創新信訪舉報制度 有效維護社會穩定

□ 卞海霞

（中共鹽城市委黨校，江蘇 鹽城 224002）

創新信訪舉報制度 有效維護社會穩定

□ 卞海霞

（中共鹽城市委黨校，江蘇 鹽城 224002）

信訪舉報是黨和政府體察社情民意、傾聽群眾呼聲的重要渠道，是緩和人民內部矛盾、穩定社會秩序的有效環節。要釋放社會張力、遏止腐敗蔓延、消除社會不滿、維護社會穩定，就需要創新信訪舉報制度。只有建立和完善適應我國現階段社會發展的高效、實用、法制化的信訪舉報制度，才能充分發揮其維護社會穩定的功能，有效協調和緩和社會沖突。

信訪舉報；社會穩定；法律體系

信訪舉報是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、網絡、上訪等方式向權力機關、黨務機關、司法機關等反映情況、檢舉控告、提出建議、表達訴求的行為。它被認為是黨和政府體察社情民意、傾聽群眾呼聲的重要渠道，是緩和人民內部矛盾、穩定社會秩序的有效環節。當前，隨著我國改革的日益深化、經濟社會的加速發展和利益格局的不斷調整，各類社會矛盾及社會問題不斷滋生，由此信訪舉報大量增加。因目前信訪舉報機制的不完善，公眾的建議、控告、檢舉和訴求難以得到有效表達和回應，在一定程度上影響了我國的經濟發展和部分地區的“社會穩定”。

一、兩種社會穩定觀

關于社會穩定內涵的界定，仁者見仁，智者見智。歸結起來，目前學界主要有兩種觀點：一種是靜態的社會穩定，另一種是動態的社會穩定。靜態的社會穩定是指通過控制、管制等方式壓制社會矛盾，堵塞民眾訴求表達渠道，從而實現的一種表面的、虛假的、專制的、封閉的穩定狀態。當下，很多領導者習慣于在靜態的社會穩定框架中認識社會矛盾和解決社會沖突，熱衷于以行政手段將一切不穩定的因素消滅在萌芽狀態，對信訪舉報唯恐避之不及。而動態的社會穩定則是指采用疏導的方式暢通民眾的利益訴求表達渠道，正視并積極化解矛盾、協調各種利益關系，在維護社會多樣化和增強社會活力過程中實現的真實的、民主的、開放的、可持續的穩定狀態。它應當是“建立在公正基礎上的社會秩序；穩定不是不上訪、不鬧事，而應是公民權利得到合法保障的制度安排；穩定不是視黎民如螻蟻，把百姓管得服服帖帖，而是社會中政府與公民的良性互動。”［1］

筆者認為，在現代民主國家中，動態的社會穩定才是常態。因社會矛盾和社會沖突而衍生的信訪舉報并非洪水猛獸，不能一味以壓力體制來予以管控，而應當進行制度創新。通過創新信訪舉報制度，發揮其本質功能，平衡和協調各種利益群體之間的矛盾，有效化解社會沖突，維護社會穩定，已成為新形勢下亟待研究的重大課題。

二、信訪舉報制度在維護社會穩定中的積極功能

信訪舉報制度在我國有著悠久的歷史，據“古文獻記載，舜當部落聯盟首領時，就設置了‘納言’的機構，就是讓納言之官深入民眾之中，聽取采納民眾的諷諫和對官員行為的不滿。”［2］現代的信訪舉報制度肇始于新中國成立初期國家領導人對人民群眾來信來訪的批示制度。1951年6月7日政務院頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》被視為該制度正式確立的起點。信訪舉報制度對于黨和政府及時發現危及社會穩定的因素，化解人民內部矛盾，發揮了極其重要的作用。

（一）釋放社會張力，舒緩公眾情緒

當今世界正處在大發展大變革、大調整時期，世界多極化、隨著經濟全球化的不斷深入以及科學技術的日新月異，各種思想文化交流、交融、交鋒更加頻繁。當代中國進入了全面建設小康社會的關鍵時期和深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，社會分配不公、貧富差距拉大、腐敗現象泛濫造成的公眾權利受到侵害、社會心態產生失衡等因素致使社會矛盾日益增多、社會張力日漸增大。如果社會張力及社會情緒得不到及時、有效的釋放和疏解，就有可能引發巨大的社會震蕩和災難。信訪舉報及其衍生出來的一系列群體性事件其實是社會張力釋放、社會公眾情緒舒緩的一種方式，起著“安全閥”的作用。信訪舉報本身并不可怕，只要能夠及時采取有效的應對之策，就可以避免更大的災難性的社會震蕩的產生。

