發展中國家應對美國碳關稅策略分析

□胡斌

（海南大學，海南 三亞 572022）

發展中國家應對美國碳關稅策略分析

□胡斌

（海南大學，海南 三亞 572022）

美國眾議院2009年6月底通過了 《美國清潔能源安全法案》。法案允許美國對來自沒有采取與美國相當的溫室氣體減排措施國家的高能耗、初級進口產品征收 “碳關稅”。這對于經濟技術水平明顯落后于發達國家的發展中國家而言，無疑又是一種新的貿易壁壘。對此，發展中國家應該積極行動，通過建立南北自由貿易區、推動在聯合國框架內的氣候談判以及積極參與碳標準制定等方式積極尋求對美國 “碳關稅”壁壘的突破。在減排與貿易、環保與經濟增長間尋得平衡發展。

碳關稅；自由貿易區；環境合作；環境標準

2009年6月22日，《美國清潔能源安全法案》獲得眾議員通過，該法案規定，美國有權對包括中國在內的不實施碳減排限額國家進口產品征收碳關稅。該法案從2020年起開始實施。

“碳關稅”是指對高耗能的產品進口征收特別的二氧化碳排放關稅。主要針對進口產品中的碳排放密集型產品，如鋁、鋼鐵、水泥、玻璃制品等產品以及一些初級產品進行的關稅征收。正如對待發達國家其他形形色色的綠色壁壘一樣，對于美國的碳關稅，中國等發展中國家再一次處于被動防御的立場。造成這種被動局面的原因有很多，如發達國家和發展中國家在環境與貿易談判中的不平衡性；發展中國家與發達國家在環境保護與貿易自由在價值取向的意識形態差異以及發展中國家自身的原因等。發展中國家如何克服上述困難在日顯復雜的建立國際經濟新秩序的斗爭中取得勝利，對于廣大發展中國家而言是一個重大課題，而其中斗爭場所的選擇得當與否在某種意義上說至關重要。綜觀各種國際組織，世界貿易組織是建立公正、合理的國際經濟新秩序的最佳場所。［1］然而，從WTO的發展史以及發達國家與發展中國家的斗爭史考察，我們可以發現，發展中國家在WTO中一直處于相對弱勢地位，誠然，在烏拉圭回合談判中，由于發展中國家堅持不懈的斗爭，GATT／WTO增加了一些發展中國家“特殊而有差別待遇”的內容，然而，這些規定要么只是原則性的宣言，要么為眾多例外架空而流于形式。［2］而出現這種情況的根本原因在于WTO只是一個貿易組織，經濟實力的競爭是WTO的主流。因此，面對美國“碳關稅”的挑戰，發展中國家在堅持在WTO談判中爭取自身權利的同時，更應該尋求其它途徑解決“碳關稅”壁壘，實現環保與貿易的平衡以及自身的發展。

一、積極推動南北自由貿易區的建立解決環境貿易措施沖突

自由貿易區是指兩個或兩個以上國家或地區通過簽訂協定，在WTO最惠國待遇基礎上，相互進一步開放市場，分階段取消大部分貨物的關稅和非關稅壁壘，在服務領域改善市場準入條件，所形成的實現貿易和投資自由化，涵蓋所有成員全部關稅領土的“特定區域”。自由貿易區是WTO體制下的一種合法例外，WTO允許自由貿易區成員相互給予更優惠的待遇，而不必給予其他成員。它既是對WTO貿易自由化進程的超越，同時也是對WTO對邊貿易體制的補充；它既遵循多邊貿易體制的基本原則，又提供多邊貿易體制所不能賦予的靈活空間。在當前經濟危機大背景下，自由貿易區的建立有利于拓展應對經濟危機和經濟衰退的回旋余地，也是突破碳關稅等新型的貿易壁壘的重要選擇。

2009年美國出臺的碳關稅貿易壁壘，從某種意義上說是發達國家與發展中國家在經濟技術、社會發展水平、環境保護等方面的差距的結果。發達國家對環境保護的水平擁有較高的期待，并且它們的環保技術水平可以實現這一目標，而發展中國家由于意識形態、歷史文化差異、道德標準和價值觀念的不同，更注重發展，而且由于經濟技術、資源條件的限制，也無力在環保方面實現與發達國家的同步。然而，正是由于存在這種差異，發展中國家才更應該積極尋求與發達國家之間的合作。通過建立南北型自由貿易區實現產業間的互補，既符合比較優勢理論，易于形成“貿易創造”、“貿易條件”和“規模經濟”效果，對于一些全球問題的解決，如在減排等環境問題上實現發展中國家與發達國家之間的協調具有重要意義。

