20世紀末美國政府規制改革歷程及啟示

□ 趙京國

（泰山學院，山東 泰安 271021）

20世紀末美國政府規制改革歷程及啟示

□ 趙京國

（泰山學院，山東 泰安 271021）

為了迎接全球化、信息化及國際競爭，擺脫財政危機、管理危機和信任危機，從20世紀70年代末開始，西方各國政府相繼掀起了新一輪的行政改革。其中，放松規制改革成為美國政府改革的突破口，在政府規制改革中走在了世界的前列，具有比較典型的代表性，取得了較好的效果。其中的很多做法和措施值得我國政府學習和借鑒。

政府規制；規制改革；啟示

一、美國政府規制的歷程

⒈政府規制。“規制”一詞是舶來詞，日本學者植草益認為，規制是指依據一定的規則對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體的活動進行限制的行為。［1］一般認為，政府規制，是政府或者其他公共機構憑其法定的權力，制定一定的法律、法規和政策等權威性的規則，并將其付諸實施，對社會主體的行為進行約束和規范的一種管理、控制行為。作為政府管理社會事務的一種主要治理工具，包括對經濟和社會的規制，也包括對政府自身行為的規制，其中經濟規制是政府規制的主要方式，是對市場進行調控的一種手段，也是對市場失靈的一種補充。在市場經濟過程中，政府規制主要的功能：一是解決市場信息不對稱問題；二是減少外部性問題；三是防止市場壟斷和惡意競爭。［2］

⒉美國政府規制的歷程。從維斯教授和斯旺教授整理的美國1980年主要經濟性規制的體系看，美國經濟規制的歷史大體可分為3個時期：第一個時期是在19世紀80年代到20世紀初開始的對有自然壟斷性質的鐵路、電力、煤氣、電話等產業領域的規制。20世紀初以前，美國政府一貫奉行自由經濟主義，但市場調節也不是萬能的，出現了“市場失靈”。正是自由競爭帶來的惡性過度競爭，最終導致了美國第一個規制機構——州際商業委員會（1887）的誕生。對鐵路各個公司進行規制，處理與鐵路運費有關的問題，以維護社會公平，保護消費者的利益，從此開始了政府對社會經濟的規制。第二個時期是20世紀30年代到40年代以大危機為背景建立的規制領域，主要是以結構競爭產業為主要對象。為消除經濟危機的影響，羅斯福上臺后，加強了對社會的全面干預。一方面加強宏觀經濟調控，另一方面逐漸增強微觀經濟規制。幾個主要的獨立管制機構就是在這時成立的。比如證券交易委員會、聯邦電訊委員會、國家勞動關系委員會等等。這些獨立管制機構的成立和運作對于解決社會的深層次矛盾、扭轉經濟危機的蕭條局面、重組和重振美國經濟發揮了重要作用。二戰后以美國為代表的西方國家紛紛加強了對社會經濟的干預，掀起了政府對經濟規制的高潮，為戰后西方國家經濟發展奠定了基礎，也是導致戰后資本主義經濟發展黃金時期的一個重要因子。第三個時期是20世紀50年代后，主要以能源領域為對象，1954年對天然氣價格、1960年對輸油管道、1973年對石油（特別是汽油）價格實行擴大規制。

二、美國政府規制改革的歷程

到了20世紀70年代，美國政府的經濟規制開始泛濫，并嚴重影響了美國的經濟發展。對美國的管制作過專門研究的卡恩教授做的結論是：“美國的管制，壓制技術革新，姑息無效率性，引起工資和價格螺旋式上升，發生嚴重的資源無效率配置，引起成本推動型那樣的無益競爭擴大，拒絕采用在競爭市場中所提供的收費多樣性和質量選擇。”［3］

企業界從自身利益出發要求放松規制；知識界從理性出發呼吁放松規制；政府為擺脫開支負擔，刺激經濟發展，也有放松規制的動力；技術革新也迫切使政府放松規制，幾個方面的合力促進了美國政府從1975年開始放松規制，80年代的放松規制呈加速趨勢，90年代的放松規制更趨向徹底化。