（二）促進有序維權，吸納社會不滿

《中華人民共和國憲法》第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”信訪舉報制度是社會公眾依法行使民主權利，有序參與政治的一條“綠色通道”。社會公眾通過信訪舉報依法行使參與、表達、監督等民主權利，是彰顯其民主、公平、正義理念的具體體現，是保障其各項民主權利不受侵犯的有效途徑。人民群眾通過信訪舉報來反映、監督、投訴涉及各個層面的社會問題，有利于促進黨和政府科學決策、民主決策，減少因決策不當甚至決策錯誤引發的社會不滿，有利于促進黨和政府改進工作方式，保障人民群眾的合法權益，減少因漠視甚至侵害群眾利益所導致的諸種沖突。信訪舉報本身就是傾聽群眾呼聲，了解民情訴求，促進問題解決的重要舉措，是消融社會不滿情緒、促進社會和諧穩定的有效方式。

（三）遏止腐敗蔓延，改善黨群關系

腐敗問題，實質上就是某些黨員干部背離黨的全心全意為人民服務的宗旨，脫離人民群眾，濫用手中權力，以權謀私，損害廣大人民群眾利益的問題。它是目前黨的建設中存在的最突出問題，也是群眾意見最大、反映最強烈的熱點問題。在新形勢下的諸多人民內部矛盾中，領導干部往往處于矛盾的焦點，黨內的不正之風和腐敗現象是影響黨群關系的大敵，也是影響社會穩定的核心因素。2010年“兩會”期間，溫家寶總理在線回答網友提問時就說：“幾十年的政治生涯使自己懂得兩個問題可以危及到社會的穩定，一個是貪污腐敗問題，一個是物價問題。”［3］只有及時發現、查處和懲治腐敗，才能改善和密切黨群關系。而信訪舉報則是揭發黨員干部違法腐敗問題的重要渠道，也是黨政部門查處大案要案的重要線索來源。據統計，“我國查處的腐敗案件，有80%的案源來自群眾的信訪舉報”。［4］相關部門通過受理信訪舉報案件，及時會同司法機關立案查處、懲辦腐敗分子，懲治腐敗行為，既能夠消除群眾的對立情緒和逆反心理，也能夠維護社會的穩定。

（四）消除穩定隱患，阻止事態惡化

信訪舉報是社會生態環境的“晴雨表”，各種新情況、新問題、新矛盾、新動向、新變化都會在信訪舉報中得到及時反映。當前，群眾信訪舉報的問題涉及社會生活的方方面面，如企業改制、社會保障、“三農問題”、征地拆遷、環境污染、涉法涉訴、貪污腐化、政策不公等。如果對這些社會問題處置不當，就會成為危及社會穩定的不安定因素。通過對信訪舉報情況的綜合分析，相關職能部門能夠第一時間獲取關乎社會穩定的問題型信息，及時采取應對措施處理群眾反映強烈的熱點、難點問題，把有損穩定的因素消滅在萌芽狀態，最大限度地阻止事態的擴大和惡化。

三、當前我國信訪舉報制度存在的問題

建國后，為了更好地處理人民內部矛盾，我國在各級各類國家機關、大中型國有企業和社會團體均設立了信訪舉報部門，并形成了以憲法為中心，由法律、法規、規章及黨委的規范性文件為表現形式的信訪舉報制度體系。《中華人民共和國憲法》第41條以根本大法的形式從宏觀上確立了信訪舉報權并將其劃分為兩大類；一是批評建議的權利，二是控告、申訴、檢舉的權利。國務院制定的《信訪條例》則從微觀層面確立了信訪舉報的基本原則，具體規定了信訪舉報的主要制度、信訪舉報人的權利與義務、信訪舉報事項的受理和辦理及信訪舉報的責任等內容。而《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》、《監察機關舉報工作辦法》、《關于依紀依法規范紀檢監察信訪舉報工作的若干意見》等規范性文件則從實體上和程序上進一步細化和完善了信訪舉報制度。該制度的有效實施對于及時發現并解決黨和政府工作中的一些突出問題，克服官僚主義，遏制貪污腐敗，保護人民群眾合法權益，發揮了不可替代的作用。

然而，進入20世紀90年代以來，隨著經濟建設的快速發展，社會轉型的加速，各類社會矛盾凸顯，利益沖突加劇，我國的信訪舉報制度在實施過程中遇到大量的新問題和新情況，使其在維護社會穩定中的積極作用難以有效發揮，。

