政治穩定：社會轉型中服務型政府建設的目標導向

□劉濤

（興義民族師范學院，貴州 興義 562400）

政治穩定：社會轉型中服務型政府建設的目標導向

□劉濤

（興義民族師范學院，貴州 興義 562400）

隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的建立，中國社會正在經歷極其深刻轉型的同時，影響政治穩定的不確定性因素也在日益增多。服務型政府建設不僅要有利于推進政治體制改革，而且要有利于維護政治穩定。所以，建設服務型政府就必須以保障政權的穩定性、加強政府的責任性、維護政治生活的秩序性、增強政治制度的內聚性為向度。

社會轉型；政治穩定；服務型政府

隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的建立，中國特色社會主義建設事業正闊步前行。與此同時，我國正經歷著極其深刻的社會轉型：一是從以農業為主導的經濟社會向以工業和服務業為主導的經濟社會逐漸轉變；二是從指令性的計劃經濟體制向現代市場經濟體制的逐漸轉變，從傳統中央集權的政治體制向社會主義民主政治體制逐漸轉變。［1］（p2）實現上述轉型將使我國實現國家現代化。然而，“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”［2］（p38）

一、社會轉型中政治穩定的要素分析

被學術界譽為“政治穩定設計師”的美國政治學家塞繆爾·P·亨廷頓認為，“政治穩定占主導地位的是兩個因素：秩序和持續性。第一個因素意味著政治體系相對來說不存在暴力、武力、高壓政治和分裂；第二個因素意味著政治體系的關鍵成分相對說來不發生變化、政治發展不發生中斷、社會中不存在希望政治體系來個根本改變的重要社會力量和政治運動。”［3］（p155）但是，“政治穩定并不等于僵化、停滯，不等于無視矛盾、沖突和斗爭，也不等于固守某種政治形式、政治方法、政治決策、政治觀念和政治經驗，而是穩定與發展、穩定與改革、穩定與民主相統一的辯證過程。”［4］在社會轉型中，政治穩定的要素可概括為政權的穩定性、政府的責任性、政治生活的秩序性以及政治制度的內聚性四個方面。

（一）政權的穩定性

政治權力體系的穩定是政治穩定的核心，權力結構和政治過程的穩定處于從屬地位。從總體上講，一個國家如果其政治權力體系是穩定的，即使權力結構和政治過程出現某種不穩定狀況，這個系統在全局上仍然是穩定的。現代政治通常被稱為“政黨政治”，政黨政治是現代政治的重要特征。政權的穩定具體表現為政黨執政地位的穩定。中國共產黨作為執政黨，其執政地位的穩定與否就決定了中國政治的穩定與否。但是，在社會轉型過程中，中國共產黨執政地位的合法性受到了諸多方面的挑戰。所以，增強執政合法性不僅成為加強黨的執政能力建設的重中之重，而且成為維護政治穩定的重中之重。

（二）政府的責任性

政府的責任性是政治穩定的關鍵。所謂政府的責任性是指政府必須充分代表廣大人民的意志和利益，提高責任意識，增強履職責任，承擔責任后果，通過行使政府職權、履行職能實現好和維護好廣大人民的利益。政府的責任性是由政府的人民性決定的。在社會轉型過程中，我國產生了各種新型階層和利益主體，他們的利益需要保護和實現。但諸多利益主體的利益訴求、利益表達和利益實現相互沖擊，導致社會不和諧，不穩定。所以，在社會轉型中推進政治穩定就要不斷增強政府的履職能力和政府的責任性，努力緩解各類利益矛盾和沖突。提高政府的責任性不僅要推進行政管理體制改革，而且要加大政府機構改革的力度，轉變政府職能，實現政府職能逐漸由統治職能向管制職能和治理職能的轉變。只有這樣，政府的服務性和公共性才能真正得到體現。