⒈放松經濟性規制，收縮政府經濟職能。美國政府面臨的主要經濟管理問題是對工商業的過度規制。里根上臺后，于1981年發布了第12291號行政令，對工商企業活動管制規章的改革制定了5條政策原則。隨后，成立了放松規制工作小組，并把審批規章條例的權力集中到行政管理和預算局，對規制條例的制定和修訂進行統一領導。取得的明顯成效是：企業經營環境大大改善；政府用于經濟規制方面的行政開支也有所減輕。不過，放松規制的改革也帶來了一些失控現象，一方面是對銀行規制的放松曾導致嚴重的金融投機現象與金融危機；另一方面，80年代美國政府放松規制主要是部分放松經濟性規制，而“環境、健康、和安全有關的新社會性規制、程序性規制卻大幅度增長”。［4］

⒉適度分權，放松對州和地方政府的規制。從20世紀30年代起，聯邦政府逐漸加強了對州與地方政府的直接規制。這類規制與聯邦財政眾多分類補助項目一起使得州與地方政府日益陷于對聯邦政府的依附地位，既增加了聯邦的財政壓力，又極大地壓制了州與地方政府的自主性與服務能力。自80年代開始，進行適度分權，放松對州與地方政府的規制便成為本輪改革的基本內容之一。

里根政府主要通過兩種方式來放松對州與地方政府的規制：一是按照成本收益原則進行規制審查，廢除或杜絕低收益甚至負收益規制；二是以所謂整筆補助項目取代分類補助項目，把以前劃分過細的分類項目按一定標準予以合并，允許項目實施的承擔者——州與地方政府在較為寬泛的范圍內自主使用項目資金。這既可以提高州與地方政府的自治權與管理能力，也可以降低運行成本，更能通過項目整合來減輕聯邦政府的財政負擔。據美國行政管理和預算局估計，通過對州與地方政府放松規制，僅在1982年就節約了投資成本40－60億美元，節省常規成本20億美金，并使州與地方雇員每年免除1180萬工時的公文匯報工作。［5］但由于當時聯邦政府并沒有著力構建確保分權效果的有效責任機制，一般認為，80年代對州與地方政府放松規制實際上是為了減輕甚至是轉嫁聯邦的財政負擔而進行的責任轉移。到了90年代的克林頓政府時期，為確保在分權的同時不削減中下階層所獲得的福利收入，美國開始實施以結果為取向的放松規制途徑。1993年，克林頓簽署了第12866號行政令，鼓勵州與地方政府拒絕沒有資助的托管，并公開規制評審程序，以利公眾審查；隨后又簽署第12875號行政令，敦促聯邦政府部門不要授予地方沒有資助的托管項目。同時，行政與立法部門共同努力以提高州與地方政府管理聯邦資助項目權力的靈活性。

⒊重塑政府，放松政府內部規制改革。80年代末90年代初，放松規制成為美國政府內部管理體制改革的一條主流取向。特別是1993年9月，美國副總統戈爾領導下的國家績效評論發表了名為 《從繁文縟節到以結果為本——創造一個工作更好而花費更少的政府》的報告（簡稱《戈爾報告》），全面系統地提出聯邦政府層次放松規制地戰略，從此開始了全國聯邦層次上的放松政府規制改革的浪潮。美國政府內部管理制度的改革主要集中在廢除過時的規制、改革人事制度、改革預算制度和政府采購制度。

從美國90年代政府內部規制放松的結果來看，美國聯邦政府放松規制的根本目標并沒有實現，其突出標志是政府內部管理的三大體制（采購制度、預算制度和公務員制度）的改革沒有取得實質性的進展。改革取得唯一一項明顯的成果是取消了過時的規章制度。另一個突破點就是《政府績效和結果法》的通過和“戰略性規劃設計”思想的提出，美國放松規制的改革仍有希望獲得某些突破。［6］

放松規制能解決一切問題嗎？過度規制降低了政府的績效，但也無人能證明放松規制就一定能提高政府績效。因為放松規制也有成功的例子，也有失敗的例子，二者之間不存在必然的聯系，正如沃克和溫特指出的那樣：“從嚴格學術意義上講，放松對政府部門的規制只是改善公共行政的必要條件，而不是充分條件。”

三、美國政府規制改革對我國的啟示

我國的行政改革也是“以市場化為取向”，放松過于嚴格的政府規制，引入市場機制，強化競爭。從表面看，與美國所采取的很多措施是一樣的。雖然我國和美國的政府規制改革的前提、背景、技術基礎、動力等等都存在著很大的區別。但他山之石，可以攻玉。通過學習、借鑒、吸收美國政府規制改革的經驗教訓，可以對我國的規制改革提供一些有價值的、合理的理念和舉措。