（一）立法層級較低，規范內容粗疏、缺乏可操作性

建國后，我國出臺了有關信訪舉報制度的一系列規范性文件，主要為層級較低的行政法規、規章、地方性法規、意見及各級黨委的規章制度等，而缺乏一部核心的基本法。且與此相關的條文比較原則，規范內容也粗疏，缺乏可操作性。而直接具有可操作性的規范性文件多是黨委和政府在不同時期針對不同的具體問題所頒布的條例、辦法、規定和意見等，其立法層級和法律效力偏低，內容亦時有沖突，不利于對信訪舉報行為進行有效規范，需要上位法來進行協調和統一。如在關于保護舉報人的立法方面，《信訪條例》第三條第三款規定任何組織和個人不得打擊報復信訪人，中紀委和監察部等黨政機關對此也有相應的專門規定，但這些規定都沒有被提升到法律的高度，實踐中并沒有起到保護舉報人的作用。據中央編譯局當代馬克思主義研究所所長何增科披露，改革開放30年評出10個反腐名人，9人遭到打擊報復。［5］（據2010年6月20日《法制日報》刊載）最高人民檢察院的相關材料也顯示“在那些向檢察機關舉報涉嫌犯罪的舉報人中，約有70%的舉報人不同程度地遭受到打擊報復或變相打擊報復。”舉報人屢屢遭到打擊報復，反映出當前我國的信訪舉報立法仍然存有疏漏，這在一定程度上加大了舉報人的舉報風險，也阻礙了信訪舉報功能的有效發揮。

（二）機構設置龐雜，職能交叉，權責界限模糊

目前，從中央到地方，我國各級國家機關及職能部門均設有信訪舉報受理機構。從橫向來看，主要有黨委、政府、人大、法院和檢察院五大塊；從縱向看，形成了中央、省（自治區、直轄市）、市、縣和鄉鎮五級架構。由于政府間職責交叉及信訪事項產生原因極為復雜，致使信訪事項管轄權混亂、信訪事項受理及處理主體不明、信訪案件經常在不同層級機構間來回轉辦。而因信訪舉報工作缺少權威性的統一歸口管理及領導機構，且現行的各受理機構之間尚缺少橫向的聯系與制約以及縱向的命令與服從，致使其很難有效運轉。

目前信訪舉報事項涉及社會生活的各個方面，幾乎所有社會矛盾和社會沖突都可以訴諸于信訪部門，由此導致信訪舉報案件大量積壓，各種問題和矛盾不斷升級聚焦到中央部門。2005年5月1日開始施行的新的《信訪條例》，雖然較前有很大進步，但在信訪機構職能上仍然存在界定不清的問題。例如：第6條規定了縣級以上人民政府信訪工作機構的六項職責，但對于何種問題必須通過信訪解決并沒有明確。第14條規定，對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。該條例并未賦予受理部門對上述投訴請求的拒絕受理權，而導致實踐中信訪舉報受理機構對上述投訴請求迫于種種壓力不得不予以受理，直接導致了信訪量的激增，使得諸多涉法、涉訴信訪案件難以得到有效解決。

（三）功能運行錯位，法治觀念缺失，司法權威弱化

我國的信訪舉報制度具有溝通、救濟、監督、調節等功能。筆者以為，溝通功能和監督功能符合信訪舉報制度建立時保障群眾民主權利、加強政府與群眾聯系的本意，而調節功能和救濟功能則大大偏離了信訪制度的民主本質和民主功能。然而，在實踐中，信訪舉報制度卻成了公眾在眾多救濟方式（如行政救濟、司法救濟）中優先選擇的一種救濟方式。信訪舉報功能錯位帶來的直接后果有兩個：一是信訪舉報受理機構承受的社會壓力太大，而其權限不足，缺乏解決問題的有效資源和實際權力，信訪舉報問題能否得到解決，在很大程度上取決于主管領導關注的程度以及處理措施是否有力，訴諸的是領導的個人權威而非制度權威；另一個嚴重后果是信訪救濟過多、過濫，會使民眾滋生一種信“訪”不信“法”的思想，從而導致國家的司法權威的弱化和消解。