在解決發展中國家與發達國家之間在貿易與環保問題上，墨西哥與美國、加拿大之間根據《北美自由貿易協定》以及作為貿易協定補充協定的《北美環境合作協議》無疑具有典型意義，該貿易區致力于在貿易自由化過程中加強環境保護，通過確定三國環境保護的措施、信息 交流、環境教育、提高環境保護執法能力、技術交流展開了多邊合作，基本實現了貿易自由化和環境保護之間的協調發展，為其他自由貿易區的建立樹立了典范，同時也為低碳經濟下尋求出路的廣大發展中國家指出了一條道路。［3］

作為世界上第一個將貿易與環境聯系起來的區域經濟一體化組織，考慮到美、加與墨西哥在經濟發展水平和環保技術等方面的差距，在處理貿易與環境的關系問題上，北美自由貿易區在機構設置、國際義務協調、國家間環境標準設置等方面作了相應的安排，從目前該組織的運作情況來看，這些安排起到了極為重要的協調作用。如在機構設置上，北美自由貿易區設立了一個專門負責貿易區環境問題的機構，即北美環境合作委員會，其主要職責在于通過加強成員間的合作和公眾參與，加強北美環境合作、協調國家間的標準、支持地區性環保工程、防止 伙伴間發生環境爭端、加強環境法規的有效實施以及通過加強政府官員、專家顧問、學術界以及關心環境的公眾的緊密聯系來推動地區環境的改善，并負責監測《北美自由貿易協定》的實施效果，在保護、維持環境和提高北美環境保護的基礎上提高三國間的經濟、貿易聯系。［4］在處理區域內環境貿易規則與國際環境公約的關系上，北美自由貿易區的上述兩個協定也作出了創造性的協調。《北美自由貿易協定》第104條規定，當《北美自由貿易協定》與國際環境協議的規定的成員國義務相抵觸時，成員國應承擔國際環境協議的義務，同時成員國應盡量采取減少兩者沖突的履行方式。簡言之，即在三國間，國際環境協定優先北美自由貿易協定規則適用，但是，成員國有義務盡量使協定外義務與協定內義務性協調。在環境標準的制定上，考慮到墨西哥與美國、加拿大之間經濟技術水平的差距，《北美自由貿易協定》第九章在賦予成員方采用本國TBT規則的自主權，從而成員國能夠依據本國發展要求靈活地建立、適用和執行TBT規則來實現對環境或健康的保護。同時，為避免成員國將環境標準用于貿易限制、為防止“綠色壁壘”造成貿易扭曲，《北美自由貿易協定》要求成員國的TBT規則不應對其他成員國的貨物或服務構成歧視，或造成不必要的貿易壁壘。考慮到北美自由貿易區各成員國的實際環境狀況和環保技術水平，要求各成員國之間通過合作對TBT規則的保護標準進行協調，要求各成員國從環境保護出發考察TBT規則的合理性。這種考慮到發展中國家與發達國家間經濟技術水平等方面的差異而做出的區別處理無疑是一種有益的嘗試。