⒈正確處理政府、社會和市場的關系。政府規制作為不可或缺的制度安排，在現代市場經濟中的地位是不可忽視的。它實際上就是在處理政府與市場之間不斷變化的關系。政府規制的基礎是市場，只有在市場失靈的地方和社會不愿管、不能管、管不了、管不好的地方才能實行政府規制。隨著理論的演變、技術的進步和市場自身的成熟，市場失靈的范圍越小，經濟性規制的范圍就越小；而隨著社會力量的壯大，社會性規制的范圍將有所擴大，因此政府規制的邊界是不斷的變化的。

縱觀美國政府規制軌跡，經歷了 “自由競爭——政府規制——放松規制——再規制”的變化過程，每一時期政府規制的變化，都是與政府和市場的邊界的變化緊密聯系在一起的。在20世紀以前自由競爭時期，人們崇尚市場，主張市場機制充分發揮作用，限制政府的規模和作用。20世紀30年代的經濟危機，開啟了政府對經濟進行干預的先河。但到了60－70年代，政府規制充斥著社會的各個方面，且各種社會力量不斷壯大，政府規制帶來的負面效應嚴重影響了社會經濟的發展，開始放松過度的經濟規制，與此同時滿足健康、環境、環保等方面的需要的社會性規制得到了進一步加強。隨著經濟性規制的放松，在一些領域（金融、銀行等）出現了規制不足（像美國安然事件），又重新加強規制現象。從這個粗略的過程可以看出美國政府規制改革的變化過程，不同時期的政府規制是與當時的社會經濟、技術發展相適應的，與政府和市場之間關系不斷變化過程相適應的，政府規制是個動態的過程。

在中國，新中國成立后，政府規制集中體現為計劃經濟體制下的直接命令和嚴格控制。與美國成熟的市場經濟相比我國從來沒有成熟的市場經濟，直到十四大才提出了建立市場經濟體制的目標，以至于有人認為“中國至今還沒有出現嚴格意義上的獨立、公正的政府管制。”［7］而在轉軌時期，政府規制的任務又不僅僅是放松或強化的問題，應該是在收縮計劃體制下規制邊界的同時，適當地跟進，即增強市場體制下政府規制的能力；在限制規制權力專斷的基礎上，強化政府規制的效力。進與退，或者放松與加強，對中國來說不是不同時期不同次序的問題，而是同一時期并行不悖的不同選擇問題，是鐘擺軸線的動態平衡問題。［8］因此，合理地界定政府和市場的界限至關重要。

⒉進一步完善規制法律體系 （特別是反壟斷法）。我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，市場經濟本質上是法治經濟。法治是市場經濟正常運行和健康發展的條件，這就要求任何經濟活動都應納入法治的軌道。由于市場機制在資源配置中固有的缺陷，決定了市場機制不可能在任何時候和任何地點都能實現資源的最優配置，因此需要政府的干預和調節來彌補這些缺陷。現代市場經濟國家的經驗表明，各國在進行政府干預和調節時，一個基本的共性是這種干預和調節必須要有相應的法律做依據。

我國規制制度立法嚴重滯后，這嚴重地影響了規制改革的進程。當前一個重要的任務是進一步完善《反壟斷法》具體實施細則和專業執法機構及執法人員的合理有效配置問題。《反壟斷法》在市場經濟國家的法律體系中占有極其重要的地位。在美國，它被稱為“自由企業的大憲章”，在德國被稱為“經濟憲法”，在日本被稱為“經濟法的核心”。美國在1890年頒布了世界上第一部反壟斷法《謝爾曼法》，隨后又進行了修改和補充，在1914年又頒布了《克萊頓法》、《聯邦貿易法》，形成了完整的反壟斷法體系，為維護市場競爭的正常秩序起了決定性的作用。

2008年8月1日起我國《反壟斷法》就開始實施，但是仍然存在很多問題。黃勇認為，目前需要迫切解決兩個專業問題：一是我國的《反壟斷法》內容抽象，原則性規定多，尚不足以完成反壟斷執法的制度構建，按照慣例需要國務院頒布實施條例，并由相關部門出臺部門規章予以進一步細化。二是缺乏專業的執法機構和專業人員。反壟斷是專業性和技術性都十分強的一個法律領域，反壟斷案件涉及市場經濟運行的各個層面，橫跨經濟、法律等多個學科領域，這就需要專業性的機構和執法人員。目前我國在這兩個方面還沒有做好相應的準備，因此反壟斷法雖然出臺，但是它的真正落實還需要時間。［9］