（三）政治生活的秩序性

政治生活的秩序性是政治穩定的基礎。政治生活的秩序性主要包括政權運行的有序性和公民政治參與的有序性兩個方面。一方面，政權運行的有序性是指國家機關及其工作人員尤其是權力機關及其工作人員行使權力必須本著公開透明的原則，在規定的職權范圍內行使權力，避免權力的擴大、權力的越位、權力的缺失，形成一種權責明確、運轉順暢、監督有效的運行機制，并讓這種權力運行機制在陽光下進行。胡錦濤同志在黨的十七大報告中明確指出：“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。”［5］這是對馬列主義無產階級政權建設理論的繼承和發展。另一方面，公民政治參與的有序性是指公民通過一定方式試圖影響政治過程的有序性行為，也就是公民知情權、表達權、參與權和監督權有序合理的行使。社會轉型帶來的利益分化和利益主體的多元化增強了公民對政治參與、表達利益訴求的需要。因而，“保障人們權益和實現社會的公平正義，必須擴大公民的有序政治參與”。［6］

（四）政治制度的內聚性

政治制度的內聚性是政治穩定的核心。政治制度的內聚性是指國家中的絕大多數人擁護這一制度，認為這一制度優越于其它制度，能真正實現他們的利益，也愿意長期生活于這一制度下并為捍衛和發展這一制度而奮斗。衡量政治制度內聚性高低的一個標準就是利益實現的程度。中國是社會主義國家，中國現行的政治制度深深植根于中國土壤，體現了中國社會發展的內在規律和客觀要求，符合全國各族人民的根本利益。所以，在中國特色社會主義事業建設過程中，加強政治穩定離不開政治制度建設，尤其是要增強政治制度內聚力。

二、社會轉型中影響政治穩定的因素

在社會轉型中，隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的建立，我國的利益格局發生了重大變化，影響政治穩定的因素也在逐漸增多。

（一）利益關系復雜、利益需求多元化、利益分化日益嚴重

“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”［7］（p115）在社會轉型中，一方面，“社會主義市場經濟的發展使中國社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益分配日益多樣化，不同利益群體在改革中獲利的不確定性也在不斷增長。”［8］另一方面，利益關系也向深層次和多領域發展，人們之間的利益關系從最初的經濟利益、物質利益上升到社會、政治、文化、思想等各個領域的利益關系，人們開始追求更高層次的社會地位、社會聲望和政治地位，因而出現了多元化的利益需求狀況。在多元化或多樣化的利益追求中，各種利益矛盾和沖突躍然紙上，沖擊著政治穩定和社會穩定。再一方面，利益分化與失衡的日益嚴重，導致了不同群體、不同階層、不同地區等收入差距的進一步擴大。尤其是城鄉居民收入、區域收入、不同行業和不同職業的收入差距呈進一步擴大趨勢。諸如我國城鄉居民收入差距比，2004年為3.21：1，2005年為3.22：1，2006年為3.28：1（農民人均純收入為3587元，城鎮居民的可支配收入為11759元），兩者的收入差距比逐漸擴大。［9］目前，在市場經濟和經濟全球化的推動下，利益分化、收入差距等更成為影響穩定的重要因素。

（二）政府責任的“超載”和供給能力的缺失

中國社會轉型的過程是不斷推進現代化建設的過程。現代化的理論和實踐表明，政治力量的推動是后發外生型現代化發展的關鍵因素。在現代化建設過程中，政府領導地位的確立也是現代化順利進行的前提條件，這是由后發現代化國家的外源性、追趕性、急劇性、計劃性和全面性等特征決定的。我國是一個發展中的社會主義大國，也是后發現代化大國。在社會轉型中，政府擔負著促進經濟增長、社會動員、公平分配、社會整合、政治參與等繁重任務。為了加快經濟增長，實現經濟體制的轉變，政府在全面介入社會經濟發展的具體過程，承擔了大量其本身無法承擔的職責，導致的政府失靈。一旦政策上的失誤和挫折造成 “成就縮小效應”，就會削弱民眾對政府的支持。“政治體系不能很快提高滿足要求的能力以適應來勢快得多的政治抱負和期望的高漲，這樣就使政治體系陷于困難，不利于政治穩定。”［10］（p80）

