民族自治地方政府推行開放式決策的路徑

□ 韋仕祺

（云南民族大學，云南 昆明 650031）

民族自治地方政府推行開放式決策的路徑

□ 韋仕祺

（云南民族大學，云南 昆明 650031）

民族自治地方政府重大事項決策需要由 “封閉式決策”轉向 “開放式決策”，這既是保障廣大少數民族地區群眾的知情權、參與權、表達權、監督權的需要，更是民族自治地方政府實現決策民主化、科學化和法治化的必由之路。要在民族自治地方成功推行開放式決策，一方面要借鑒發達地區成功的決策經驗，另一方面要結合本民族地區的實際，探索適合民族自治地方政府的開放式決策之路。

民族自治地方政府；開放式決策；決策程序

我國正處于經濟市場化、利益多元化、社會信息化和管理法制化的時代背景下，隨著現代市場經濟體制在我國的建立和改革開放的進一步深化，各種利益主體不斷涌現，不同社會階層之間的利益日漸分化，經濟與社會發展之中的新矛盾更加凸顯，導致政府決策的難度日益加大。民族自治地方政府也不可避免地面臨社會多元化的利益主體對各自利益的訴求問題，對此，民族自治地方政府應該做好利益的均衡分配，協調和解決好各方面的矛盾。在經濟社會轉型的關鍵時期，要回應各方的利益訴求，調解人民群眾的內部矛盾，當地政府應該有所作為，政府有能力并可以回應和調解這些利益訴求和矛盾。其路徑就是在政策制定和出臺的過程中，民族自治地方政府要進行開放式決策，積極吸納廣大人民群眾參與到政府重大事項的決策中來，保證事關人民群眾切身利益的訴求得到充分的表達，使政府制定和出臺的政策得到人民群眾的認可和擁護，提高政府決策的民主化、科學化和法治化水平。本文在借鑒杭州市政府成功推行開放式決策經驗的基礎上，結合民族自治地方的實際，探討了適合民族自治地方政府開放式決策的路徑。

一、開放式決策：民族自治地方政府決策模式的新探索

（一）開放式決策的相關概念

開放式決策是指在重大事情決策前，當地黨委和政府通過一定的方式、方法和渠道，鼓勵廣大人民群眾積極有序地參與待決策中來，廣泛集納民智，以實現有效的科學決策、民主決策、依法決策，達到決策效果的最優化。在作出重大決策之前，具體的決策準備工作主要有以下幾個方面：政府通過網絡公開決策討論稿，充分聽取民意，尊重民意；在決策時，邀請人大代表、政協委員和市民代表列席市政府常務會議，直接參與決策過程，并實行一定的媒體傳播（包括報刊、電視、電臺、網絡、手機等），列席人員與網民可以在現場或網上表達意見；會議之后，相關部門要及時對本地公民通過網絡提出的意見給予答復，決策事項的公文在政府網站公布，會議視頻在本地官方政府網站上公布。［1］

（二）民族自治地方政府推行開放式決策的依據

民族自治地方是我國少數民族人口主要的聚居區，當地經濟社會發展主要是依靠上級黨和政府的大力支持和扶持，并由當地政府認真嚴格執行上級政府的各項政策，推動當地經濟社會的全面發展。處于后發地區的民族自治地方，政府的行為對當地的經濟、政治、文化、社會、環境等方面的影響是顯而易見的。特別是政府決策的正確與否，對促進當地經濟社會發展，把握后發優勢，實現“跨越式”發展都是至關重要的。因此，民族自治地方政府的決策模式值得我們深入探索和研究。從理論層面與實踐經驗的考察來看，我們認為，開放式決策維護和擴大了人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，能夠保障人民依法管理社會公共事務、管理經濟和文化事業，因此，在民族自治地方推行開放式決策是可行的。

