新型社區
——中國式社會管理的新載體

□林野

（中共四平市委黨校，吉林 四平 136000）

新型社區
——中國式社會管理的新載體

□林野

（中共四平市委黨校，吉林 四平 136000）

社會管理體制創新既是當前乃至今后一個時期各級政府面臨的主要任務，也是一項嶄新的執政課題。從當前的實際來看，積極推進新型社區組織建設，是社會管理體制創新的一個有效舉措。新型社區是中國式社會管理的一個新載體，因而推進新型社區建設是對社會管理創新所做的有益探索。

新型社區；社區建設；社會管理

加強和創新社會管理的基礎在社區。2011年初，胡錦濤總書記在省部級領導干部 “社會管理及其創新理論研討班”上做的重要講話中強調了社會管理創新的重要性和緊迫性。即“加強和完善基層社會管理服務體系……強化社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制”。可以說，社會管理體制創新是當前乃至今后一個時期各級政府面臨的主要任務。社會管理作為一項嶄新的執政課題，其工作重點主要在基層、在社區。

一、新型社區的涵義及其在社會管理中的重要地位

⒈社區涵義的演變。社區是區域性社會或社會區域共同體的簡稱。學術界普遍認為社區一詞是由德國社會學家滕尼斯首先提出來的。1887年，滕尼斯出版了經典著作《社區與社會》，在該書中，滕尼斯首次公開使用了“社區”一詞，由于不同的學者從不同的視角對社區進行研究，因此對社區的概念有諸多不同的理解。20世紀30年代，以費孝通為代表的中國學者，把英文Community譯為中文“社區”。從此，這個概念在我國社會學界被一直沿用下來。在我國，社區的涵義是這樣被界定的，“社區是由居住在同一地域內，具有共同聯系和彼此交往，并且具有相互歸屬感的社會群體組成的相對獨立的社會共同體”。社區在我國的發展已有一段歷史，社區的內涵也在發展中逐漸豐富。我國的社區建設最早可以追溯到清末的地方自治，然后經過民國時期、抗戰時期以及新中國成立后的合作社、人民公社再到改革開放時期的社區建設。所有這些社區的實質都是一樣的，即它們都是“管理”人民的。對新型社區及其“社區自治”建設的探索是艱辛而漫長的。2010年初，我國明確規范了“社區自治”的概念，即不需要通過行政手段和司法程序的強制干預，社區各種利益相關者通過民主協商合作處理社區公共事務，使社區進入自我教育、自我管理、自我服務、自我監督的過程。同時明確了社區自治的范圍，包括社區公共秩序、民意表達、訴求反饋、鄰里關系、矛盾調解及社區消防安全監督、治安維護等。提出了社區自治“兩步走”的發展戰略，近期目標是用2－3年的時間建立起政府與社區合作型的社區治理模式。

這里需要突出強調的是，新型社區最大的特點就是其活動宗旨是以居民的需求為導向，其主要職能是“服務”于人民的，其主要任務是使居民可以享受到政府、市場、社會多元化參與的社區服務。比如社區應為居民提供娛樂服務、健身服務、健康服務、托兒服務等。這種新型社區是未來社會發展的載體，我們每一個人都將融入到其中，而且新型社區與我們的生活息息相關、密不可分。

⒉新型社區成為社會管理的新載體是中國社會發展的必然選擇。新型社區職能定位上的改變是與中國的社會轉型、政府職能轉變相聯系的。我國在由計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，原來由企業包辦的事務，企業不再包辦。在政府和企業之外，需要社會組織來協調政府與企業之間的關系，而社會組織在我國發育遲緩，力量薄弱，承接從政府、企業剝離出來的社會服務的能力極其有限，這就使得大量的“單位人”不斷地成為“社會人”。他們生活的主要領域在社區，社區便成為滿足他們各方面需求的一個非常重要的社會組織。這些“社會人”生活在一個社區里，社區就應該讓他們有歸屬感、認同感，使轄區內的人形成凝聚力。所以，城市基層管理由單位管理轉向社區服務和管理就成為我國社會建設和管理的必然選擇。眾所周知，公共服務內在的核心要求就是公共服務要實現市場化，而市場化的實現過程必然離不開社區。所有這些都在呼吁社區要盡快轉型，建立適應社會管理體制的新型社區。

