我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度存在的問題及對策

張 晏,汪 勁 (北京大學(xué)法學(xué)院,北京 100871)

我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度存在的問題及對策

張 晏,汪 勁*(北京大學(xué)法學(xué)院,北京 100871)

目前我國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度存在諸多不足.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身科學(xué)性不強(qiáng),存在著標(biāo)準(zhǔn)滯后、空白、總量控制標(biāo)準(zhǔn)少、確定和修改依據(jù)不明、缺少專門針對公眾健康設(shè)定的指標(biāo)以及針對同一環(huán)境要素?cái)?shù)值交叉等問題,這同時也與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)不明確、編制機(jī)構(gòu)不中立、編制程序不完善、公眾參與不足密切相關(guān).而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系本身的不完善也帶來環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)適用上的困難和障礙.對此,需要從法律制度和政策選擇上尋求突破,明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位和效力,建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定和修改的規(guī)則,確立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用原則和條件,從而進(jìn)一步完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度.

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；問題；對策

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施是環(huán)境行政的起點(diǎn)和環(huán)境管理的重要依據(jù).我國一向重視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作,截至2010年11月23日,我國已累計(jì)頒布各類國家級環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1397項(xiàng),其中含現(xiàn)行國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn) 1286項(xiàng)及廢止的各類標(biāo)準(zhǔn) 111項(xiàng).[1]然而,數(shù)量的繁榮并不意味著環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)與合理.我國現(xiàn)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》與世界衛(wèi)生組織2005年全球更新版《關(guān)于顆粒物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫的空氣質(zhì)量準(zhǔn)則》在數(shù)值上有很大差別,而 PM2.5更遲遲未納入我國的標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目.直到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(二次征求意見稿)》(2011年)出臺,才首次在一般項(xiàng)目中增加 PM2.5.其實(shí) PM2.5的問題并不是什么新鮮的話題,一直以來爭議不斷.然而,制定 PM2.5標(biāo)準(zhǔn)為何困難重重？背后的理由卻是:“如果制定實(shí)施PM2.5環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),將大范圍超標(biāo).”一般認(rèn)為,環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)除以環(huán)境基準(zhǔn)為主要科學(xué)依據(jù)外,還要考察國家在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的可行性,既遵循自然規(guī)律,又遵循社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律.[2]但“納入的都是必須能控制,還要有辦法解決”[3]的制定思路顯然過于主觀和不科學(xué).

本研究擬從法律制度和政策選擇上尋求解決問題的途徑,以期為完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度提供法律對策和建議.

1 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度存在的問題

1.1 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性不強(qiáng)

1.1.1 部分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過時 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為一種技術(shù)規(guī)范,必須緊跟科技和社會的發(fā)展,才能達(dá)到最佳的實(shí)施效果.我國許多比較重要的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都制定于20世紀(jì)八九十年代,實(shí)施后長期沒有進(jìn)行修訂(表1).如果仍沿用當(dāng)時控制水平較低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法滿足目前環(huán)境保護(hù)的需要.目前正在修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-1996)在2000年局部修改后也已10年未予修改.

表1 我國實(shí)施10年以上未予修訂的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)Table 1 Examples of environmental standards that have not been revised for over 10 years

1.1.2 新型環(huán)境損害缺乏判定標(biāo)準(zhǔn) 我國已形成“兩級五類”環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系,標(biāo)準(zhǔn)分類細(xì),涉及范圍廣,但在很多領(lǐng)域仍然缺乏標(biāo)準(zhǔn)管制.例如光、熱、土壤等污染類型及其損害尚未出臺相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn).而已出臺的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中也未見諸如重金屬、持久有機(jī)污染物等物質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目.這可能也反映出與PM2.5一樣“難以控制,無法解決”的困惑.

1.1.3 總量控制標(biāo)準(zhǔn)較少 我國污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn)中,濃度控制標(biāo)準(zhǔn)多,關(guān)于總量控制的標(biāo)準(zhǔn)少.環(huán)境污染的產(chǎn)生主要是排放的污染物質(zhì)超過了環(huán)境的自凈能力,從而造成生態(tài)系統(tǒng)的失調(diào).[4]因此在濃度控制標(biāo)準(zhǔn)下,即使每個污染源達(dá)標(biāo)排放,也會因污染源過多而造成嚴(yán)重的環(huán)境污染.由于污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn)決定著污染源管理的途徑方法和環(huán)境立法的思路及制度構(gòu)建,因此必須加強(qiáng)對總量控制標(biāo)準(zhǔn)的制定和完善.

