公共政策執行偏差及其矯正

□ 高玉貴

（河南農業職業學院，河南 中牟 451450）

公共政策執行偏差及其矯正

□ 高玉貴

（河南農業職業學院，河南 中牟 451450）

公共政策執行在公共政策活動中處于關鍵環節，對于公共政策能否達到預期目標具有至關重要的作用。本文分析了公共政策執行偏差產生的原因并提出相應的措施：加大公共政策宣傳力度，確保對公共政策實質的認識；提高公共政策執行認知程度，確保公共政策 “利益超脫”；提高公共政策執行人員的素質，強化公共政策的預測性；提升公共政策的質量，確保公共政策執行有序推進；提供有效的制度設計，建立有序的公眾參與機制。

公共政策；政策執行；執行偏差

一、公共政策執行偏差及其常見形式

⒈公共政策執行偏差的界定。公共政策執行是一個動態的過程，是指公共政策執行者通過建立相應的組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監控等各種活動方式，將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而實現既定政策目標的活動過程。公共政策執行是公共政策生命周期的關鍵環節。公共政策執行偏差，是指公共政策執行者在執行公共政策的過程中，由于受主客觀因素的制約，其行為效果偏離既定公共政策目標并產生不良結果的政策行為，特點是公共政策執行與公共政策目標不一致。美國公共行政學者艾利森指出：“在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%。而其余90%取決于有效的執行”。公共政策執行對于政策能否達到預期目標具有至關重要的作用。在現實公共政策執行過程中，由于諸多原因，常常導致執行偏差，致使公共政策不能按預期目標實現。因此，分析和研究公共政策執行偏差產生的原因并采取矯正措施，對于提高公共政策的執行效率和推動經濟社會又好又快發展具有十分重要的理論價值和實踐價值。

⒉公共政策執行偏差的常見形式。⑴象征式公共政策執行。指在公共政策執行過程中，公共政策主體僅做表面文章，或只做公共政策宣傳而不務實際，或“陽奉陰違”，或前緊后松，或敷衍塞責，使公共政策成為一紙空文。⑵附加式公共政策執行。指公共政策在執行過程中被附加不適當的內容，使公共政策的調整對象、范圍、力度、目標等超越公共政策原定要求，特別是執行者在現行公共政策的目標基礎上再自行增加了若干個新的目標。這種所謂的“土政策”，往往是打著結合實際的旗號而自行附加額外目標的政策，執行起來必然出現偏差。⑶殘缺式公共政策執行。是指一項完整的公共政策在執行過程中只有部分被貫徹執行，其余則被棄置不顧，即合意的就執行，不合意的則不執行，使公共政策內容殘缺不全，不能有效地、完整地實現既定的公共政策目標。⑷替代式公共政策執行。是指在公共政策執行過程中被換上與現行公共政策表面上一致而事實上不一致的內容，使公共政策內容、目標、性質等發生了實質變化。這種情況往往發生在公共政策與執行主體之間出現較為明顯的利益差異和沖突的時候，嚴重地損害了公共政策的嚴肅性、權威性和公共利益。⑸觀望式公共政策執行。是指在公共政策執行過程中，執行者總是被動地觀望，或等新政策出臺，或觀望上面的態度，采取一種“軟拖”的方式，能拖的就拖，實在不能拖的只能勉強執行。⑹照搬式公共政策執行。是指在公共政策執行過程中，機械地照套、照搬、照轉，不結合本地的實際情況，因地制宜地執行公共政策。這樣，往往會造成公共政策的原則性與靈活性之間出現較大的偏差。

二、公共政策執行偏差產生的原因

⒈公共政策宣傳力度不夠，導致政策目標群體對政策實質認識錯位。公共政策執行的首要環節是要做好政策宣傳，而現實中對公共政策過程確實進行了政策宣傳。但由于信息不對稱、溝通存在障礙等原因，使政策執行主體和政策目標群體沒有準確地把握和理解政策實質，致使政策宣傳流于形式，有時甚至造成對政策的曲解。