二、建設新型社區過程中存在的主要問題

進入社會轉型期以來，諸多社會矛盾和利益訴求積累到城市社區，把城市社區管理問題推到了改革的前沿，最終促使決策者下決心開展城市社區自治建設，建立新的社區管理體制和組織體系。1986年，國家民政部提出的“社區服務”理念標志著我國城市社區自治進入到了一個新的發展期。但是，由于我國缺乏居民自發組織開展自我管理、自我教育、自我服務的“三自”傳統和意識，也沒有形成西方發達國家那樣強大的公民社會，因此，隨著經濟社會的發展，一些深層次的問題和矛盾逐漸顯現出來，并成為社區建設實踐中新的阻滯，這些正是創新社會管理體制，推進社區建設應當研究和解決的問題。

⒈社區管理理念尚未形成，行政化傾向嚴重。城市社區功能不斷擴大，但社區中的行政化色彩仍然濃厚，政府職能轉換不到位。由于我國實行了幾十年的計劃經濟體制下的行政命令管理模式，加上我國數千年的封建思想影響，舊的思想觀念在新的政治、經濟和社會發展面前還保持著很強的慣性。這種慣性不僅體現在黨政機關的各級官員中，而且體現在基層企事業單位和居民群眾中。一是有些機關部門當慣了“婆婆”，習慣于“領導”各類社會活動和社會事務，對社區民主自治心存疑慮，惟恐其脫離黨政機關的領導，使黨政機關制定的目標、任務難以在基層落實。因此，在指導社區建設過程中，一些機關部門的領導慣于使用以往的直接領導方式而不太愿意放權。在社區行政管理中，政府部門習慣包辦一切，存在過度行政化傾向以及管理上的錯位、缺位現象。社區承擔各種行政職能的責任日趨加大，任務過多，負擔過重，以至于有的社區所承擔的來自上級的任務竟多達上百項，由此出現了 “上面千條線，下面一根針”的局面。在現實當中，許多社區主任對上級各個部門下派的行政任務苦不堪言，但又無可奈何。有責無權，工作錯位。有的社區主任認為，拿政府的錢，就是替政府做事。社區工作過多地是應付各種評比檢查，而社區活動的內容卻難以滿足人民群眾精神文化生活的需要，這與新型社區的服務理念是不相符的。

⒉社區內在發展動力不足，各種投入不到位。沒有充足的經費投入是目前制約新型社區發展的根本因素。新型社區以服務居民為主要職能，因此新型社區不可能是一個營利機構，這就需要政府加大對社區建設經費的投入力度，以此促進傳統社區向新型社區的轉型。但事實上，許多社區都存在經費短缺現象，同時，還存在社區辦公條件差，工作人員報酬低，社區硬件設施不完善等問題，使社區活動的可持續發展受到了很大影響。

⒊社區管理方式不靈活，未形成有效的組織運作機制。社區建設目前仍處于政府主導階段，以政府號召、組織為主，傳統的管理方式尚未從根本上得到改變，法律規定的自治還沒有真正在社區實現，社區服務仍是以政府提供的行政服務為主；政府與自治組織的關系尚未完全理順，政府、自治組織、企事業單位、社團及中介組織、居民群眾在社區建設中的權利義務并沒有得到明確的界定。社區依法治理的組織運作機制尚未形成，黨的領導、政府的支持幫助、基層民主自治尚未得到有效融合。

⒋社區依法治理的內容不確切。目前，不少地方對社區依法治理的概念及內涵認識不清，如將社區依法治理等同于社會治安，沒有將社區依法治理與基層政權建設、自治建設、社會管理、社會服務、精神文明、黨的建設等各個層面有機結合起來。