1.1.4 標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值的確定與修改依據(jù)不明 我國許多環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具體數(shù)值設(shè)定的科學(xué)性令人質(zhì)疑.2000年1月6日,原國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布關(guān)于《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-1996)的修改通知,對二氧化氮(NO2),臭氧(O3)的相應(yīng)指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行了修改.此次修訂的數(shù)值,相對于 1996年標(biāo)準(zhǔn)的濃度限值反而有所放寬,與世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)更是存在較大差距(表2),而發(fā)布機(jī)關(guān)卻未給出任何解釋.[5]《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)》也未提高相應(yīng)限值要求.在大氣污染日趨嚴(yán)重、公眾環(huán)境空氣質(zhì)量要求日益增高的背景下,修訂標(biāo)準(zhǔn)反而出現(xiàn)放寬的結(jié)果.

表2 世界衛(wèi)生組織與我國現(xiàn)行環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)臭氧(O3)、二氧化氮(NO2)濃度限值的比較Table 2 Comparison in concentration limits of O3 and NO2 between WHO and China’s Ambient Air Quality Standards

1.1.5 標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目中污染防治指標(biāo)與公眾健康指標(biāo)混同不分 公眾最為關(guān)注、環(huán)境保護(hù)行政最為關(guān)切的就是環(huán)境污染對人體健康的影響和危害.然而,我國絕大多數(shù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中未專門針對公眾健康設(shè)定指標(biāo),難以區(qū)分污染防治與公眾健康指標(biāo)的界限.例如,《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-1996)以空間區(qū)域?yàn)橐罁?jù)分為3級標(biāo)準(zhǔn),《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(二次征求意見稿)》(2011年)分為2級標(biāo)準(zhǔn),但未針對公眾健康設(shè)定指標(biāo).而美國國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定了公眾健康指標(biāo),環(huán)境空氣質(zhì)量限值與保護(hù)人體健康目標(biāo)相統(tǒng)一[6].美國國會在制定《清潔空氣法》時,目的是要“確立公共利益所要求保護(hù)人們健康的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”[7].雖然美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署在制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐中或多或少也考慮了成本和其他相關(guān)因素,同時美國也制定了大量基于技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性的排放標(biāo)準(zhǔn)[8],但這些標(biāo)準(zhǔn)仍需要以基于健康和環(huán)境影響的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)充,優(yōu)先考慮公眾健康和公共福利[9].

1.1.6 不同標(biāo)準(zhǔn)對同一環(huán)境要素(因子)在數(shù)值上呈現(xiàn)交叉 除國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門外,其他部門主持編制的各類標(biāo)準(zhǔn)中也有大量涉及環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容.但在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時,部門之間缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)和溝通,致使標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目和數(shù)值交叉重疊,不同部門制定的標(biāo)準(zhǔn)之間存在沖突.例如,原國家環(huán)境保護(hù)總局頒布的《電磁輻射防護(hù)規(guī)定》(GB8702-88)規(guī)定的電磁波輻射安全限值為 40 v/m,而衛(wèi)生部制定的《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》將電磁波輻射安全限值規(guī)定為 10v/m.同是國家標(biāo)準(zhǔn),電磁波輻射的最高限值竟相差 30v/m.現(xiàn)存標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定之間的沖突,給具體個案的選擇適用帶來了困難.

1.2 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)不明確

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜以诳茖W(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)上進(jìn)行判斷制定而成的,由一系列符號、代碼、編號和其它技術(shù)規(guī)定組成的技術(shù)性規(guī)范,本身并不屬于法的規(guī)范,具體適用需要依附于法定環(huán)境行政決定即公法上的判斷.然而,對標(biāo)準(zhǔn)法律性質(zhì)的研究不屬于科學(xué)家研究的范疇,相關(guān)立法及政策也未給出明確答案,以至于出現(xiàn)糾紛時在司法適用上出現(xiàn)爭議.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)模糊不清的性質(zhì)和效力正是阻礙我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度順利實(shí)施的根源所在,也造成實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)制定不規(guī)范,適用隨意等一系列問題.

