有限政府視域下的基層政府社會管理創新

□ 吳傳毅

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

有限政府視域下的基層政府社會管理創新

□ 吳傳毅

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

市場經濟的發展使全能政府的角色定位受到了挑戰，有限政府便提到了議事日程。有限政府要求政府在某些領域應當讓位于市場，讓位于社會，讓位于公民個人。從政治理論上講，有限政府源于主權在民的民主政治原則。在有限政府視域下，社會管理創新成為時代命題。社會管理創新的重點、難點在基層。基層政府是連接中央、省級政府和廣大人民群眾的橋梁或紐帶。加強基層政府社會管理創新需要實行管理的責任制，需要明確管理重心下移的原則，需要增強基層政府管理的權限，需要發揮多元主體的作用。

有限政府；基層政府：社會管理創新

隨著市場經濟的發展，全能政府的角色定位正在發生著變化。無論是從理論上還是從實踐上講，全能政府不僅成本高昂，而且不具有可持續發展性。市場經濟的確立要求政府重新進行角色定位，即政府應當是有限政府。過去由政府承擔的一些管理職能要轉移到新的社會組織，由此演繹出社會管理創新的內在要求。社會管理創新是對由政府包辦和管理主體單一化以及管理手段簡單化進行的改革，當然也是應對我國當前社會矛盾和社會沖突所提出的時代命題。

一、有限政府的由來及理論基礎

有限政府主要是指政府在某些領域應當讓位于市場，讓位于社會，讓位于公民個人，即市場、社會和個人能夠解決好的問題，政府不要包辦代替。我國在2003年出臺的《行政許可法》以及后來的地方性法規和規章中都對此作出了明確規定。事實上全能政府在理論上就是一個不能成立的命題，因為人們需要個性化的生活，政府對人民的私密空間原本就不應當涉足。倘若認為政府職能無限，則有悖于法國近代思想家盧梭提出的“主權在民”的民主政治理論。作為近代以來民主政治的奠基性理論，它完全契合了市場經濟的要求，完全契合了現代化的要求。“主權在民”是指國家的主要權力屬于人民。在我國就是指國家一切權力屬于人民。依此理論進行邏輯推導即是政府權力來自于人民授權，人民與政府之間的關系是委托代理關系。人民是委托人，政府是代理人，政府接受人民的委托代替人民行使社會管理權力。但是，人民不可能把所有權力授權給政府，屬于人民自然權利的部分是必須保留的，人民保留了自然權利就保留了自己的尊嚴，就保留了人之基礎、人之本源。人民之所以授權政府既是基于社會管理的需要，更是基于對人民自然權利保護的需要。緣于此，近代以來各民主國家不僅確認了“主權在民”的政治原則，而且還進一步確認了公民的基本權利，并且把公民基本權利確認與否當作是識別民主國家的重要標志。如果一國憲法不能確認公民必須享有的基本權利，則國家便喪失了民主國家的性質，公民就不是國家主權的擁有者。與此同時，為防止專制統治者借助法律的手段限制公民的基本權利，在國家憲法中還確立了人權保障原則。人權概念的外延大于公民權概念的外延，不僅主體寬泛，內容更加豐富。它既包括法律已經規定的，還包括法律沒有規定的。最初的人權指的是天賦人權，它是在同神權的斗爭中產生的，帶有宗教色彩。現在我們指稱的人權不帶有宗教色彩，它僅僅是指人的生存和發展所必須享有的權利。人權發展至今內涵已十分豐富，不僅包括生存權，還包括發展權；不僅包括物質權，還包括精神權；不僅包括人身權和財產權，還包括政治權利與自由；不僅包括教育權，還包括文化權；不僅包括生存權，還包括生活質量權，這就要求我們要放大視野、正視需求。