（四）程序尚不統一，隨意性大，不夠嚴密

程序的基本價值在于保障裁判的公正，發現案件的真實，適用法律準確。是通過法律防止政府專制、法官擅斷、保障人權和實現社會和諧的一項基本保證。現行信訪舉報制度作為一項重要的民主和監督制度，要發揮保障公民信訪舉報權的作用，就必須在舉報人和舉報受理機關之間形成一種良性互動關系，使舉報線索能夠得到及時受理，舉報材料能夠得到認真的審查，舉報案件能夠得到及時處理。這就需要建立一整套統一、規范、嚴密的舉報程序。而目前我國的信訪舉報制度在程序上存在重大缺失，沒有規定具體統一的信訪舉報受理機關，也沒有規定信訪舉報案件的查辦期限，特別是缺乏舉報的具體處理程序。各地信訪舉報機構的職能權力及運作方式有較大的差異，立案和處理視領導重視程度和信訪工作人員責任心、情緒而定，隨意性較大。因此，許多舉報信發出后，受理機關或置之不理，或互相推諉，有些還可能因為受理機關及其工作人員本身或親朋好友牽涉其中，舉報材料被其秘密銷毀甚至轉到被舉報者手中，使舉報者遭到打擊迫害。即便受理機關受理了舉報案件，有的也是把案件批轉下級機關或有關部門處理，這些機關和部門往往拖著不辦甚至藉此懲治信訪人；而有些案件即使得到查辦，由于缺乏終結程序，案件辦結未息訴，事情不算了結，導致對處理結果不服的信訪舉報人可以無休無止地重復信訪舉報，信訪舉報部門疲于應付。

四、創新信訪舉報制度的進路思考

現行的信訪舉報制度在執行過程中所呈現出的機構龐雜、功能錯位、程序混亂、立法粗漏等問題日益為理論界和實務界所詬病，同時也阻礙了其消解社會矛盾、維護社會穩定功能的有效發揮。因此，創新信訪舉報制度，遏止信訪舉報工作中的諸多亂象，促進社會和諧穩定，已成為我國當下急待研究的一個重大課題。

（一）完善信訪舉報法律體系

作為表達民意、開展監督、解決爭端的一條重要途徑，應將信訪舉報工作納入到法治化的軌道。信訪舉報的法治化應以憲法和法律為準則，構建完備的法律體系，使信訪舉報的各個環節有法可依。理想化的信訪舉報法律體系是由不同層級、不同類別的與信訪舉報直接或間接相關的規范性法律文件組成的、有機聯系的整體。信訪舉報涉及憲法、民法、行政法、刑法等實體法和程序法，客觀上難以通過一部法律對其加以規范，因此，重構信訪舉報法律體系應將重點置于對現行規范性法律文件的完善上。這就需要及時總結信訪舉報存在的問題，加強空白地帶的立法，并增強其可操作性。盡快出臺《信訪法》和《舉報法》，以提高信訪舉報法律規范的層級效力，促進信訪舉報法律體系的完善和統一，達到維護社會穩定的目的。

（二）重組信訪舉報機構體系

在我國，履行信訪舉報職能的機構和部門很多，如各級黨委、人大、政協以及司法機關等。信訪舉報機構的多樣化在為廣大群眾表達意愿提供多種渠道的同時，也帶來了諸如權威性降低、管理混亂和效率低下等問題。因此，重組信訪舉報機構體系已經迫在眉睫。具體來說，一是改變目前各層級、各部門信訪舉報機構獨立分散的局面，在各級人民代表大會之下設立信訪舉報委員會，與人大的其他專門委員會相并列，由其統領所有信訪舉報機構。該委員會專門牽頭受理、核查、批轉、督辦公民、法人和其他組織就行政機關、司法機關的執法和司法行為是否合法、是否合理進行信訪舉報的各類案件。二是組建聯合接訪中心，其成員由紀檢監察、組織人事、政法委、信訪局等部門組成，各部門成員合署辦公，各司其職，使一般性信訪舉報問題能夠當場得到答復和解釋，其他信訪舉報問題按性質及時分流和限期辦理。對一些重大的涉及幾個部門的信訪舉報問題，要確定牽頭和參加單位來共同研究，制定解決處理方案，做到協作溝通，情報共享，充分發揮聯合接訪中心各部門的優勢，形成合力，構建全員參與的“大信訪”格局。

（三）規范信訪舉報工作程序

信訪舉報應有明確的程序，包括信訪案件的提起、受理、調查處理、終結、如何執行及執行期限等等都必須有法可依、有章可循。紀檢、監察信訪舉報部門內部工作程序要進一步規范化。首先，凡紀檢監察機關受理的群眾來信來訪和舉報電話以及上級機關和領導同志批轉的信訪舉報信件一律由信訪室統一登記，提出承辦建議，由分管領導閱批。其次，對群眾舉報問題重大和案情明顯可直查快結的，交各室自辦；對轉交基層辦理的信訪件，各有關室負責跟蹤督辦至結案。再次，信訪件辦結后，除轉立案處理的外，一律將查核材料和處理結果交信訪室，經分管領導審核后統一歸檔；需向上級報結果的，由信訪室統一報告；對于調查不徹底，處理不到位和群眾對處理結果不滿意的，退回有關室進一步查處，直到領導滿意、群眾滿意、自身滿意為止。建立健全信訪舉報崗位責任制、服務承諾制、限時辦結制、否定報備制、首問責任制、效能考評制和失職追究制等制度，形成比較完善的制度體系。依據中央紀委和監察部編寫的《紀檢監察信訪簡明教程》，依法辦信接訪，杜絕“推、拖、磨、卡、壓”現象的出現。