⒈人民群眾對事關自己切身利益的政府重大決策事項有了解和知悉的權利，這既是公民對知情權的需求，更是民族自治地方政府推行開放式決策、保障公民知情權的需要。隨著公民權利意識的不斷增強，人們對政府決策的各個事項越來越關注，特別是對與自身利益密切相關的事項給予了不同以往的高度關注。在少數民族自治地區，隨著經濟的發展和社會文明的進步，有越來越多的人接受了不同程度的教育，特別是有一部分大學畢業生走向基層、進入農村工作和生活，他們受過高等教育，對自己公民權利的維護和實現都具有很強的法律意識，他們把現代民主法治思想結合自己的看法和觀點傳遞給身邊的人民群眾，在現代科技和信息技術的幫助下，大學畢業生“村官”和到基層政府任職的“選調生”用知識不斷引導廣大群眾對自己切身利益給予關注和對政府決策過程進行積極參與。國家推行大學畢業生下基層當“村官”、到基層單位去任職等一系列就業政策的時間雖然不長，但從大學生 “村官”所起到的作用來看，在維護群眾利益方面的確是收到了一定的效果。2008年貴州省“甕安事件”就是因為人民群眾對當地政府部門處理與群眾切身利益相關的事情不滿、感覺政府處理的事情不合理、不及時而導致了群眾對政府大樓的打、砸、燒等集體暴力行為。據相關媒體透露，這一事件發生后，在當地基層工作的大學生“村官”在協調政府與民眾的利益方面起到了重要作用。這一事件從一個側面反映了當地民眾對知情權的訴求。如果當地政府及時披露處理糾紛的信息，協調各方利益訴求，“甕安事件”就不會發生。因此，知情權是少數民族自治地區政府決策的時代要求，更是人民群眾對政府開放式決策的根本要求。

⒉人民群眾對事關自己切身利益的政府重大決策事項有參與管理和決策行動的要求，這既是公民對參與權的需求，也是民族自治地方政府推行開放式決策來擴大參與權的必然要求。我國《憲法》和《地方組織法》等法律法規都對公民的參與權做出了相應的規定，即保障和鼓勵公民參與國家的政治生活的權利。因此，當地政府應當積極引導廣大少數民族群眾有序參與政府重大事項的決策，讓他們對于自身發展的利益訴求得到合理的表達，這不僅有助于民族自治地方政府科學化、民主化的決策，也是民族自治地方政府推行開放式決策的客觀要求。

⒊人民群眾對事關自己切身利益的政府重大決策事項有表達自己利益的訴求，這既是公民對表達權的需求，也是民族自治地方政府推行開放式決策來維護人民群眾表達權的現實需要。政府要做出符合人民群眾利益的重大決策，就必須收集到當地人民群眾對目前最急需解決問題的信息，這些真實的、有關民生問題信息的收集以及找到合理的解決辦法，需要聽取當地少數民族群眾的意見和建議。政府要依據這些建議，找到解決問題的辦法，這也是政府政策形成的過程。這些政策都是與當地群眾的利益表達直接相關的，因此，建立一個合理的表達機制和制度來保障人民群眾的表達權，是對民族自治地方政府推行開放式決策的根本需求。

⒋人民群眾對事關自己切身利益的政府重大決策有依法監督其決策的執行效果的強烈愿望，這既是公民對監督權的需求，更是民族自治地方政府推行開放式決策來落實監督權的現實需要。公民對黨和政府所制定和執行的政策有監督的權利，主要包括批評權、建議權、控告權和檢舉權，這些權利都是法律賦予廣大群眾的基本監督權利。在當下經濟社會轉型的關鍵時期，僅僅依靠政府的力量很難治理好全部的社會公共事務，需要借助市場、社會組織、中介機構和公民個人的合作來進行治理，方可實現政府——市場——社會組織——公民個人等綜合治理，最終達成整個社會的善治。這就需要有一個多方協作治理、相互制衡的運作機制，并保證各方力量之間形成一定的制約和監督的局面，這樣，才能促進各方各司其職、相互協作，為了公共利益而有效運作。這些都離不開監督，沒有監督就不可能有政府決策的有效執行。因此，開放式決策模式可以為消除一方獨大的弊端尋求一個合理的監督機制，這是開放式決策可以在少數民族地區推行的又一有力根據。