緣于人民對政府只是部分授權，而不是全部授權，所以，現代政府就只能是有限政府。英國近代思想家霍布斯主張建立絕對的資產階級專制國家，最終遭到批判的原因在于全部授權意味著人民無所保留，意味著人民“凈身出門”。什么是有限政府？學者們認識不一，但都主張政府的職責是“掌舵”而不是“劃漿”。法國大革命時期的主要領導人羅伯斯庇爾指出：“主權的人民受自己制定的法律支配，自己去做所能做的一切事情，并借助自己的代表去做自己所不能做的一切事情”。［1］資產階級的民主主義斗士潘恩指出：“政府的必要性，最多在于社會和文明所不便解決的少量事務”。［2］（p229－233）就社會經濟管理而言，有限政府的有限職能實質上是彌補市場失靈時的資源配置。市場不是萬能的，它帶有滯后性、軟弱性、自發性等天生的缺陷。政府的作用僅僅在于克服市場本身的不足以及涉足市場涉足不了的領域。在市場經濟條件下，除了要發揮市場對資源配置的基礎性作用外，還需要發揮行業協會或中介組織的作用，因為行業協會或中介組織具有公正性和自律性的內在品質，盡管當下在我國的行業協會和中介組織中也存在著腐敗現象，但是行業協會或中介組織既能有效地承擔社會的諸多職能，成為連接政府與市場主體的橋梁和紐帶，還能充分反映市場主體的利益和要求這一特性，在某些時候或某些方面由它們來代替政府行使對社會的管理會比政府管理得更好。不僅如此，由行業協會和中介組織行使對社會的管理還可以減少管理成本。倘若一切由政府包辦，不僅會造成對市場經濟的破壞，還會造成政府機構的龐大，從而使政府支出無力。更為重要的是，由政府包辦，還會扼殺老百姓的積極性和創造性，會違背人民群眾創造歷史的規律。［3］（p116－117）事實上，經濟社會的發展從根本上講，靠的是人民群眾。由政府包辦還會造成政府權力的高度集中，從而造成政府權力的腐敗。有學者指出：政府權力在膨脹的同時不僅造就了官僚主義，也為腐敗的滋生提供了肥沃的土壤。更為可怕的是，它顛倒了民眾和政府的主仆關系，漠視了政府的責任，從而使萬能的政府更加任性，擅斷的權力更加恣意。［4］當然，也會違背管理學有所為和有所不為的規律。無所不包的“全能政府”既要充當傳統的維護公共秩序和社會利益的 “守夜人”角色，又要充當分配資源、安排生產、照顧社會的“家長”角色。如前所述，全能政府不具有可持續發展性，從長遠看，它會是低效政府。我國計劃經濟時代定位的政府就是全能政府，企業的人、財、物、產、供、銷等均由政府操縱，企業的一切活動需要政府主管部門審批，社會資源絕大部分由政府掌管和分配，政府在社會管理過程中甚至把個人思想都納入了管制范圍。這種以行政權為核心的資源掌管和分配方式，嚴重制約和限制了生產者的積極性以及企業自身的活力，并逐漸成為我國經濟社會發展的桎梏。

綜上所述，有限政府大體上包括以下內容：凡市場競爭機制能夠解決好的問題，政府不要去管；凡行業協會和中介組織能夠解決好的問題，政府也不要去管；凡老百姓能夠自主解決好的問題，政府同樣不要去管。這既是因為它們會比政府管得更好，還是因為管理成本也會更少。政府只管市場管不了，中介組織管不了，老百姓管不了的事情。即政府只管它不得不管的事情。當前我國政府角色的重新定位既是適應市場經濟的要求，也是應對當前社會矛盾疊加的現實需要。改革開放30多年，我國經濟高速發展，人民生活水平得到極大提高。我國用30年多年的時間就過渡到一個消費型社會，歐洲則用了一個半世紀，美國用了60年時間。然而，當前我國社會的各種利益訴求日益突出，使社會矛盾更加復雜。近些年來發生的多起“非直接利益沖突事件”與社會訴求得不到滿足有很大關系。所以，需要以創新社會管理方式來解決社會訴求、協調各方利益、構建和諧社會。正是從戰略高度上，黨中央提出了科學發展的要求。要推進科學發展，需要由過去的管制型政府向服務型政府轉變，需要轉變政府職能，需要發揮多元主體的作用，需要改變強制性的管理方法。