⒉公共政策執行主體認知不夠，導致“利益驅使”。近些年來，我國在公共政策的社會響應方面可謂及時、迅速，但往往缺乏對社會問題或政策問題的實質性認知，甚至有時導致嚴重的錯誤性認知。其結果是政策執行得越好，越容易導致較大的偏差。公共政策執行主體對社會問題或政策問題認知的不正確性所導致的 “利益驅使”，尤其是造成公共政策的“公共性”價值缺失，致使其在國家利益、地方利益和個人利益之間進行零和博弈的過程中，往往不惜損害整體利益而滿足一個地區的利益或個人利益。例如：有些地方官員為提高政績，忽視了社會的長遠利益和社會回應性，過分追求GDP，追求“形象工程”，其一系列短期行為給地方經濟發展帶來了諸多不利后果。當前我國部分地區嚴重的環境污染即為典型例證。

⒊公共政策執行人員素質不高，導致執行中的預測缺陷。現代社會唯一不變的東西就是“變”，公共政策執行的環境也不例外，因此，公共政策執行并非機械地照搬照抄。現實社會中公共政策的環境不斷地發生變化，但一些公共政策執行者由于自身素質不高，將知識轉化為能力的水平有限，不能有效預測政策的非預期影響，這就導致了政策執行中時常會出現預測缺陷。

⒋公共政策質量的缺陷，導致執行人員執行不力。⑴公共政策目標不明晰。公共政策目標模棱兩可、含糊不清，使得政策執行人員無法準確領會政策制定者的意圖，因而無法有效執行。有學者認為，“政策執行的第一項嚴重錯誤，乃是決策者制定的超越性或籠統不具體的目標”。⑵公共政策相應的配套措施缺失。政府是依靠制定公共政策來治理社會的行政組織。一項公共政策頒布之后，在執行過程中，在給一部分群體帶來利益的同時，可能對其他群體的利益造成不當損害。因此，如何制定相應的配套措施進行彌補，對政府來說是一個嚴峻的考驗。⑶公共政策合法性與合理性缺失。政策合法性與合理性的缺失主要表現在政策規定的各項內容沒有依據法律法規，沒有反映客觀存在的實際情況，不符合法律法規和客觀事物發展規律，因而在執行過程中容易出現政策與法律法規、客觀實際相沖突的情況，這樣，就使公共政策執行失去了法律依據和客觀實踐基礎。

⒌公共政策執行過程的制度缺陷，導致執行缺乏制度性保障。外國學者哈耶克曾經說過，一種壞的制度會使好人做壞事，而一種好的制度會使壞人也做好事。當前，我國公共政策監控制度不健全，信息不對稱，透明度不高，政策監控人員與政策執行人員常常進行所謂的“合作”，政策執行者扮演“裁判員”和“運動員”的雙重角色，其結果是嚴重影響了公共政策目標的實現。另外，公共政策執行中公眾參與機制缺失，沒有形成良好的政府與公眾之間的互動機制。

三、公共政策執行偏差的矯正措施

⒈加大公共政策的宣傳力度，確保對政策實質的認識。首先，要讓公眾明確公共政策代表公眾的根本利益，能夠促進社會發展，這樣，公共政策才能被執行者認可和認同，才能較容易被執行。其次，在公共政策宣傳中，要加強信息溝通，建立有效的平級、上下級信息溝通機制，使信息溝通做到準確、及時和有效；第三，可依據管理學中市場細分的原則，針對不同的公共政策受眾群體采取多元化的溝通和解釋方式。

⒉提高公共政策執行認知度，確保政策 “利益超脫”。美籍加拿大學者戴維·伊斯頓認為，“公共政策是對全社會的價值做權威性的分配。”政策的本質即社會利益的分配。具有“經濟人”特征的公共政策執行者扮演著雙重角色，既扮演公職人員角色又扮演普通公眾角色，因此，不可能將其排除在利益之外。在此過程中，公職人員能否保持“中立”，在兩難中很難抉擇。因此，需要采取各種有效措施，組織公共政策執行人員認真學習相關政策，提高政策執行認知度，以培養其對公共政策目標的認同感和使命感及對社會的責任感。

⒊提高公共政策執行人員的素質，強化對公共政策的預測性。應樹立政府公職人員的“終身教育”理念，提高其整體素質和執行能力。尤其應該加強對公共政策執行人員在政策科學和管理科學方面的培訓，使其掌握現代管理決策的科學技術及其應用方法。在公共政策制定和執行過程中，使政府官員及相關人員在預測到公共政策執行的正效應的同時，也注意到公共政策的負效應，以期有效提升政府及相關人員預測公共政策的非預期影響的執行能力。