⒌新型社區缺乏管理人才。社區工作者隊伍整體素質與新型社區的發展要求不相適應，是制約新型社區發展的又一個因素。就目前而言，我國城市中比較缺乏直接從事社區工作的專職社區工作者。在社區第一線工作的社區工作者，其專業素養不高，因此，無法滿足社區成員的需求。同時，整個社會既存在社區工作者人才缺乏的現象，又存在人才浪費的現象，很多社會工作專業畢業的大學生不愿意留在社區工作。究其原因，一是待遇差，收入低；二是工作任務繁重。吉林省曾招收一批大學生在社區工作，一年后全部辭職，其原因之一就是待遇太低，工作太辛苦。

三、建設新型社區的建議

⒈理順政府與社區的關系，大力培育和發展社區中的社會組織。在新型社區建設已經取得成效的基礎上，我們還要繼續深化改革，實行政社分離，明確政府和社區各自的職責，理順兩者之間的關系。社區建設的主體是多元的，政府是社區建設宏觀決策的主體，而社會則是社區建設的微觀實施主體。政府在社區建設中的地位不可或缺、無可替代。首先，在社區建設中，政府要轉變職能，發揮好社區建設的啟動、組織協調和宏觀指導三方面的作用。社區作為基層群眾性自治組織，自治性是其重要特征。為此，政府要改變行政命令的方式，把群眾自治范圍內的事情交由群眾自己處理，幫助和支持社區獨立自主地開展工作。其次，應結合我國國情，積極培育和發展志愿者社團，如老年協會、志愿者協會，通過社區中的社會組織，激發民眾參與社會管理的熱情。允許和鼓勵居民對社區的章程、機構、活動情況和財務管理等相關情況進行監督。最后，社區中的社會組織要建立健全自律機制。社區中的社會組織要以章程為依據開展活動，要加強組織內部管理，對內部財務開支、社會捐贈、服務收費使用等進行監督。要建立內部工作考核評估機制，定期開展自我評估，以取得社會的信任和支持。

⒉ 拓寬居民參與社區自治的途徑，促進社區均衡發展。社區建設應該實現最大程度的自治，而居民參與是社區建設的基礎和動力。直接選舉和競爭選舉是衡量居民自治程度的根本所在，因此，要逐步推進直接選舉和競爭選舉。建立群眾參與社區建設與管理的制度化機制，要讓群眾多層次地參加社區公共事務的管理，為群眾提供平等的參與機會，使他們在參與中增強主人翁意識。要探索新的參與途徑與方式，積極引導社會組織和單位個人參與到社區的建設與管理中來，如開展社區論壇等。隨著社會管理工作的進一步推進，社會管理體制中基層組織“一線攻堅”的優勢勢必造就一批工作有力、管理到位的典型社區，這無疑會對新型社區建設起到很好的示范和引領作用。同時，加大對薄弱社區的扶持力度，使新型社區建設的典型經驗逐步在各社區得以推廣，努力實現社區的均衡發展，提高社區建設的整體水平，使社區居民共享新型社區建設的成果。

⒊加大投入力度，完善財政保障制度。首先，要加大政府的財政投入力度，爭取將各種相關經費納入市級財經預算并制定具體辦法。從相關的法律規定看，社區的工作經費、社區成員的生活補貼費可由不設區的市、市轄區的人民政府或者上級人民政府撥付，因此，將其納入市級財政預算也是有法律依據的。其次，實施配套改革，減輕社區的各項負擔。現階段，社區的資金來源主要有三個渠道，即政府財政撥款、社區自籌和社會資助。其中，社區自籌包括社區資產收益、社區文化活動收入、社區服務收入、費隨事轉收益等，這就需要政府加大對社區財政的扶持力度。

⒋提升品位，推進社區精神文明建設。一是調動各方力量參與精神文明創建活動。發揮黨群組織和社區各類組織的作用，對推動文明創建工作齊抓共管，整體推進，進一步加大對亂停亂放、毀綠種菜、亂倒垃圾等不文明行為的執法力度，形成宣傳、倡導、激勵等合力。二是以社區活動、共有資源為載體，開展廣場文化、企業文化、校園文化、家庭文化、休閑文化等創建活動，以多姿多彩的社區文化活動創建特色人文社區。可根據社區的資源特點，打造不同類型的精品社區，如創建“花園式社區”、“環保型社區”、“學習型社區”、“健康型社區”、“安全型社區”等。三是強化示范引領的作用，通過開展評選“道德模范”、“五好家庭”、“孝順媳婦”等活動，樹立典型，進行示范引領，使其起到“點亮一盞燈，照亮一大片”的作用。