二、社會管理創新的重點、難點在基層政府

當前，日益增多的人民內部矛盾很多來自于基層社會。無論是官員還是百姓都生活在社區里，農村和城市社區作用發揮好了，社會矛盾就會減少。基層政府的日常工作就是直接面對農村和城市社區的居民。基層政府對農村和城市社區的居民不僅接觸面廣，而且接觸密度高，其每一項決定或命令往往都與他們的切身利益有著直接的關系，換言之，基層政府是連接中央、省級政府和廣大人民群眾的橋梁或紐帶。從這個意義上講，基層政府是加強執政能力建設，建設法治政府的基礎。其管理體制是否完善，不僅關系到區域經濟的發展和局部地區的穩定，而且關系到整個國家的行政管理和社會穩定。公共服務和社會管理是政府管理的四大基本職能當中的主要職能，更是基層政府的職能。公共服務更多地落實在基層，老百姓就會直接享受公共服務，參與基層社會生活。所以，應根據老百姓的需要，鼓勵和支持基層政府和社會組織去創新社會管理方式。管理學上有一個“麻袋理論”，說的是原來的人是“單位人”，原本的單位把所有人都管起來了，現在這些人從原來的單位管理中游離出來，由“單位人”變為“社會人”，很多個體的人散落到社會上，如果沒有一個新“麻袋”把他們裝起來，那么這些人就會進入社會管理的真空層。所以，需要一個新“麻袋”，這個新“麻袋”就是社區。但是，對于社區這個新“麻袋”的作用，我們過去研究不多、探索不夠，社區還沒有成為真正意義上的組織單位和生活空間。

當前，城市社區管理存在的主要問題是行政化趨向嚴重。一方面，是因為一些政府部門經常給居委會下達任務，把政府管理的事項交給社區居委會，居委會成員忙于應付各種行政事務；另一方面，是因為很多居委會干部是從政府部門轉換身份而來的，他們沒有擺脫行政化的管理方式，對居委會的工作不適應。歷史學家黃仁宇指出，一旦一級政權把它行政化后，它和百姓之間就會形成一種隔閡。所以，如果居委會不去行政化，它動員群眾的能力就會受到很多限制。事實上，正是因為城市社區的功能還沒有完全發揮出來，影響了人們對它的認識。社區建設是一個系統工程，它包括社區基礎設施建設和基本公共服務。社區基礎設施建設和基本公共服務需要資金支持，在財政支持不能完全到位的情況下，城市社區還需要加強自身的經濟建設，需要有經濟的“造血功能”。很多基層社區在做工作時感到非常困難的原因是缺少資金。

目前農村社區管理存在的主要問題是缺少經費。農村稅費改革后，一方面，鄉鎮財力下降，“無錢辦事”的難題日顯突出；另一方面，鄉鎮負債面大，還債與辦實事之間產生了矛盾。在鄉鎮現有財力下，既要保“吃飯”，又要保還債，還要辦實事，鄉鎮干部感到“巧婦難為無米之炊”；感到農村基礎設施建設缺少經費支持。尤其近幾年來一些地方遭受頻繁的自然災害，使道路、橋涵、堰渠等基礎設施受破壞嚴重，這些僅靠上級有關部門的有限投入是遠遠不夠的，很多事情還需要村民自己出錢、出力來解決。欠發達地區的鄉鎮因經濟條件原本就很有限，所以無力進行大手筆的基礎設施建設。如鄉鎮政府無錢興修水利，使水利設施荒廢；農民進行農業生產時用水困難，村與村、戶與戶之間經常發生搶水現象。與此同時，農村村組公路維護、基層基礎建設甚至鄉村中小學校建設都面臨經費問題，更直接影響到鄉鎮政府職能作用的發揮。無論是從基層政府的設置目的、設置原則看，還是從市場經濟發展的客觀需要看，鄉鎮政府的核心職能都應當是為轄區的居民提供公共物品和公共服務。［5］除此之外，農村的社區管理也還存在著很多問題，比如：村委會干部普遍存在知識更新不及時的問題，因此他們不太懂得社區管理方法，不熟知法律常識，不能用現代法律手段解決問題。特別是實行村民自治以來，一些村委會組織甚至被家族勢力操縱。這些問題的存在在很大程度上影響了農村社區作用的發揮。

