初探我國海洋政策執行中的問題及對策

王樹文，王琪

（中國海洋大學青島 266100）

初探我國海洋政策執行中的問題及對策

王樹文，王琪

（中國海洋大學青島 266100）

為協調海洋發展，我國制定了諸多海洋政策，但是實際執行結果并不盡如人意，究其原因，主要是海洋政策執行過程中存在多方利益沖突、過分追求經濟利益、監督約束機制乏力、海洋信息收集難度大等問題。這些問題的解決可以試從組建海洋綜合管理機構、提高目標群體對政策的認同度和理解度、確立專門的監控機構和制度、注重信息收集、培養復合型海洋人才等方面著手。

海洋；政策；執行

海洋政策執行就是將海洋政策由方案轉化為現實的行動，包括海洋政策執行的機構設置、人員配備以及相關的保障措施等。海洋各方面的管理，最終要靠海洋政策的執行來實現。海洋政策執行的過程中會涉及利益相關者利益的分配及管理權限的劃分，如果執行方式方法不當，往往會因來自利益各方的干擾而使政策執行不暢，甚至形同虛設，因而執行這個環節是整個海洋政策系統中的關鍵點。

1 我國海洋政策執行的現狀

我國高度重視海洋管理，自1996年我國正式加入《聯合國海洋法公約》至今，我國海洋政策已經初步形成了一個完整的政策體系：縱向上，有具有戰略性、綜合性的（例如《中國海洋21世紀議程》），又有行業性的中央層面的政策，也有相應的具有地區性質的地方海洋政策，例如《山東半島藍色經濟區發展規劃》、《山東省海域使用管理條例》等。這些政策橫縱交錯，經緯相連，形成了海洋政策的整個運轉系統，為我國海洋發展提供了依據。但由于政策在執行的過程中受到諸多可變性因素的影響，我國海洋政策執行呈現出一系列特點。

1.1 執行主體數量、種類增多

政策執行主體主要是指政策相關的行政機關及其工作人員。海洋政策執行主體自然也是海洋政策相關的行政機關及其工作人員。隨著我國海洋經濟不斷發展，我國發展了許多新興海洋產業，例如海洋旅游業、海洋生物制藥業等。隨著海洋產業種類的增加，海洋政策種類也相應增加，政策執行主體種類、數量也在不斷增長，例如海洋旅游業的發展，將旅游局林業部等相關部門也帶進了海洋政策執行主體的行列。目前，我國海洋政策執行主體由原來漁業局、海事局等傳統的海洋行政機關及其工作人員，逐漸發展到涉及國土資源部、林業部發改委等眾多行政機關及其工作人員，僅海洋執法隊伍就包括了5支力量：海警、海監、漁政、海事和海關緝私隊伍。此外，針對不同的問題，國家通常還會組建各種專項調查隊以解決一些特殊問題，例如：針對康菲漏油事件，國家海洋局專門組建康菲漏油事件調查組調查整個事件始末，并進行相應處理。地方上隨著海洋經濟的飛速發展，海洋政策執行主體也在不斷地增加和改革。

1.2 政策執行能力不斷上升

我國非常重視海洋政策執行能力的培養與提升，以海洋行政執法為例，作為最基層的海洋政策執行隊伍，國家十分重視海洋行政執法隊伍的建設。例如2010年，國家海洋局組織了各類培訓，業務類培訓班共培訓執法骨干234人次，初任海洋監察員類培訓班共培訓新到崗人員74人；中國海監新增執法船3艘，執法艇9艘，執法直升機1架。在實際的海洋執法過程中，我國海洋行政執法能力也在逐步提高，以海洋行政執法中對海域使用監督檢查情況為例，如表1所示：海域使用檢查項目由2001年963個，增加到2010年的29 176個，增長了44.7倍；檢查次數由2001年的1 286次，增加到2010年的72 233次，增長了55.2倍；從發現違法行為的情況來看，近幾年海域使用違法情況有所下降。這些數據說明了海洋行政執法取得了一定的效果。