⒌完善服務，不斷滿足社區居民需求。不但要繼續完善公益服務、便民利民服務，還要做好社區社會保障、社區養老服務、預防青少年犯罪及社區矯治、下崗職工再就業、社區文化設施建設、社區救災救濟等內容的公益服務，更要做好經營性服務。社區服務必須建立起公益服務和經營性服務兩種運行機制，形成無償服務和有償服務相結合、以有償服務為主的運行機制。要以人為本，著眼于社區居民多層次、多樣化的物質文化需求，注重居民最迫切需要解決的問題，推進新型社區服務社會化、專業化進程，提升服務的檔次和水平。要積極建設網絡化、數字化社區，既改善社區工作條件又創新服務方式和服務載體。要充分利用信息化平臺，完善數據庫，進一步開發功能模塊，為社區居民提供更加方便、快捷、優質的服務。在完善數據庫時應做好社區居民、商家詳細摸底工作，以家庭、個人、商家為單位，結合公安檔案、計生檔案、衛生檔案、文化檔案等內容進行摸底，完善居民、商家數據，全面掌握居民需求，實現網格化管理，為今后提供優質服務和各項普查、調查、清查奠定基礎。針對信息化平臺開展社區活動，增強居民對信息化平臺的認同感。逐步建立與生態文明城市相適應，覆蓋社區全體成員、服務主體多元、服務功能完善、服務質量較高的新型社區服務體系，實現社區居民困有所助、難有所幫、需有所應。

⒍抓好隊伍建設，不斷提高社區工作者的能力和水平。首先，要培養新型社區管理者。重視選配社區“兩委”班子，在社區“兩委”換屆選舉中逐步推行直選。通過崗前培訓、專業培訓和鼓勵進修等，抓好社區“兩委”干部的理論和業務教育培訓，不斷提高社區干部的整體綜合素質，不斷提高管理水平和服務水平。社區干部在做群眾思想工作時應具備說懂、說通、說服的能力，讓群眾了解社區所做的工作，所做事情的目的，打消可能存在的顧慮，認同和接受社區干部所采取的行動和提供的幫助。其次，建立健全社區工作者考核獎懲制度和定期培訓制度，提高社區工作者隊伍的整體素質。要從社會定位、工作待遇、事業發展的角度關心社區工作者，穩定社區工作者隊伍，提高社區工作者的積極性，為社區工作的健康、有序發展提供人才保障。

總之，在全社會倡導社會管理體制創新的大背景下，創建新型社區是十分必要而迫切的任務，新型社區是完善社會管理體制的重要組成部分，是構建社會主義和諧社會的題中應有之意，是推進中國特色社會主義事業更好發展的關鍵。

［1］武漢市江漢區社區管理體制改革的調研報告［R］.學習月刊，2008，（11）.

［2］楊曉梅.加強社會管理的基礎路徑—社區建設［J］.理論與實踐，2011，（09）.

［3］張大維.民間智慧是社區發展的“資本”［J］.社區前沿，2011，（10）.

［4］隗合蓮.加強社區建設促進社會和諧［J］.中國校外教育，2011，（07）.

［5］倪光南.社區是開源發展的動力［J］.中國教育網絡，2011，（10）.

（責任編輯：高 靜）

The new community：New Vector of Social Management

Lin Ye

The innovation of the social management system is the current and future for a long period of our main task，it is a new governing subject，at the local.In place of how to explore new methods and new social management system is imminent political task.From the current reality，actively promoting new community organizational construction，should be the innovation of the social management system is one of the effective measures，and the new community is also China＇s social management a new carrier，promoting the construction of new community is also explored the innovation of social management a new model.This paper is on new community construction in social management in the important position and significance，existing problems and solving ways and other aspects of a more in－depth analysis and discussion.

the new community；construction of community；social management

C916

A

1007－8207（2012）07－0065－04

2012－03－09

林野 （1974—），女，吉林四平人，中共四平市委黨校公共管理教研室副教授，研究方向為公共管理。