三、創新基層社會管理的路徑

2011年，胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及創新專題研討班上提出了 “加強社會管理創新”，各級黨委政府圍繞提高社會管理科學化水平進行了積極探索和大膽嘗試，不僅將社會管理作為中心工作來落實，而且通過社會管理創新來推動社會管理工作的發展，全國上下掀起了社會管理創新的熱潮。各級黨委政府積極制訂相關政策措施，推動社會管理創新的體系完善，理順社會管理的領導體制，明確相關部門的具體職能，為社會管理創新的推進提供了組織保障；積極鼓勵和引導地方政府在社會管理方面進行創新，以社會管理創新帶動黨委和政府的其他工作的推進。社會管理創新涉及到多項內容，其中最為重要的是政府職能的轉變。因為由全能政府向有限政府的轉變，需要對政府職能進行重新定位。為此，需要明確劃清哪些是政府管理的范疇，哪些不是政府管理的范疇。［6］有限政府要更多地提供最基本的公共服務以及財政支持和法律支持。人民群眾的需求是多層次的。有生存問題，安全問題、歸宿問題以及彼此之間的尊重以及自我價值實現等問題。如果我們沒有真正把握好人民群眾需求的變化，就不能把握好社會管理的規律，就難以實現有效的社會管理。社會管理創新的具體方法是多樣的，比如：公民參與、政府購買社會服務、建立公益園區等。通過這些方式方法，鼓勵和推動社會管理所需要的社會組織的發展，根據社會組織發展要求，建立合理有效的評估體系；適應信息網絡的發展，建立起網絡綜合管理體制；各級黨委政府主動適應網絡發展，大范圍地建立政務微博，積極學習用網絡語言與網民進行互動等。應該說這些方法都是行之有效的。

實行責任制管理。責任制的確立是人類管理科學化的重要內容。責任制最先源于現代經濟管理，指的是具體規定企業內部各個部門、各類人員的工作范圍、應負責任及相應權力的制度。建立責任制的目的，是在對企業員工進行合理分工的基礎上明確每個部門和崗位的任務和要求，把企業中千頭萬緒的工作同成千上萬的人員對應聯系起來，做到 “事事有人管、人人有專責”。現代社會管理普遍借鑒了現代經濟管理的方法，甚至還直接提出了政府管理的企業化，即借鑒企業管理模式改革政府。正是在這一語境下，責任制成為了現代管理的新模式。責任制管理根源于市場經濟，因為市場經濟要求產權明確，產權明確后才會責任明確，責任明確是產權得以保障的前提條件。市場經濟要求管理責權一致，要求管理責任化。落實責任制要求基層社會管理要實行分片包干，責任到人。通過分片包干，責任到人，讓責任得到落實，讓績效管理得到落到。事實上，責任制管理在社會管理的許多領域都得到了應用。在責任制管理中，最需要處理好責任的科學劃分。