二、他山之石：杭州市政府開放式決策對民族自治地方政府決策的啟示

要在民族自治地方推行開放式決策，需要根據少數民族地區的實際情況，結合本地區各個民族的特點、社會文化習俗特征，運用多學科和交叉學科的理論知識作為指導，有針對性地運用開放式決策模式來推進當地經濟社會各個方面的發展。同時，借鑒發達地區成功的決策經驗也非常必要。在借鑒他人成功的經驗時，切忌生搬硬套、不加批判地運用。正確的做法是結合本民族地區實際情況、因地制宜地加以運用。杭州市政府在探索開放式決策之初，早在1999年5月就出臺了《關于進一步完善全市經濟和社會發展重大事項行政決策程序的通知》，一直到2009年7月正式制訂下發《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式決策程序規定》就有整整十個年頭，十年的艱辛探索使開放式決策取得了很大的成就，2010年1月，杭州市政府“讓民意領跑政府”的開放式決策榮獲“第五屆中國地方政府創新獎”。

所謂開放式決策，是杭州市政府在以往民主決策基礎上的進一步創新性實踐，是指在政府常務會議“會前”充分征集民意后將政府決策事項提交市政府常委會，“會中”邀請人大代表、政協委員和市民代表列席會議、發表意見，市民也可以通過網上留言發帖或網上視頻直播參與決策討論，“會后”由市有關部門24小時內給予網民及時回應的市政府常委會決策模式。［2］開放式決策的基本做法是：從“滿意不滿意”、“民主促民生”開始，杭州市以民生問題為公民參與的主要切入點，在民生問題上建立和拓寬公民決策參與的渠道，創制多種類型的公民參與載體和參與平臺，逐漸使民意在政府決策中發揮越來越重要的作用，這就為開放式決策的實施奠定了良好的技術基礎、民意基礎和社會基礎。在具體操作層面上，從2007年11月開始，杭州市政府建立了人大代表、政協委員列席市政府常務會議制度、市民與專家代表參加市政府常務會議制度，并開始實施市政府常務會議的網絡視頻直播和“中國杭州”網政務論壇的互動交流，逐漸形成了一系列完整的制度規則和操作程序，公民參與的廣度不斷拓展，深度不斷增加，對公共政策的影響力也不斷增強。作為地方政府的一項重要創新實踐，杭州市政府的開放式決策形成了如下的規范程序：征集民意，確定問題→確定決策事項，擬訂決策方案→社會公示，再征集民意→人員列選→常務會議，協商決策，視頻直播→會后反饋、回應→視頻資料公布歸檔。［3］簡而言之，開放式決策是杭州市政府貫徹落實科學發展觀，堅持“以民主促民生”，擴大公民有序政治參與，增強決策民主化、科學化的有益探索。其主要特點是“公開、透明、參與、互動”，體現了決策基礎的廣泛性、民意表達的直接性、決策技術的時代性、決策方式的開放性。［4］杭州市政府開放式決策給民族自治地方政府決策帶來了一個重要的啟示：即推行開放式決策就是要通過戰略意識的轉變與創新，奠定決策中公民導向的思想基礎；通過決策平臺與載體創新，加速推進決策過程的電子化程度；通過機制體制創新，實現決策程序的制度化、規范化和民主化。其實，從狹義的政府決策來說，任何一個決策都要解決兩件事：其一，從若干方案中選優；其二，從方案背后進行價值判斷。要把開放式決策和當地的總體決策融合在一起考慮。在開放式決策中還要注意以下幾點：一是議程怎么設置；二是決策前期的參與，特別是在方案形成過程中的參與很關鍵；三是要對參與進行分類，不同類型的決策應該有不同的參與方法；四是在參與人群的組織化問題上要有所突破，設定一些固定的參與方式，讓組織的代表來參與，以最大程度地、真實地反映某一階層群眾的根本需求。同時，還應逐步把決策機制和責任機制關聯到一起。［5］