1.3 海洋政策執行失靈的案件依然大量存在

雖然我國高度重視海洋經濟等海洋各方面的發展，但海洋政策依然存在執行失靈的現象。為保證各海域的有效使用和海洋經濟的可持續發展，國家出臺了一系列法規性文件，例如《國務院辦公廳關于開展勘定省縣兩級海域行政區域界線工作有關問題的通知》（國辦發[2002]12號）、《國務院辦公廳關于沿海省、自治區、直轄市審批項目用海有關問題的通知》（國辦發[2002]36號）等，上海、山東、遼寧等省市也相繼出臺各省市的《海域使用管理條例》，但至今，我國海域使用依然存在“無度、無序、無償”的現象，海洋經濟難以持續發展；為保護和改善海洋環境，維護生態平衡，防治污染損害，促進經濟和社會的可持續發展，我國早在1982年就制定了《海洋環境保護法》，2002年又制定了《環境影響評價法》等，但海洋生態嚴重破壞，海洋環境依然持續惡化；1989年國家海洋局通過《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》，而實際上很多石油勘探開發者中對該辦法采取視而不見、我行我素的態度，2011年發生的“康菲漏油事件”就是最好的證明。“康菲漏油事件”不僅給國家和當地漁民造成了重大的損失，對海洋生態也造成了無法挽回的破壞。我國在2002年就制定了《海洋行政處罰實施辦法》，但事件發生后，相關部門對康菲的處罰卻遲遲未到位。這些現象的存在和事件的發生，不得不引起我們思考：在既有政策已經實施的情況下，為什么仍有諸多本該避免發生的現象存在？究竟是什么因素阻礙了政策的順利執行？

2 我國海洋政策執行中存在的問題

有了政策，卻沒有達到應有的政策效果，審視我國海洋政策的執行，導致政策執行不暢的障礙，主要有以下幾個方面：

2.1 多方利益沖突

戰略與公共政策的本質是對公共利益和社會價值的權威性分配，但其最理想的帕累托最優往往很難達到，總會有一部分人受損，我國海洋政策執行也面臨這種情況。我國海域面積廣闊，涉海行業種類繁多，涉海管理部門數量、層次也較多，各部門之間出現利益沖突而導致政策難以執行的情況時有發生，這主要表現在兩個方面。第一，部門與部門之間的不協調。我國“涉海”的管理部門較多，其中主要的海上行政執法力量就包括：“海監”、“海警”、“漁政”、“海事”和“海關緝私”5支力量，通常被稱為海洋執法的“五條龍”。它們分別歸屬國土資源部國家海洋局、公安部邊防管理局、農業部漁業局、交通部海事局和海關總署。這些部門在地方上又設置了垂直領導的分支機構，導致海洋管理機構出現條塊并存的局面。一位不愿具名的海警系統內部人士透露：2010年上海世博會開始前，安保工作要求在沿海各主要卡口和重點地段統一安裝視頻監控系統，然而在現實操作中，幾家單位卻各自為政，安裝自己的攝像頭，以致出現沿海各處攝像頭“滿天飛”的局面，造成了資源浪費，違背了政策的初衷。事實上，海洋政策執行過程中，這種類似情況常常發生，人們將這一現象形象地稱為“五龍鬧海”。第二，中央與地方之間的利益沖突。層級結構是我國行政機關的一大特點，由于各級機構立足點不同，中央與地方、上級政府與下級政府之間存在利益矛盾。1993年5月，為加強國家海域的綜合管理，財政部和國家海洋局聯合發布《國家海域使用管理暫行規定》，但在執行過程中，地方海洋政策執行者常常為保護局部利益，不考慮海洋的整體利益，忽視中央海洋權益，造成行業政策與綜合政策的不一致，《國家海域使用管理暫行規定》步履維艱。按照“經濟人”假設，作為“經濟人”的政策執行者追求自身利益的最大化。當政策內容與執行者利益不一致時，他們便會違背政策制定者的本意，或抵制政策執行、或任意改變政策適用范圍、或對政策做出符合自己利益的解釋。而對于整個政策而言，一個完整的政策被執行得“四分五裂”、被隨意曲解，自然達不到政策的原目標，甚至問題得不到解決反而還會越來越嚴重，或產生更多的新問題。