明確管理重心下移。盡管法律要對社會關系作出調整，但法律的調整永遠只是社會關系的一個方面，而不可能是社會關系的各個方面。法律不可能窮盡所有的社會關系。這是法律本身固有的缺陷。事實上，社會關系的調整需要多種社會規范的作用。而對于某些社會關系，究竟由哪級行政機關或社會組織來管理，法律也不可能作出周詳的規定。在過去的實踐中，對這類問題的處理往往帶有很重的人治色彩。對于有利的事情，上級部門可能會硬性要求由自己來管；對于無利的事情，就交給下級部門來管。這就造成了上下級之間關系處理的不順，給管理工作帶來難度。事實上，很多問題發生在基層，最后還是要落實到基層。所以，由基層政府或組織加以管理，不僅體制上順暢，而且更容易管出成效。所以，要通過法律法規明確管理工作重心下移的原則。目前，管理重心下移的原則已經得到一些地方政府規章的明確。如湖南省出臺的 《湖南省政府服務規定》就明確了管理重心下移的原則。即法律法規沒有明確規定的事項，由下級政府加以管理。這一規定既避免了管理扯皮打架事件的發生，更為管理工作的落實奠定了良好的制度基礎。

增加基層管理權限。權責對等是民主社會的基本準則，也是現代管理的基本原則。在我國政權建設中，鄉鎮政權是一級完整的政權組織。上個世紀80年代，我國鄉鎮的各項管理職能都比較集中，鄉鎮處于強勢狀態。但隨著部門立法的興起，出現了立法部門化和部門立法化，一些部門特別是具有收費和處罰職能的部門，紛紛從鄉鎮獨立出來。隨著經濟發展和社會環境的變化，原有的一些權力在實際運行中逐漸弱化，原先屬于縣市管理的義務性權力又紛紛下放給鄉鎮，實際上就是把“包袱”甩給了鄉鎮。但由于法律賦予鄉鎮政府的執法權限的減少，使鄉鎮工作人員面對違法的行為和事件只能勸阻，對嚴重的不聽勸阻的違法行為只能報告有執法權的單位處理，對輕微違法行為也只能 “教育、教育”，造成了“看得見的管不著，管得著的看不見”的怪現象。盡管鄉鎮政府幾乎不具有執法主體資格，但在執法實踐中，卻往往又被推到執法的最前線，從而造成鄉鎮政府行政訴訟敗訴率很高的情形。目前，解決鄉鎮政府無行政處罰權的途徑有兩種：一是法律授權，二是行政機關委托。我國大多數法律均規定縣級以上政府及其主管部門才具有行政處罰的主體資格，鄉鎮政府要取得行政處罰權，就需要修訂有關法律，需要法律賦予鄉鎮政府執法權。此外，鄉鎮政府要取得行政處罰權，還可以通過行政機關委托的方式來實現。但是，行政委托方式取決于上級政府是否委托授權，這同樣是個問題。值得說明的是，當初村民自治立法后，立法專家們試圖把村民自治擴大到鄉鎮自治，于是，收縮了鄉鎮政府的執法權，但從鄉鎮政府現狀看，鄉鎮政府缺失執法權，其完整的政府作用就會受到限制。從各方面收集到的情況看，我國村民自治的實踐并不理想，這一問題已經引起了社會各方面的關注。所以，改變鄉鎮政府執法現狀，最好的選擇是賦予鄉鎮政府執法權，從而使其權責一致，也使基層問題在鄉鎮一級就能得到很好的解決。