三、民族自治地方政府推行開放式決策的可行路徑

在民族自治地方推行開放式決策，對于財政資源匱乏的少數民族自治地方政府來說，花最少的錢辦好讓人民群眾最滿意的事情，無疑具有重大的意義。然而，民族自治地方政府決策的現狀卻不盡如人意，在決策模式上依然保留著計劃經濟時代集權的“精英決策”方式的慣性，不注重吸納民眾參與；在決策觀念上依舊存在“官本位”思想，沒有完全轉變為“民本位”的民主決策思維；在決策方法上依然沿用經驗決策、個人決策的方法，對于利用現代科技手段來輔助政府決策卻得不到重視和應用，更談不上進行科學化的決策。對此，我們認為，在民族自治地方推行開放式決策來改變其低水平的決策現狀是值得嘗試與推進的。借鑒杭州市政府開放式決策成功的經驗，結合少數民族地區的實際情況，可以從以下三個方面著手：

（一）政府應將“封閉式”決策思維轉向“開放式”決策思維

在經濟社會轉型時期，民族自治地方政府的決策思維應該與時俱進，積極轉變以往“封閉式”的決策思維，把現代先進的決策模式——開放式決策引入到政府重大決策中來，鼓勵人民群眾參與政府重大決策，重視民眾的智慧和建議，這是政府決策出臺符合人民群眾利益政策的根本途徑。民族自治地方政府可以從三個方面進行決策觀念的轉換：首先，政府主要領導人要帶頭樹立開放式決策的觀念。黨委書記、人大主任、政協主席、政府行政首長等領導班子要樹立開放式決策理念，可以通過到上級黨校進行決策理論的學習以及到發達地區實地考察等方式，進一步轉變領導者以往“封閉式”經驗決策的思維方式，樹立政府開放式決策觀念。其次，政府一般公務員要定期學習決策理論知識，增強其為人民服務的本領，提升其開放式決策的思想覺悟，為政府推行開放式決策打下堅實的思想基礎。再次，政府要積極營造一個“開放式”決策的氛圍，積極主動邀請專家、學者到本地講學、召開研討會，并引導所管轄的區域內媒體進行這方面的報道，鼓勵人民群眾參與各項決策活動，使整個區域內逐步形成良好的開放式決策的氛圍。

（二）建立政府重大行政事項開放式決策程序制度

我國《憲法》和《地方組織法》都規定了政府做出決策的原則，即按照“民主集中制”原則進行決策，這是我們黨在長期革命戰爭實踐中總結出來的決策方式。但是，“民主集中制”決策模式在《地方組織法》里只是做了較為原則的規定，具體操作起來有很大的彈性，加上長期以來形成的黨政不分、政事不分、政企不分、政資不分等交錯關系，政府行政決策并沒有完全按照“民主集中制”原則當初設計的那樣去進行有效的決策，而是受制于黨政關系不清的制約，沒有發揮應有的作用；同時，政府的事務涉及政治、經濟、文化、社會、環境等方面，管了一些不該管的又管不好的事情，影響了政府決策能力和水平的提升。加上一直以來政府沒有一部統一的《行政決策程序法》對政府決策進行指導，導致了政府決策失誤頻發。政府決策失誤所造成的社會和經濟的巨大損失往往沒有人為之承擔相應的責任。通常是以集體決策的名義掩蓋個人的責任，并輕描淡寫地以“交學費”、長教訓為托詞而不了了之，這樣的決策模式應該引起我們的反思。要避免此類決策失誤的發生，民族自治地方政府要盡早制定出 《政府重大決策事項開放式決策程序》等規章制度，把重大決策事項類型、決策主體、決策時限等決策內容詳盡制訂出來，把決策流程以法律的形式確定下來并予以頒布。特別需要強調的是，一旦政府出臺和頒布某項政策都有必要通過媒體等渠道予以公布，讓區域內每一位公民都知曉有這樣的規定或制度，否則，政府所制定的規章制度就失去了本來的功效和意義。