（三）公共權力運行失控導致的政治腐化

公共權力的有序運行是社會有序運行的必要保證。在民主社會中，人民主權原則表明公共權力是由社會成員所共同所有，政府公職人員是受人民委托代表人民行使公共權力的。權力的人民性或公共性要求公共權力的運行和行使必須符合人民大眾的根本利益，否則，人民有權推翻之。但公共權力本身固有的無限擴張性、制約性、工具性和排他性的特征，對掌權者具有天然的腐蝕性。英國19世紀著名的歷史學家阿克頓勛爵說過：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。權力不受監督和制約，且在權力的腐蝕作用下，就會導致公共權力的非公共使用，導致政治腐敗的產生。在社會轉型中，我國經濟體制、政治體制、價值觀念等方面正發生著深刻的變化。但是舊的體制逐漸喪失約束力，而新的體制又尚未形成，制度的短缺就會造成權力約束的真空，“權力尋租”等腐敗現象的蔓延，進而降低人民對政府的信任度。2004年期間，全國紀檢機關就針對腐敗問題立案166705件，結案166590件。其中，給予黨政紀處分170850人，縣（處）級干部5966人，廳（局）級干部431人，省部級干部16人，涉嫌犯罪被移送司法機關4915人。［11］（p30）2010年， 政治腐化現象的產生和蔓延，不僅毒害了社會風氣，降低了執政黨的權威，而且動搖了黨和政府的社會基礎，增強了政治穩定的不確定性。

（四）現代性因素的增長帶來諸多不穩定因素

現代化作為一個復雜的社會變革過程，使社會各領域發生了深刻的變化，各種社會關系在現代化過程中進行著重大調整，它既給社會帶來了生機和進步的動力，又給社會帶來了新的不穩定因素。［12］亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》中指出，“現代性孕育著穩定， 而現代化過程卻滋生著動亂。”［13］（p38）在社會轉型中，隨著市場經濟體制的建立，社會自由空間不斷擴大，尤其是政治社會化過程的不斷推進，使得體現現代政治價值取向的自由、民主、公平、正義、法治、和諧等觀念逐步上升為人們普遍信奉的價值理念。由此導致人們對政治體系的評價標準發生了變化，與民主、法治等現代性政治觀念相適應的民主政治價值成為人們更高的追求。然而，由于我國尚處于社會主義初級階段，我國政治建設領域存在著民主需求迅速增長與滿足民主需求的制度化渠道的有效供給不足的矛盾。［14］所以，必須推進社會主義民主政治建設，消解現代化建設帶來的各種不穩定因素，維護政治穩定。

三、政治穩定向度下的服務型政府建設

在社會轉型中，各種矛盾和沖突不斷涌現，社會不和諧因素也在逐漸增加，再加上國際環境的影響，維護政治穩定就成為中國特色社會主義建設的重要內容。建設具有中國特色社會主義服務型政府是黨的十七大報告明確提出的政治要求與目標，而加強服務型政府的建設就必須以保障政權的穩定性、加強政府的責任性、維護政治生活的秩序性、增強政治制度的內聚性為向度。

（一）保障政權的穩定性

中國共產黨是唯一執政黨，執掌國家政權，享有執政地位。在一定程度上，政權穩定與否主要在于執政地位穩定與否，而執政地位又是由執政合法性決定的，所以必須增強中國共產黨執政的合法性基礎，鞏固中國共產黨的執政地位。