根據奧爾森的觀點，要實現個人理性向集體理性的轉變有兩個重要條件之一是組成集團的人數足夠少。人數少一方面意味著單個人的影響力將會相對提高，另一方面使人們之間的相互監督成為可能。這樣使每個人的每個行為都成為在多次博弈中的計算對象，換句話說，在每個人都可以根據他人的行為調整自身行為的同時，也使每個人在行動之前必須考慮自身行為對他人行為進而最終對自身利益的影響。碳關稅政策，當然主要是發達國家對發展中國家的一種貿易保護措施，但是，不能否認，在某種意義上，其同時也是國際社會在貿易與環境問題上缺乏共識的產物，哥本哈根氣候大會的無果而終即是明證。在當前難以達成全球范圍內的減排協議的情況下，充分利用自由貿易區的優勢，即對WTO國民待遇和最惠國待遇的例外。發達國家可以與發展中國家就減排與貿易作出更有效的雙邊或多邊安排，而無需擔心將諸如減排技術轉讓、技術標準等優惠待遇給予其他WTO成員國。北美自由貿易區環境法律制度在追求經濟發展的同時注重加強對作為發展中國家的墨西哥的環境保護的實踐就充分體現了在區域合作解決環境－貿易方面的優勢。因此，在當前WTO序言中有關對發展中國家特殊照顧的內容流于形式，以及大部分的環境公約缺乏有效執行機制的情況下，發展中國家應積極借鑒北美自由貿易區的成功經驗，通過建立南北型自由貿易區，在局部范圍內實現發達國家與發展中國家在減少溫室氣體排放等環境問題以及自由貿易問題上的合作無疑是廣大發展中國家突破碳關稅等貿易壁壘，實現發展的有效途徑。

二、積極推動在聯合國框架下的環境合作

從上世紀90年開始，氣候變化逐漸成為國際社會關注的焦點，1990年《京都議定書》的簽訂標志著國際社會共同努力協同解決氣候問題的開始，但是，《京都議定書》由于美國、澳大利亞等發達國家的拒絕，并沒有取得預期的效果，而氣候變化具有拖延懲罰效應，它并不會因為人類社會沒有達成共識而放慢其腳步。2009年，迫于氣候變化潛在的巨大威脅的日益嚴重，各國領導人再一次齊聚丹麥的哥本哈根，人們對本次大會寄予了極大地期望，希望通過本次會議能夠真正達成一個具有普遍約束力的氣候公約，遏止氣候轉暖，然而，由于發達國家與發展中國家利益的沖突沒有達成有效協調，哥本哈根氣候大會最終沒能如國際社會所愿。氣候大會失敗原因是多方面的，筆者認為，最根本的原因在于談判平臺的選擇上。盡管哥本哈根氣候大會名義上仍屬于聯合國框架內的氣候談判，但是，在聯合國總部之外舉行這樣的會議，其效果卻頗值得質疑，因為如果在紐約之外召開，意味著主辦國將擔負一定程度的領導責任，而這可能并不總是會議召開的最恰當的方法。在哥本哈根大會的最后兩天，丹麥首相召開了只有26個國家參加的會議，企圖推翻193個國家在會前2周內甚至是最近2到4年的艱苦談判的成果。丹麥政府突然提出的議案遭到了與會國尤其是發展中國家的強烈反對，包括中國在內的一些國家認為這是威斯特伐利亞體系時期秘密外交的“還魂”。丹麥主辦方拋開合法多邊會議程序，企圖強加給各方非法的會議結果是大國強權政治的典型表現。國際智庫“南方中心”執行主任馬丁·克諾爾在其題為《哥本哈根大會的失敗應歸咎于丹麥，而非中國——拋開多邊會議程序并有選擇地召開只有部分國家參與的秘密會議的決定打碎了會議取得成功的希望》的文章中也指出，哥本哈根大會確實被劫持了，但不是被中國，而是被會議主辦方丹麥。在大會丹麥才是會議失敗的罪魁禍首。

隨著全球相互依賴程度的進一步加深，國家間利益的交集也越來越廣泛。碳關稅等單邊措施實際上無法從根本上解決全球氣候變暖等全球性問題，通過國際合作解決全球環境惡化等全球性問題已經成為國際社會的共識。但是，共同威脅或共同利益的存在并不必然導致國際合作，行為體數目、未來預期、國際機制、不對稱權力結構、認知共同體、相對獲益與絕對獲益的關注都會影響互動中行為體的合作傾向。而一個理想的對話平臺無疑是促進國際合作的重要條件之一。就解決碳關稅等環境－貿易問題而言，正如我們前面所談到的，由于WTO本身只是一個貿易組織，其主要的目標在于促進國際貿易的有效增長，其組織架構、資源、權限等方面均顯示其無法有效承擔這一責任。在目前國際社會并不存在一個世界環境組織的前提下，以促成國際合作，解決國際間屬于經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題為目標和宗旨；具有廣泛的職能，以及高度權威性和代表性的聯合國無疑是發展中國家以平等的身份就環境問題與發達國家展開平等對話的理想平臺。