（三）提供開放式決策群眾參與的物質條件

要讓人民群眾能夠參與到政府重大決策事項中來，一定要給人民群眾能夠參與進來提供條件，否則，政府開放式決策就只能是口頭文章。這就要求政府為老百姓“鋪路搭臺”，保障人民群眾有參與的渠道并發揮其應有的作用。為此，相關部門要切實把規章制度中規定的條款轉化為人民群眾參與的渠道和辦法，保證人民群眾可以通過電視、網絡、電話等渠道把自己的利益訴求和觀點表達出來并得到政府的及時回應。政府要加大現代信息技術平臺建設的力度，特別是政府電子政務的建立，要發揮其應有的作用，讓政府真正實現民主決策、科學決策和依法決策。

民族自治地方政府開放式決策的推行需要政府官員積極主動地轉變以往“封閉式”的決策思維定勢，樹立科學的“開放式”決策的理念，以實際行動、真心實意為一方百姓著想，促進少數民族地區經濟社會的全面發展，給當地人民群眾帶來切實的利益。唯有如此，民族自治地方經濟社會各個方面才能因政府積極主動推行開放式決策而帶來蓬勃的發展。推行開放式決策在少數民族自治地區肯定會遇到很多難題，為了減少決策失誤所帶來的巨大損失，我們要有信心在穩步推進各項改革的同時，在發展的過程中克服困難、解決問題。要學習和借鑒開放式決策在發達地區積累的成功經驗，結合少數民族地區的實際情況，有條不紊地推行開放式決策，努力引導和鼓勵廣大群眾積極參與到政府重大決策中來，最終實現政府決策的民主化、科學化和法治化。

［1］董立人.政務開放式決策與人民滿意的服務型政府建設［J］.大連干部學刊，2010，（11）.

［2］杭州市委黨校課題組.政務決策民主化的持續創新——杭州市政府常務會議開放式決策分析報告［J］.中共杭州市委黨校學報，2009，（01）.

［3］顧金喜.地方政府決策創新的實踐和啟示——杭州市開放式決策的調研分析［J］.理論探索，2011，（01）.

［4］戴睿云.杭州“開放式決策”獲地方政府創新獎［N］.浙江日報，2010－01－18（002）.

［5］余遜達.知名專家縱論開放式決策模式［J］.領導科學，2009，（01）.

（責任編輯：高 靜）

The Way of National Autonomous Areas the Government Implementation Open Decision－making

Wei Shiqi

National autonomous areas the government major matters decision－making needs by “enclosed decision” to “open the decision”，this is to ensure the minority areas of the masses，right to know，to participate in，to express，the right of supervision，is national autonomous areas the government realize decision democratization，scientific and the way of the legalization.In a national autonomous area to the successful implementation open government decision－making，on the one hand，to use developed area success decision－making experience，on the other hand to combine the actual situation of the national regions to practice of open mode decision，explore suitable for national autonomous areas of the open government decision making way.First of all，national autonomous areas the government to realize “closed” decision thought to “open” decision idea；Second，set up a government significant administration matters open decision procedure system，ensure all government decision－making has rules to follow；Again，to create an open decision－making mass material conditions to guarantee that the masses to participate in the decision process is feasible.

National Autonomous Areas the Government；open decision－making；decision－making procedures

D63－3

A

1007－8207（2012）04－0020－04

2011－12－23

韋仕祺 （1986—），男，水族，貴州三都水族自治縣人， 云南民族大學管理學院碩士研究生，研究方向為行政改革與民族文化。