2.2 過分追求經濟利益

戰略與公共政策的執行受其所在社會的各種自然和社會因素的制約和影響，適宜的環境有利于政策的執行，這其中主要包括政治、經濟和社會心理環境。對于海洋政策執行而言，一方面政策執行的社會心理環境不友好。由于海洋管理起步較晚，比起信息技術等行業的管理，海洋管理距離人們的日常生活比較遠，因此大多民眾的海洋意識薄弱，海洋熱情不高，一味注重個人的經濟收益。為保證海洋的可持續發展和生態平衡，我國各地海域每年都有一定的休漁期，但是每年休漁期期間，在一些小商場中魚苗等新鮮的海鮮類產品銷售依然可以見到，歸根結底還是“經濟利益至上”很多漁民缺乏海洋保護意識，沒有相關的知識和保護環境的常識，為了經濟利益，無視政策規定，依然在休漁期大量捕魚，沒有一個強有力的海洋保護的大環境，“經濟利益”將一直占據上風。另一方面，地區保護主義盛行。一些地區為了局部的、短期的利益而抵制有利于整體海洋發展的公共政策，使國家的海洋政策難以貫徹落實。圖1顯示了自2001-2010年，我國海洋工程建設項目環境保護監督檢查的情況，其中檢查次數和發現違法行為的線性趨勢線可以看出，各地區海洋工程建設項目的環境保護監督檢查次數在不斷增多，但違法行為卻有增無減，并且依然處于上升的趨勢。這說明了某些地區的海洋工程建設項目執著于經濟利益的追求，盡管國家一直重視經濟的可持續發展、經濟與環境的和諧發展，但這些項目依然為了地區經濟利益而忽略環境保護，直接影響了國家“綠色GDP”等政策目標的實現。

2.3 監督約束機制的乏力

監督約束機制乏力也是我國海洋政策執行中存在的問題。從機構設置來看，我國目前已經建立了比較健全的監督體系，例如上下級之間、平級之間的監督，也設有專門的監督機構等。但實際上，我國海洋政策執行過程中的監督往往流于形式，政策執行權力濫用的現象屢見不鮮。例如：各類行政監督機構在運行過程中缺乏應有的溝通和協調，監督主體之間相互推諉；監督缺乏法律規范性，官本位意識嚴重，對政策執行的效果缺乏明確的考核；缺乏有效的風險預警機制和責任追究制度等。究其原因：在多元監督體制下，由于缺乏科學合理分工，各監督主體的監督范圍責任不明確，使各自的作用受到了限制；專業海洋監督機構與專業監督人員數量有限，且缺少相對獨立性，難以充分發揮應有的監督作用。因此，在多種因素的作用下，海洋政策的執行極易發生變異。

圖1 2001-2010年中國海洋工程建設項目環境保護檢查情況及趨勢圖

2.4 海洋信息收集難度大

充足的政策執行資源是政策順利執行、實現政策目標的基本保證。我國對海洋開發與保護高度重視，就目前情況來看，在物質資源方面投入較充足，但在信息資源方面還有所缺陷，海洋信息、咨詢機構薄弱。澳大利亞在海洋管理方面，成立了國家海洋咨詢小組，為政府的海洋管理、政策制定執行等工作提供了非官方性咨詢意見；印度海洋開發局的下屬機構中也設有3個研究機構，專門為海洋管理收集相關信息，提供咨詢建議。相比之下，我國在海洋管理方面缺少這種類似的機構和組織。雖然國家海洋局已經建立了綜合性的大型信息機構，但從總體上看，信息系統依舊比較薄弱，專門化的信息機構數量不多，難以形成完整的海洋信息網絡。在信息匱乏的情況下，戰略與公共政策執行者就很難制定出正確可行的行動計劃和策略，難以對政策執行過程實施必要的控制，海洋政策得不到有效執行。素質不高。海洋資源具有不同于其他資源的特征，例如流動性、整體性等，這就要求海洋政策執行人員不僅僅具備一般的綜合素質、政策執行方面的專業知識和各種應急協調能力，還應當具備海洋方面的專業知識，但這正是我國海洋政策執行人員目前最為缺乏的。海洋管理者不能完全適應海洋行政管理職能的轉變和企業外向型經營模式的轉變，綜合素質有待提高。長期以來，海洋政策執行方面的培訓沒有得到足夠的重視，缺乏系統性。我國海洋管理方面采用的培訓方式多以短期培訓為主，培訓內容偏重于短期技能培訓和知識灌輸，例如，2010年農業部舉辦漁業執法督察培訓班為期僅僅4天，2012年天津市舉辦海洋行政執法培訓班為期僅有2天，其他地方涉及海洋行政執行的培訓班也都是人數有限、時間較短，而且沒有循環培訓的過程。面對不斷復雜化的政策執行問題，海洋政策執行人員的專業知識得不到更新，處理問題的能力提高較慢。