⒋提升公共政策質量，確保公共政策執行的有序推進。公共政策執行是一種目的性很強的行為，明確既定目標，做到有的放矢，這是對執行的基本要求。這就要求在公共政策制定過程中要注重政策的科學化，用科學的觀點、方法、程序、工具及方式來制定公共政策，使公共政策更具有合理性、可行性和有效性，這樣，可以在一定程度上減少公共政策執行的偏差。公共政策執行是一個系統的、復雜的過程，涉及諸多領域或群體的利益，公共政策的質量及相互間的配套與協調將直接影響公共政策執行的有效性。因此，公共政策執行需要諸多方面的相應措施與之相配套，以形成完整、協調的公共政策執行體系。

⒌提供有效的制度設計，建立有序的公眾參與機制。陽光是最好的“消毒劑”。保證公共政策系統的順利運行，提高公共政策執行的質量，促進既定公共政策目標的實現和效率的提高，需要對公共政策執行進行監控，使其在陽光下運作；同時，要引進公眾的參與，強化新聞媒體的監督，使公共政策的執行真正實現法治化。在公共政策執行中形成公眾、新聞媒體與公共權力機關多方的互動關系，即形成以下機制：一是公眾的參與機制。公眾參與作為一種民主機制，關鍵在于其運作的制度化和程序化，這就需要公眾適時參與到公共政策的執行過程中來。有關部門應加強對公眾參與意識的培養，提高公眾的公共政策參與能力，使其能夠進行有序參與和監督。因此，要保障公眾參與的權利，就必須建立一套規范、嚴格、合理、可行和有效的機制；二是新聞媒體的監督報道機制。新聞媒體要對公共政策執行的事前、事中和事后的整個過程進行監督與報道，政府應較少或不干預新聞媒體的監督與報道，這樣，才能使新聞媒體真正發揮“第四種權力”的作用；三是政府有效、及時回應機制。政府回應機制要制度化和規范化，以實現政府對公眾利益回應的程序化、規范化和科學化；要確立政府對公眾利益的回應意識，使政府具有及時回應社會的能力。這些制度的建立不僅能夠提高公眾的參與水平，而且能夠增強公眾參與公共政策執行的力度，規范公眾參與的程序和行為，使公共政策執行過程中的公眾參與在憲法和法律的框架內更加合理、有效。

［1］刁田丁等著.政策學［M］.中國統計出版社，2002.

［2］轉引自林水波，張世賢合著.公共政策［M］.臺灣五南圖書出版社，1984.

［3］王銘，薛客.論公共政策執行不力的問題與對策［J］.求實，2010，（02）：27－30.

［4］張為波，王莉.試論公共政策執行的阻礙因素及對策［J］.西南民族大學學報，2005，（03）：173－176.

［5］（美）托馬斯·R·戴伊著.理解公共政策［M］.彭勃譯.華夏出版社，2005.

［6］（美）約翰·克萊頓·托馬斯著.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.孫柏英譯.中國人民大學出版社，2005.

［7］謝明.公共政策導論［M］.中國人民大學出版社，2010.

（責任編輯：高 靜）

Deviation of Implementation of Public Policy and Its Correction

Gao Yugui

As the critical aspect of public policy activities，public policy implementation has a crucial role on whether the policy can achieve desired goals.In the framework of the defined deviation of the implementation of public policy and the common forms of the deviation of the implementation，analyzing the causes of the implementation deviation of public policy in order to propose appropriate measures to remedy：Strengthening public policy advocacy efforts to ensure that substantial understanding of policy；Improving the implementation of public policy awareness to ensure that “interest of detachment” of policy；Improving the quality of public policy executive to provide an effective system design capacity，and strengthen the predictability of the policy；Enhancing the quality of public policy to ensure that policy implementation in an orderly manner；Providing effective system designs to build orderly mechanisms for public participation.

public policy；policy implementation；deviation of implementation

D63－31

A

1007－8207（2012）07－0014－03

2012－03－05

高玉貴 （1979—），男，河南長葛人，河南農業職業學院講師，研究方向為公共政策、行政改革與發展。