第一，，加強服務型政府建設，增強政治統治的法理基礎。所謂法理基礎是指執政黨在行使公共權力時必須遵循已有法則和既定的程序。服務型政府作為依法行政的政府不僅要加強法制建設，而且要樹立憲法的權威，弘揚法治的精神，使各種制度和規則不因領導人的看法和注意力的改變而改變，使黨員干部特別是領導干部成為遵守憲法和法律的模范。第二，增強政治統治的績效基礎，即政治產品的有效性。所謂政治產品的有效性是指政治體系所提供的公共產品和公共服務是否代表了民眾的利益和愿望，以及在多大程度上滿足了民眾的利益訴求。服務型政府作為追求公共利益的政府，就要不斷地追求政治產品的有效性。服務型政府的“服務”不僅指具體的公共服務供給職能或公共服務的體制，而且更重要的是要突出服務的價值向度與目的向度，體現“服務本位”的價值理念。第三，增強政治統治的理念基礎。戴維·伊斯頓認為，意識形態對政治統治來說有兩方面的作用，一是表達功能，即使其信徒能夠表達自己的要求和愿望的能力；另一個是工具的作用，即思想推動人們行動的能力。［15］（p355）服務型政府不僅要以和諧社會、科學發展觀的價值理念為先導，而且要不斷推進先進文化建設，增強文化感染力、凝聚力，從而培養人們對政治統治的信仰和認同，增強政治統治的理念基礎，維護政治穩定。

（二）加強政府的責任性

中華人民共和國政府作為人民的政府，是中國人民的歷史性選擇，是中國社會發展的必然選擇，是中國共產黨把馬克思主義基本原理同中國的具體實際相結合的偉大創造。但是，在利益關系復雜多樣化、利益分化嚴重和利益沖突不斷顯現和加劇的社會轉型期，人民越來越多地呼吁健全和充分發揮政府的功能，尤其是作為人大代表的政府官員更應該充分發揮其代表職能，多為人民群眾辦實事、辦好事。所以，必須增強政府的履職責任，加強政府的責任性。

第一，加強服務型政府建設，強化人大代表中政府官員代表的代表意識。代表意識是指人大代表對法律賦予自己職責的意識，對人大代表的權利和義務的認識以及對執行代表職務、發揮代表作用的態度，它是人大代表政治參與意識、民主意識和憲法觀念的綜合反映。目前，我國實行的是人大代表兼職制，人大代表結構中有相當一部分政府官員，他們是人大隊伍建設的核心和重要組成部分。但是，作為“兼職代表”，他們除了代表職務外，各自都有自己的本職工作。這在一定程度上，會造成代表職務與本職職務的沖突，也不利于強化他們作為人大代表的代表意識。一方面，服務型政府要去增強政府官員的政治責任感，強化其政治參與意識，使廣大民眾的利益訴求和愿望得到及時表達和反映；另一方面，服務型政府不僅要督促政府官員在了解民意時采取民主的方式，而且在處理和解決矛盾沖突時也要采取民主的方式，集思廣益，而不是獨斷專行；再一方面，服務型政府作為法制型政府必然要求政府官員依法履職、依法行政，增強遵守、執行和維護憲法、法律的自覺性。

第二，加強服務型政府建設，增強政府官員的服務意識。服務意識就是政府及政府官員在依法履職的過程中要貫徹以人民的利益為出發點和歸宿的服務理念，要樹立以代表、反映、實現人民的利益為己任的價值觀念。在服務型政府建設過程中，提高政府官員的服務意識，一方面，要對現有的政府工作流程、行政行為鏈條進行價值審計。政府要確立哪些流程是對公眾有價值的；哪些是對政府內部有價值的；哪些是為了方便公眾而設計的，哪些是為了方便政府而設計的，然后以方便公眾、服務公眾以及有利于社會的價值取向進行行政流程設計和改進。另一方面，要引入獨立的服務監控機制。市場領域的成敗是以產品是否被市場接受為依據，而作為以提供公共服務和公共產品為目的政府服務，也要以社會的認可、服務對象的滿意為標準。