事實上，自1947年以來，聯合國在全球環境事務方面一直發揮著積極而富有成效的作用。①1947年聯合國經濟與社會理事會通過了 《關于保護和利用資源的聯合國大會的決議》，標志著聯合國正式開始進入國際環境事務領域。1972年在聯合國主持下，聯合國大會通過了《人類環境宣言》，該宣言第一次為國際社會確認了有關環境政策的的行為準則，促進了國際環境保護在條約、國際習慣法、國際組織、國際環境監管和國際責任等方面的全面發展。1992年聯合國環境與發展大會是國際環境法發展史上的里程碑，在該次會議上，通過了《里約環境與發展宣言》、《21世紀議程》、《關于森林問題的原則聲明》三項文件以及《聯合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》兩項公約。隨后，在聯合國的主導下，國際環境保護向廣度和深度繼續發展。從廣度看，國際環境合作的覆蓋面繼續擴大，更多的環境問題被納入聯合國環境保護框架內，就深度而言，上述“軟法”性條約的一些原則性要求進一步在相關的議定書中加以落實，如1997年《京都議定書》就是在《聯合國氣候變化框架公約》的基礎上進一步將可持續發展原則、共同但有區別責任原則等加以落實，使這些成為可以具體適用的國際法準則。

國際合作時國際法的基本原則，在減少溫室氣體排放，防止氣候變暖問題上，也是如此。因此，未來發展中國家在堅決抵制美國“碳關稅”單邊措施的同時，也必須積極推進在聯合國框架下與發達國家展開談判，在實現減排的同時，維護自身的權益。

三、積極參與碳排放標準的制定

隨著傳統貿易壁壘的不斷削弱，“標準”作為新貿易壁壘被各國頻繁使用，已成為當代國際貿易中的新坐標。［5］世界貿易組織對“標準”的定義是，為了反復使用的目的，由公認機構批準的非強制性文件。“標準”規定了產品或有關加工和生產方法的技術規則、指南或特性。標準也可包括用于產品、加工或生產方法的術語、符號、包裝標志或標簽要求。標準的制定，本意在于降低交易成本；緩解交易雙方的信息不對稱；確保產品的兼容性以實現規模效應以及維護人類和動植物的生命、健康安全。然而，在國際貿易中，出于對利益的追逐，技術標準的天然屬性正在被眾多國家所扭曲，它已成為各個國家和地區以及國家集團之間實力對比的體現，并已成為發達國家對發展中國家進行貿易限制的工具，成為一種所謂的技術貿易壁壘。事實上，在當前的國際貿易中，可以說，誰制定了標準，誰就掌握了國際貿易中的話語權和核心競爭力。而在當前這種以標準為坐標的國際貿易競爭中，經濟技術水平相對落后的發展中國家明顯處于劣勢。

為了防止“標準”話語權的壟斷，盡量實現公平貿易，WTO對各成員方技術標準的采用作出了一些原則性的規定，如非歧視原則、透明度原則、等同原則等。作為對與技術相關的貿易進行規范的專門性協議，《技術貿易壁壘協議》（TBT協議）也就技術標準的統一作了相關規定，該協議第2條規定：成員方有權根據自身的實際需要制定技術法規、標準、合格評定程序，但是為了避免上述措施可能對國際貿易造成不必要的障礙，協議規定在采取上述措施時，應盡可能采取國際標準或以國際標準為依據。只有當那些國際標準由于地理、氣候或技術基礎條件不適合實現其本國的合理目標時，或者沒有相應的國際技術標準時，才允許不采用國際標準。同時，TBT協議還規定，國際標準化機構可以根據發展中國家成員方提出的要求，對那些對發展中國家有特殊利益的產品制定國際標準。概而言之，WTO認為，為克服標準制定中國家間實力不對稱而導致不公平貿易，一方面，各國應盡量使用國際標準，同時，國際標準應考慮發展中國家的特殊情況而予以差別對待。然而，就目前碳排放標準而言，國際社會仍沒有任何國際統一的技術標準，而美國碳關稅針對的是除美國所認為的發展中國家中的最不發達國家，或者根據美國總統的報告，該國在全球溫室氣體排放責任中所占比例少于0.5%以外的所有國家的高能耗產品。［6］這在客觀上導致了發展中國家在國際貿易中的被動局面，因為，在缺乏統一標準的前提下，美國等發達國家可以完全根據本國技術水平制定碳排放指標，或者由其自己決定哪個國家是最不發達國家，而發展中國家只能被動的去調整自己以適應發達國家的技術標準。因此，發展中國家要改變在國際貿易中這種消極防御的狀態，就必須積極推動和參與碳排放國際標準的制定，通過發展中國家的集體努力在碳排放國際標準中謀求話語權，并爭取在碳排放國際標準中體現發展中國家的利益。