發揮多元主體的作用。改革開放以來，隨著經濟社會的發展，各種類型的社會組織不斷出現，成為社會建設和管理中一支重要的力量。要充分發揮基層組織在社會管理中的作用，就必須實現基層管理由單一的政府管理向社會協同管理轉變，從傳統的社會管理向現代社會管理轉變，實現社會管理主體的創新。現代社會是一個高度組織化的社會，社會組織已經成為社會生活的基本單位。社會組織在社會管理中作用彰顯的原因在于，市場經濟條件下政府與市場都存在著固有的缺陷。于是，人們積極尋找第三只手的作用，即公民社會來彌補二者的缺陷，在二者之間引入一種平衡力量，形成政府、市場與公民社會三足鼎立的局面。在我國，隨著社會主義市場經濟的深入，黨和政府也越來越重視社會組織在社會管理工作中的作用。在黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與的社會管理格局中，社會協同就是要發揮社會組織的作用。為此，需要積極培育社會組織并使其力量壯大。當然，培育與規范是一個事物的兩個方面。不規范社會組織，其發展就會走向反面。事實上，正是因為社會組織在發展過程中的某些行為缺少法律的規范，從而遭到社會詬病，影響了其發展壯大。現階段行業協會的發展就是如此。由于行業協會的職能不到位，一些政府部門抱怨行業協會自養、自立能力弱，“起不到多大作用”。一些政府官員雖然在報告、講話中也提到要發揮行業協會的作用，但在潛意識里還是把行業協會看做是幫助政府 “管理”企業的機構，片面強調其“協助”、“助手”的作用；或從目前行業協會力量較弱的情況得出“發揮不了多大作用，還得靠政府”的結論，從而弱化了行業協會的作用，進而影響了行業協會的發展。為此，對社會組織，要堅持培育與監督管理并重原則，既要注重發揮其積極作用，又要依法規范其行為。要明確新型經濟組織服務管理員工的責任，建立健全勞動關系協調機制，構建和諧勞動關系；要推動社會組織健康發展，發揮社會組織監管作用，發揮社會組織自我管理與社會管理的功能。一是對新型的社會組織要底數清，情況明，要建立臺賬，跟進工作，尤其是對一些未到民政部門登記的社會組織要納入工作視線；二是要指導各類社會組織完善內部治理，加快提升自我管理和服務公共事務的能力。要推動私營企業等非公有制經濟組織建立黨團組織和工會、婦委會，幫助指導其完善內部治理結構，健全規章制度，加強行業約束；三是推動新型的社會組織開展自律與誠信建設工作。完善信息披露制度、重大事項報告制度和公眾投訴制度，建立公開透明的輿論監督和社會監督機制；四是探索建立引導機制，鼓勵新型社會組織積極反哺社會、服務群眾，在基層社會管理中發揮應有的作用，承擔應盡的責任。

［1］（法）羅伯斯庇爾．革命法制與審判［M］．商務印書館，1979．

［2］（美）潘恩選集［M］．馬清槐等譯．商務印書館，1981．

［3］李文良等．中國政府職能轉變問題報告［M］．中國發展出版社，2002．

［4］張成福．責任政府論［J］．中國人民大學學報，2000，（02）：75．

［5］任寶玉．鄉鎮財政變遷與治理轉型 ［J］．湖北行政學院學報，2011，（06）：63．

［6］胡平仁．法律的社會管理功能及其實現機制 ［J］．湖湘論壇，2011，（06）：12．

（責任編輯：牟春野）

The Primary Social Management Innovation from the Perspective of the Limited－government

Wu Chuanyi

With the development of Market－economy，the role－location of the omnipotent－government has been challenged．So the Limited－government was mentioned in schedule．The Limited－government needs the government in some areas should give place to the market， the society，and individual citizen．From the political theory，Limited－government is derived from the sovereignty of the people＇s democratic political principles．From the perspective of Limited－government， the innovation of social management has become the era proposition．The key difficulty of social management innovation is in the basic－level government．And the basic－level governments＇work has not only the wide range but also the high density．Their every decision and command has direct relation with the people＇s vital interests．The basic－level government is also the bridge connected with the central，provincial government and the people．Strengthen the basic－level social management innovation，needs to carry out management responsibility system；to be clear of decentralization of management；enhance the basic－level management authority；and play the role of plural subject．

limited－government；basic level government；social management innovation

C916

A

1007－8207（2012）12－0031－05

2012－09－14

吳傳毅 （1963—），男，湖南衡陽人，中共湖南省委黨校 （湖南行政學院）法學教授，研究方向為法理學、憲法學和行政法學。