第三，加強服務型政府建設，增強政府官員的責任意識。責任意識就是政府及政府官員在行使國家權力的過程中必須秉承對人民負責的工作理念，不僅個人要對廣大人民負責，而且整個政府也要對廣大人民負責，要敢于面對錯誤，承擔責任。正如人們常說的那樣，一個不負責任的政府，是不能成為一個管理能力強、管理效能高的政府；一個不負責任的官員，也是不能成為一個值得人民信賴的公仆。首先，服務型政府要強化政府官員的法律責任，增強其法律責任感。其次，服務型政府要強化政府官員的政治責任，增強其政治責任感。在服務型政府建設過程中，政府官員行使國家權力，必須忠實于國家，忠實于人民。最后，服務型政府要強化政府官員代表的道德責任，增強其道德責任感。政府官員在行使國家權力、代表人民意志時就要注意從民情、民愿角度考慮，不能讓“理性”的法律，完全代替了“感性”的道德，也不能因為一己的私利而損害了國家、集體和個人的利益。

（三）維護政治生活的秩序性

在政治穩定的研究中，早期研究者甚至認為，政治的秩序性和強有力的中央政府比國家的現代化和完整的政治過程還要重要。①早期研究者有：G·阿爾蒙德、J·科爾曼、L·派伊、W·羅斯托以及S·亨廷頓等人.在社會轉型中，政治生活的秩序性更為重要，這就迫切需要完善權力運行機制。

第一，加強服務型政府建設，完善權力制衡機制。與西方國家的三權分立體制相比，我國實行的是議行合一體制，但政府必須在憲法和法律的范圍內行使權力，并且接受立法機關的監督，對立法機關負責。我國現有政府機構的設置基本上是沿襲前蘇聯的權力集中模式，在這種模式下，政府職能部門的權力過分集中，決策和執行不分，政府每個職能部門融決策、執行、監督三權為一體，自定規則、自己執行、自我監督。這就必然造成事實上的權力“壟斷”，導致權力部門化，部門利益化，利益審批化，審批復雜化”的權力怪圈的形成，導致“弱政府、強部門”的格局的形成。服務型政府建設必須實現管理理念逐漸向“行政三分”理念的轉變。深圳大學管理學院教授馬敬仁教授認為，“行政三分”制就是指在一級政府管理系統內部，將決策、執行和監督職能適度分離并在運行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協調的一種行政管理體制。［16］第二，健全權力監督和公民參與機制。在服務型政府建設過程中，政府要力求向公開透明的服務理念轉變，將自身置于陽光下行使權力。服務型政府并不是全能政府，它也需要與公民社會之間的合作，只有這樣才能不斷提供各種公共服務，提高服務質量。羅西瑙認為，“與統治相比，治理是一種內涵更豐富的現象，它既包含政府機制，但同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人和各類組織等得以借助這些機制滿足各自的需求，并實現各自的愿望。”［17］（p5）俞可平教授也指出要實現“善治”，就必須先有“善政”。這表明政府治理不僅要實現公共權力運作模式的轉變，推進國家權力向社會的回歸，而且更需要實現政府由居于市民社會之上的公共權力管理機關向市民社會的回歸。

（四）增強政治制度的內聚性

“在一個利益分化和利益主體多元化的社會中，一個好的制度往往并不是表現為其中沒有或很少有矛盾或沖突，而是表現為它能夠容納矛盾與沖突，在矛盾和沖突面前不至于顯得束手無策或過于脆弱，同時，能夠表現出很強的解決沖突與糾紛的能力。”［18］這就要求政府不斷提高利益協調與整合的能力，增強制度的內聚性，滿足人民群眾的利益需求。