由于發達國家和發展中國家在技術水平上的明顯差距，要求二者適用統一標準既因不切實際而難以達成一致，也不符合“共同但有區別責任原則”。因此，在未來碳標準的制定中，筆者認為，碳排放限額應當根據各國人均GDP的大小適用不同的標準，即碳排放與GDP掛鉤。在控制全球碳排放總量的前提下，根據各國GDP水平確定相應的碳排放額。同時隨著各國GDP發展水平的提高而相應向上浮動限額。這種動態的差別標準將使各國承擔與其經濟技術發展水平相適應的減排責任，同時也與各國在發展過程中排放二氧化碳等溫室氣體量的實際情況相符，充分體現“共同但有區別責任原則”。同時，為防止與GDP掛鉤的碳排放差別標準可能導致的“碳泄露”。①Robert Stavins認為差別標準導致碳泄露的原因有兩點：（1）差別標準將導致高能耗、高排放產業向低標準國家轉移，全球溫室氣體排放因此將不會減少；（2）如果相關產品需求不變，內化的環境成本差異將導致低標準國家同類產品需求增加并導致生產規模擴大，并因此抵消掉其他國家的減排努力。詳見：Robert Stavins：Worried About International Competitiveness？Another Look at the Waxman－Markey Cap－and－Trade Proposal ［EB ／OL］.http： ／／belfercenter.ksg.harvard.edu ／analysis／stavins／？p＝117.在制定上述標準的同時，國際社會一方面應該借鑒 《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》，把通過直接投資方式越境轉移高能耗、高排放密集產業問題納入一個專門公約的控制范圍；另一方面，在設立碳排放差別標準的同時也應積極推進《聯合國氣候變化框架協議》以及《京都議定書》下的國際碳排放權交易市場機制的形成。通過這種靈活的減排市場機制，不僅能夠降低工業化國家碳排放的經濟成本，達到最優的經濟效應，實現溫室氣體減排目標，而且可以促進減排技術和資金從發達國家向發展中國家的轉移。

［1］李伯軍.WTO框架與推進國際經濟新秩序［J］.理論探索，2006，（01）.

［2］Ralf buckly，international trade，investment and environmental regulation，worldtrade，1993，p.143.

［3］GUSTAVO VEGA－CANOVAS＊ NAFTA AND THE ENVIRONMENT.Denver Journal of International Law and Policy.Winter，2001.

［4］佘群芝.北美自由貿易區環境合作的特點［J］.當代亞太，2001，（06）.

［5］周華.標準——國際貿易中的新坐標［J］.國際經貿論壇，2007，（02）.

［6］美國能源安全與清潔能源法案［Z］第766條，第（4）款（C）（D）項.

（責任編輯：張雅光）

Developing Countries Cope with the U.S.Carbon Tariffs Strategy

Hu Bin

The end of June 2009，the U.S.House of Representatives passed the ＂American Clean Energy Security Act＂.The bill would allow the United States did not take from the high energy consumption of the greenhouse gas emission reduction measures comparable to the U.S.national junior imported products impose a ＂carbon tariff＂.The level of economic and technological lag behind the developed countries for developing countries，no doubt，is a new trade barriers.In this regard，developing countries should be positive action to promote climate negotiations within the UN framework through the establishment of North－South free trade zone，as well as actively participate in the carbon standard－setting way to actively seek a breakthrough in the U.S.＂carbon tariff＂barriers.We want to find a balance between trade and emission reduction，environmental protection and economic growth development.

carbon tariffs；Free Trade Area；environmental cooperation；environmental standards

D996.9

A

1007－8207（2012）04－0120－04

2011－12－31

胡斌 （1984—），男，湖南湘潭人，海南大學三亞學院教師，研究方向為國際貿易法。