⒊成立獨立、權威的規制機構。政府規制法律體系的健全，以及規制政策制定后如何實施、實施程度如何等問題，還取決于一個獨立、統一、高效、權威的規制機構。要實現正常的規制過程，按照西方國家的經驗，至少要有三個相互獨立的、相互監督的行為主體，即決定對某行業進行規制的立法性機構、具體實施這種規制的行政執行機構以及被規制對象。盡管三者之間有這樣那樣的聯系，但從法律上來講，是完全相互獨立的三個主體，每個主體都有自己的使命，在規制過程中的作用是不同的。而在我國目前的經濟生活中，嚴格意義上的這三類主體尚未最后形成。經過長期的發展，目前美國已形成了獨立的規制機構體系。Heffron曾將美國的規制機構劃分為以下幾種主要類型：獨立的規制委員會、內閣部的代理機構、獨立的代理機構及總統辦公室屬下的代理機構。

與之相比，我國的規制建設則較落后，突出表現在：規制機構的地位沒有法律保障，而是由一些行政管理機關按照各自的職能共同執法；到目前為止，只有少數的專事規制職能的規制機構；存在嚴重的政企不分現象。在我國，行使規制職能的政府部門大都直接擁有或完全擁有被規制行業的企業，又同時是規制者。規制者和被規制者的利益密切相關。其后果是，規制者可能歧視非自己所有的企業，對市場新進入者采取歧視性規制，或規制者可能和自己所屬的企業形成 “政企同盟”，置消費者的利益于不顧。我國還沒有建立起與市場經濟相聯系的現代企業制度，企業獨立的市場主體地位沒有保證，消費者的分散性和缺乏集體行動能力的特點，導致其力量的弱小，難以參與到政府規制過程中去，即使參與到其中也難以發揮作用。因此，成立高效、獨立的規制機構，首先是要真正實現政企分開，轉變政府職能，打破行政壟斷，切斷規制機構與被規制企業之間的利益關系，把政企合一的體制轉變為政企分離的政府規制體制，以建立公平競爭的市場環境。其次是要以規制法為依據，建立法定的政府規制機構，同時在法律中明確規制機構的職責并授予相應的法定權力，保證執法的權威性。再次是確認和保障規制機構與人員的獨立地位，使其能夠公正地發揮規制職能。

⒋加強對政府規制的成本收益分析。政府規制不是免費的午餐，付出成本的同時也會帶來一定的收益。成本收益分析的基本規定是，監管機構希望頒布的任何一種規章，提交草案前要進行成本收益分析，當只有預期收益超過成本時，規章才能被通過。規章生效后，監管機構每年還要對規章進行評估。

成本收益分析方法運用最為成熟也最為廣泛的是美國。從福特總統開始，各屆總統相繼簽署總統行政命令，要求對政府的規制政策進行成本收益分析，只有在一項規制政策的潛在收益大于潛在成本的情況下，規制才可以實施，并由管理與預算辦公室和信息與管制事務辦公室進行審核。1979年－2002年的20多年中，聯邦政府的經濟管制成本和社會管制成本的比例發生了重大變化。經濟管制成本從1979年的67%下降到2002年的29%，社會管制成本從1979年的12%上升到2002年的38%，政府管制的價值理念發生了重大變化。［10］事實證明，美國20多年的規制改革實踐產生了持久收益。盡管部分經濟主體的利益在規制改革過程中受到損害，但就總體效果而言，改革的收益完全可以彌補受損群體的損失，因此，總體來看，美國政府的規制改革是一個正和博弈，而非零和或負和博弈。放松規制改革帶來的競爭性市場環境提高了企業生產率，降低了商品價格，豐富了商品與服務的市場供給，刺激了技術創新，有力地促進了經濟增長。［11］

借鑒美國經驗，結合我國實際，第一，建立政府管制的成本收益分析的原則和程序。一種規章的實施，會影響到不同級別的政府、不同規模的企業和不同收入水平的個人。因此，要具體而詳細地分析規章對經濟產生哪些影響，包括就業、物價、經濟增長、財政、環境和生態。如果通過成本收益分析，規章并不產生社會凈收益，說明政府沒有管制這方面的必要。第二，行政主管部門每年應對已經生效的規章進行評估。部門規章是行政機關依法行政的依據，它既有規范標準又有操作程序。主管部門每年應對已經生效的規章進行評估，評估包括分析執行規章產生的成本和取得的收益；分析哪些規章或規章的哪些條款變成了經濟發展的障礙；分析規章同法律、法規相抵觸或者規章之間的矛盾等問題。政府行政部門制訂、執行、評估、修正和廢止規章，應該成為行政立法工作的一個統一整體。如果少了評估規章這一必要程序，就無法知道政府部門是如何依法行政的，也無法清楚規章對經濟起到了促進作用還是阻礙了經濟發展。