3 完善我國海洋政策執行的措施

海洋政策的執行受諸多因素影響，針對我國海洋政策執行過程中存在的問題，可以考慮從以下幾個方面著手解決。

3.1 組建海洋綜合管理機構

2.5 海洋政策執行人員專業素養有待提高

在人力資源方面，海洋政策執行人員專業

海洋事業是一個地理區域廣闊、綜合性極強的事業，要保證海洋政策的有效執行，必須增強海洋政策的綜合性。首先，針對海洋的整體性等自然特性和海洋開發利用的多行業性、相關性等，確立綜合平衡、統籌兼顧的觀念[3]。其次，要對海洋生態系統具有的各種功能進行統籌規劃，確立對海洋環境和資源沖擊最小的最滿意的方案。再次，提供多樣化的政策供給和執行方式，以保證在面對復雜的海洋政策對象時，政策執行者能夠有充分的選擇空間。最后，強化海洋綜合管理機構的綜合協調能力，搭建一個工作平臺，例如成立具有權威性的海洋綜合管理部門，建立涉海職能部門，以此對海洋企事業組織進行溝通協調，制定能夠被各方接受的具體政策執行計劃和程序，為國家海洋政策的順利執行提供組織保障。海洋綜合協調的主管部門或工作機構的設立應具備3個特點：一是綜合協調的權威性；二是綜合協調的物質基礎；三是綜合協調的公益服務手段。在這方面，加拿大的做法可供我們借鑒，加拿大通過《加拿大海洋法》，以立法的形式確定了“漁業與海洋部”對海洋事業進行綜合管理，漁業與海洋部的確立并沒有剝奪其他部門原有的海洋管轄權，而是在充分尊重這些管轄權的基礎上，通過一種有效的工作機制，與各部門進行磋商和協調。我國目前較成功的例子是廈門市的海洋綜合管理之路。1997年前，廈門市涉海部門還是傳統的管理機制，各部門各自為政。1997年，該市成立了海洋事務綜合管理的常設機構——海洋管理辦公室。海洋管理辦公室組織海洋專家和有關部門，制訂了海洋開發與保護的總體規劃，并組織成立了8家涉海行政主管部門的執法隊伍，進行海上聯合執法，實行“海上執法一把抓，問題處理再分家”的管理模式[4]。此種模式解決了各涉海部門間的矛盾，減少了內耗，又聯合加強執法，有效地執行各項海洋政策。從廈門市的管理經驗當中我們可以看到，現代海洋管理體制的建立，關鍵在于理順關系，遵循政令統一原則，由綜合部門審定海洋發展規劃，保證各部門的協調，監督海洋資源的開發與環境保護，加強執法管理。

3.2 提高海洋政策目標群體對政策的認同度和理解度

海洋政策的目標群體，即海洋政策的受眾，也就是海洋政策執行者所面對的目標人或目標單位。任何一項政策要順暢地執行下去，必須得到目標群體的理解與支持，海洋政策也不例外，只有目標群體充分理解政策、支持政策，才能被民眾或目標單位主動的、有效地執行，最終達到政策目的，解決問題。要提高目標群體對海洋政策的認同度和理解度，需做好以下3項工作：第一，加大對海洋政策的宣傳。通過對政策的宣傳，提高民眾的海洋意識，增強對海洋政策的認識和理解，為政策的順利實施營造良好的氛圍。第二，完善公眾參與機制。政策的民主化是保證政策能夠順利實施的基礎，而公眾參與則是政策能夠體現民意、反映民情、提高政策、執行民主化水平的根本舉措。能夠反映多數人利益的政策，自然能夠取得多數人的理解與認同，執行起來也自然水到渠成。第三，提高政府決策的透明度。政府應將其決策、政策等程序及理由公示，使民眾知曉政府行為及意圖，以取得民眾對政策的理解、認同和配合。

3.3 確立專門的監控機構和制度

實行嚴格的政策監控，才能保證政策的有效執行。海洋政策有效執行的監控機制，既要強化同級國家權力機關對海洋政策有效執行的監督，又要運用上級海洋行政機關的監督作用，還要保證海洋行政管理機關內部的自我監督，同時要發揮公眾輿論的監督作用[5]。首先，要設立專門的海洋政策執行的監控部門。在這方面我們可以借鑒美國、韓國等發達國家海洋政策管理的經驗：美國2000年通過了海洋法，專門設立了海洋政策委員會；韓國在對海洋進行綜合管理的同時，專門設立海洋政策局，以保證政策的有效制定和執行，從各個環節監督政策的執行情況對政策進行修正和調整。我國可以從海洋各行業或各部門抽調人員組成海洋政策監管委員會，并賦予其相應的職能與權利，以便對海洋政策制定和執行的各個環節進行監控。第二，要有健全的監督規程和制度。例如：設定《海洋監督法》等，完善海洋法律體系，保證海洋政策執行監督有法可依；完善海洋信息溝通制度，加強海洋政策執行信息的透明度和及時性，強化信息反饋制度，建立并完善多層次、多功能、全方位的信息控制網絡；建立科學有效的評估制度：在評估標準和方法上堅持價值判斷與事實分析以及定性分析與定量分析相結合的原則，在評估時間上，充分考慮海洋政策執行的“時滯效應”及“連帶效應”，在評估主體上將公眾評估納入決策中心的議事日程，在評估結論上，鑒別執行效果的優劣。