第一，加強服務型政府建設，建立健全暢通的利益表達機制。“完善利益表達機制有利于構建和諧社會，所以，需要盡快完善利益表達機制，實現不同利益群體利益表達權利的平等、利益表達渠道的暢通、利益表達作用的有效發揮。”［19］一方面，服務型政府要拓寬人大和政協作為民眾利益表達的基本渠道。在原有基礎上吸納更多、更廣泛的利益群體參與政治生活，并適當增加利益受損群體的人數，使大多數人的利益需求得到反映和滿足。另一方面，服務型政府要培育、發展和扶持各種社會組織，加強其組織化和制度化建設，建立高效的利益表達機構。再一方面，服務型政府要加強與社會的協商、對話和談判，將公民參與吸納到決策的過程中來。把對社會的協商、對話和談判作為不同群體和工人利益要求表達的一種基本形式加以規范化和普遍化，開辟了新的利益訴求渠道。［20］

第二，加強服務型政府建設，建立健全合理的利益分配機制。黨在十六屆四中全會《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中強調：“合理調整國民收入格局，切實采取有力措施解決地區之間和部分社會成員收入差距過大的問題，逐步實現全體人民共同富裕”。所以，建設服務型政府，首先，要確保合理的初次分配，即保障社會各階層及個人利益競爭的條件和機會平等。一方面，充分發揮市場在資源配制中的基礎性作用。在堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的原則下，充分利用市場機制來協調各方面的利益分配，實現資源流動的暢通；另一方面，加強市場的法制性建設，規范市場秩序。依法取締非法收入和控制壟斷性收入，形成兩頭小、中間大的利益格局。其次，要充分發揮再分配的調節作用，正確處理好效率與公平的關系。通過“抓兩端促中間”的分配政策調節過高收入，通過加大轉移支付的力度，加大農村基礎設施建設的力度和工業反哺農業力度，通過貫徹“鼓勵優先，關注弱勢”的政策，建立與我國經濟相適應的社會保障體系。

第三，加強服務型政府建設，建立健全科學的利益觀念導向機制。所謂利益觀念導向機制就是通過宣傳和學習正確的價值、思想、行為觀念來引導人們培養科學、正確的行為價值取向，讓人們樹立合法、合理、公平、公正以及平等的利益觀念。“妥善處理各方面的利益矛盾，形成共同的價值觀，這是堅持科學執政，民主執政，依法執政的重大課題。”［21］（p37）所以，建設服務型政府，一方面，要加大各種媒體對中國特色社會主義核心價值理論體系的宣傳教育力度，培養人們正確的利益價值觀，使其明確社會主義初級階段所需要的利益價值取向，自覺選擇合理的利益需求和利益行為。另一方面，要積極引導人們正確看待當前的利益分化、利益多樣化和利益多元化現象，使他們的價值觀念、利益觀念與建設社會主義現代化的進程相一致，并積極投入到社會主義現代化建設的全過程中。再一方面，要規范人們的利益行為，通過加強道德建設和法制建設，增強人們內在的和外在的約束力，從而以高度的社會責任感處理利益關系，形成共同的社會主義價值觀理念。

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（責任編輯：牟春野）

Political Stability：The Goal Orientation on the Construction of Service－oriented Government in the Transformation of Society

Liu Tao

With the reform and opening－up of China and the establishment of socialist market economy，Chinese society is undergoing a profound transformation.Also，the uncertain factors that affect the political stability are increasing fast.The party＇s seventeen congress report puts forward the requirement on the construction of socialist service－oriented government.The construction of service－oriented government is not only in favor of promoting the reform of political system，but also in favor of maintaining political stability.So，building a service－oriented government must ensure the stability of the regime，strengthen the accountability of government，maintain the order of political life， enhance the cohesiveness of political system.

transformation of society；political stability；service－oriented government

D63－3

A

10007－8207（2012）07－0009－05

2012－03－10

劉濤 （1984—），男，江西吉安人，興義民族師范學院教師，碩士，研究方向為中國政治與政府治理。