五、加強對規制者的規制

在政府規制過程中，政府集執行權、自由裁量權、準立法權、準司法權于一身。因而伴隨著規制過程易于出現大量的尋租行為，規制者往往被受規制者俘虜，使政府規制偏離社會福利目標。因此必須加強對規制者的規制，以保證政府規制行為的合理性和規范性。

目前，我國正處于經濟轉型時期，在政府規制過程中更有可能出現大量的違規行為，不易達到維護社會福利的目標。一是法治基礎比較薄弱，規制者的違規成本低，違規的可能性大。規制者在缺乏有效制約和監督的情況下，不僅可能導致自身機構的膨脹，而且可能導致規制政策的利益偏向、規制執法的不嚴或不合程序，規制監督的不力或無效；規制者可能肆意違規卻不承擔或很少承擔違規的法律責任。二是計劃體制下政府規制的慣性可能導致規制的低效。計劃體制下政府規制的慣性在轉軌過程中可能表現為規制者不愿適時、適勢撤出競爭性經濟領域，規制者難以擺脫其與企業在計劃體制下所形成的裙帶關系，行業保護、地方保護現象仍然存在。規制者習慣于以行政命令、行政審批的手段，而不是以行政指導、行政合同、行政獎勵的手段進行規制，規制程序不甚透明。三是多元化的規制體制可能導致各規制機構間互相爭奪規制權力和規制利益，推諉規制責任。我國政府的規制機構在橫向（塊）和縱向 （條）上都存在著不合理的規制權力的重疊與交叉，各規制機構對于權力和利益的爭奪可能導致規制的權威性受損，規制的目標難以實現。［12］

有鑒于此，規制者必須被規制，其基礎是法治，關鍵是行政程序法典化。因為規制者對企業的規制行為首先表現為依法行政，但是規制機構與一般的行政機構是不同的。要控制規制者的違規行為，盡可能的減少政府失靈，就應當建立完善的行政程序制度，使行政程序法典化。一套完善的行政程序制度應包括一系列的內容，比如情報公開制度、告知制度、職能分離制度、回避制度、說明理由制度、時效制度、救濟制度、申辯制度等等。通過建立一整套的行政程序制度，在條件成熟時制定一部統一的行政程序法典，使受規制者的市場行為和規制主體——政府的行為都受到規范和制約，使干預企業、侵犯企業利益的行為和權錢交易、以權謀私的行為都能得到法律的制約和制裁，以維護社會福利的良好實現。

［1］［3］（日）植草益.微觀規制經濟學［M］.朱紹文，胡欣欣等譯校.中國發展出版社，1992.

［2］趙成根.新公共管理視角的政府管制模式轉型分析［J］.學海，2006，（03）.

［4］［5］宋世明.美國政府改革研究［M］.國家行政學院出版社，1999.

［6］周志忍.當代國外行政改革比較研究［M］.國家行政出版社，1999.

［7］［8］［12］王華.在放松管制與強化管制之間—論新時期中國政府管制的路徑選擇［J］.江蘇社會科學，2004，（03）.

［9］財經時報［EB/OL］.http：//www.sina.com.cn，2008－08－01.

［10］［11］席濤.美國的成本——收益分析管制體制及對中國的啟示［J］.經濟理論和經濟管理，2004，（06）.

（責任編輯：王秀艷）

The Process of the American Government Regulatory Reform and Enlightenments

Zhao Jingguo

In order to meet the challenge of the globalization，the informationization and the international competition，get rid of the crisis of financial，the management and confidence.The Western countries started a new round administrative reform from the late－1970s.American had made good progress in disregulatory reform，as a typical representativ.We can learn much from its measures.

governmental regulation；government regulatory reform；enlightenments

D63－3

A

1007－8207（2012）04－0015－05

2011－12－23

趙京國 （1970—），男，山東新泰人，泰山學院歷史與社會發展學院講師，管理學碩士，研究方向為公共行政理論與實踐。

本文系2011年山東省高等學校人文社會科學研究項目 “推行行政服務標準化，構建服務型社會”的階段性成果，項目編號：J11WG93。