3.4 注重信息收集、咨詢和反饋

由于海洋本身的特殊性，海洋政策在執行的過程中涉及了諸多利益主體的利益，海洋政策的執行主體在執行政策的過程中，需要收集各方的信息和反饋，以便對各方利益主體做出最適當的協調。由于海洋涉及領域的多方面性、海洋活動的復雜性和海洋開發的高難度性等問題的存在，海洋政策執行者所承擔的職責與其知識和能力之間的差距越來越大，這就必須建立涉海各領域的咨詢機構，開發涉海各領域專家的智慧，把他們的智慧有效地納入政策執行的過程當中。海洋政策咨詢機構應當著重預測功能、分析功能、設計功能和論證功能的建設。其中應當注意：首先要保證咨詢機構的相對獨立性，保證研究的客觀性和多樣化；其次，應對咨詢機構內部專家給予準確的定位，他們與政策執行者的關系是“謀”與“斷”的關系，咨詢人員是幫助政策執行者收集信息、籌劃方案，不能越俎代庖；第三，必須由專業機構合理的專家作為骨干，確保咨詢隊伍的高質量。

3.5 培養復合型海洋人才

海洋作為國家的一種戰略資源具有不同于其他資源的特殊性，這就要求海洋政策的執行人員必須具備相關的海洋方面的知識，以便理解海洋政策的精神實質和提高在實際執行政策過程中處理各種問題的能力。從根本上講，這需要制定合理的人力資源規劃，著力培養復合型海洋人才，充分開發利用與合理配置是海洋人力資源開發建設的基本戰略。首先，要積極發展海洋教育。要優先發展基礎教育，適當發展海洋高等教育，整合高校優勢資源，完善海洋類專業設置，實現與其他各類海洋教育的良好銜接。例如：規定在中小學教育中應當設置一定數量的海洋知識課程，采取鼓勵編寫適合青少年特點的海洋教材等多種方式，在廣大青少年中樹立牢固的海洋觀念，以此保證海洋人才有較大的基數，也使海洋基本知識能夠在大眾中普及，以便政策的理解和實施。第二，開展系統的職業培訓。這需要有針對性地開展系統的海洋政策執行能力培訓，針對不同層次的海洋政策執行人員和不同政策的特點，在培訓內容、培訓方式等諸多方面的側重點應有所不同。除開辦傳統的培訓班之外，也可以通過研討會、出國考察等方式進行充電，吸收國外海洋政策執行的先進經驗并為我所用。總之，要構建全方位的海洋人力資源培訓網絡，使海洋政策執行人員在學習中不斷成長。

海洋政策執行的好壞直接影響海洋事業的發展，如何更好地執行政策成為我們不可忽視的問題。組建綜合海洋管理機構，制定統一協調的政策執行方案；提高目標群體對政策的認同度和理解度，降低政策執行的阻力和難度；確立專門的監控機構和制度，防止不規范的政策執行行為；注重信息收集、咨詢和反饋，提高政策執行者的專業素質和技能，這些都是提高海洋政策執行的途徑。海洋政策得到有效執行，海洋事業也必將快速、和諧的發展。

[1]國家海洋局.2010年中國海洋行政執法公報[R].中國海洋信息網.http：//www.nmdis.gov.cn/gongbao/nrxingzheng/nr2010/2011 07/t20110729_19020.html.

[2]同升娛樂軍事八卦閣.中國“五龍鬧海”獨缺一支海岸警衛隊.新浪博客：2012/04/01.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_66f592200 102e41k.html.

[3]張玉強.和諧社會視域下的我國海洋政策研究[J].中國海洋大學學報（社會科學版），2008（2）：11-14.

[4]程宏如.發展海洋經濟亟需科學管理[J].鹽城師范學院學報（人文社會科學版），2000（1）：141-145.

[5]高忠文.海洋管理中的“政策失靈”及其防范機制[J].海洋開發與管理，2008（4）：25-31.

[6]于宜法，王殿昌.中國海洋事業發展政策研究[M].青島：中國海洋大學出版社，2008：236-240.

2012-06-18