（四）完善領導信訪工作制度

在當前我國司法體系還不夠完善的情況下，社會正義的維護、各種權力的制衡還有賴于行政機制的補充運作，信訪舉報制度就是其中的很重要一環。從信訪舉報實踐看，信訪舉報工作的順利開展與各級領導的高度重視是密不可分的。一是應建立信訪工作領導責任制。明確領導職責，實行黨政領導負總責、分管領導負全責、誰主管誰負責，自上而下形成責任鏈條，真正做到制度到人，責任到人，考核到人，避免責任虛化。二是實行重大信訪舉報的領導包案制度，對重大信訪舉報案件的處理，將責任明確落實到有關領導，實行包案處理，即包協調、包督辦、包穩定，做到一個問題、一名領導、一個班子、一套方案、一抓到底，增強案件信訪舉報問題處理的領導力度。三是建立領導信訪接待日制度。黨政領導按規定時間、地點、輪流值班接待上訪群眾，可以使問題傳達到領導的途徑縮短，增強各部門解決問題的協調能力。

（五）提升信訪舉報工作人員素質

信訪舉報工作人員素質的高低是信訪舉報工作能否有效開展的關鍵。信訪舉報事項內容多樣，客觀上需要信訪舉報工作者具備豐富的社會知識、法律知識和較高的政策水平以及分析、協調、應對問題的能力。目前，我國信訪舉報工作隊伍素質明顯參差不齊，這就要求加大信訪工作人員的培訓力度，根據不同階段的中心工作和重大政策的調整，由各級主管部門定期或不定期地對信訪舉報工作人員進行培訓，提高其政策理論水平和業務素質。更為重要的是，映引導信訪舉報機構體系內部的所有人員在思想上認清信訪舉報工作的內在公共價值，使之在發揮信訪舉報工作職能過程中轉變工作態度并改善工作方式，自覺履行信訪舉報工作責任更好地收集民意，是信息舉報機構真正成為國家聯系社會的民主窗口。

信訪舉報制度在我國一直發揮著了解民情、消除民怨、改善政府與群眾關系的功能。因此，只有正視現實中存在的問題，建立和完善適應我國現階段社會發展的高效、實用、法制化的信訪舉報制度，才能使曾發揮巨大歷史作用的信訪舉報制度在面對新的、更為復雜的社會矛盾時，充分發揮其應有的維護社會穩定的功能，有效地協調和緩和社會沖突。

［1］黃建林.我們需要什么樣的“社會穩定觀”［N］.中國青年報，2004－11－09.

［2］張裕臣.中國古代的信訪舉報［J］.文史博覽，2008，（09）.

［3］溫家寶總理與網友在線交流現場熱詞： 物價［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／politics，2010－02－27..

［4］樊春芳.制約信訪舉報渠道的因素和應對措施 ［J］.社會科學論壇（下），2008，（07）.

［5］中國青年報.比遭報復更可怕的是舉報石沉大海［EB／OL］.http：／／www.qthdaily.com ／news／content，2009－03－18.

（責任編輯：牟春野）

Innovating the Letter－inquiring－and－accusing System in Order to Retain the Social Stability

Bian Haixia

Letter－inquiring－and－accusing is an important source to experience and observe the social conditions and public opinion，pay heed to the voice of the masses，which is also an effective link of easing the people＇s internal contradiction and stabling the social order.Innovation of the letter－inquiring－and－accusing system is a necessary way to discharge social tensions，Stem the spread of corruption，eliminate social discontent and retain social stability.An efficient， practical and Legalized letter－inquiring－and－accusing system which should adapt to the present social development should be established and perfected.Only in this way can its function to retain social stability and Coordinate and defuse social conflict be come into play sufficiently.

letter－inquiring－and－accusing；social stability；legal system

D632.8

A

1007－8207（2012）07－0020－05

2012－03－23

卞海霞 （1974—），女，江蘇鹽城人，中共鹽城市委黨校鄉村治理研究中心副主任，副教授，管理學碩士，研究方向為公共管理。