1.3 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的編制程序正當(dāng)性不足

1.3.1 草案編制機(jī)構(gòu)不中立 國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門是國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān).通常環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)草案通過下達(dá)課題的方式,在主管部門的主持下由各大科研院所、大學(xué)以及相關(guān)企業(yè)起草(表3)

專家、學(xué)者依據(jù)科學(xué)、定量的方法起草標(biāo)準(zhǔn)草案本應(yīng)是客觀、科學(xué)的,但在標(biāo)準(zhǔn)制定中常會出現(xiàn)以科學(xué)的名義隱含價值判斷的現(xiàn)象.[10]在我國,專家、學(xué)者不同程度地存在著理性不足和獨(dú)立性不強(qiáng)的弊端[11].在經(jīng)濟(jì)開發(fā)與決策領(lǐng)域,基于政府和部門的管理需要,在考慮環(huán)境保護(hù)和人體健康的同時,環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定有時會更加顧及企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益的需要.如果標(biāo)準(zhǔn)制定得較嚴(yán),將會直接影響地方政府的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)成果,而新指標(biāo)如 PM2.5的加入,不僅會增加監(jiān)測成本,而且會使原本治理PM10取得的成績“前功盡棄”,同時還會影響汽車工業(yè)發(fā)展.這必然給各級政府和環(huán)境保護(hù)部門帶來更大的壓力.

表3 部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的起草單位示例Table 3 Examples of environmental standards drafting units and agencies

目前環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主要以經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件為依據(jù)而非人體健康.專家在政治壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求下制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),其科學(xué)性值得懷疑.

1.3.2 編制程序不完善 《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》(1999年)第11條對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的編制程序作出了規(guī)定,但看似全面的規(guī)定僅在形式上要求對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)草案征求意見,對征求意見的內(nèi)容、對象、具體程序,都沒有作出進(jìn)一步的配套規(guī)定.《國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》(2006年)進(jìn)一步作出了規(guī)定,但對于編制組的成立和如何征求意見等關(guān)鍵問題仍然語焉不詳,這為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)編制程序的正當(dāng)實(shí)施埋下了隱患.此外,這些辦法本屬于《立法法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)部門規(guī)章,它們對其他部門主持制定的相關(guān)行業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并無任何約束力.

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定必須經(jīng)專家論證.但實(shí)踐中,受標(biāo)準(zhǔn)制定經(jīng)費(fèi)短缺等因素的限制,標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)基礎(chǔ)論證不足,通過各部門上報(bào)后按照部門意志進(jìn)行簡單平衡,缺乏整體協(xié)調(diào)性.只能按照慣例分配標(biāo)準(zhǔn)的編制任務(wù),僅征求個別專家意見,缺乏廣泛性.尤其是在標(biāo)準(zhǔn)正文后注明由某幾個人起草,足見某個標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)只是幾個人的勞動成果,未能展現(xiàn)凝聚全社會的智慧[12].

而即使廣泛征求意見,意見也未必會被采納.《＜環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)＞編制說明》提及,2009年環(huán)境保護(hù)部就修訂環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3095-1996)的有關(guān)問題,以環(huán)辦函[2009] 956號文件的形式向中國科學(xué)院、中國工程院等共計(jì)193家單位、部門以及環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站征集意見.據(jù)統(tǒng)計(jì),建議污染物項(xiàng)目應(yīng)增加 PM2.5的單位比例高達(dá)92.6%.[13]而征求意見后,環(huán)境保護(hù)部科技標(biāo)準(zhǔn)司只針對標(biāo)準(zhǔn)修改組織少數(shù)單位的人員進(jìn)行了三次研討,討論的結(jié)果卻是制定實(shí)施PM2.5環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時機(jī)不成熟.《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)》(2010年)最終還是僅規(guī)定了PM2.5的參考限值.

1.3.3 公眾參與不足與不能 我國在法律和行政法規(guī)的制定中加大了公眾參與力度,許多法規(guī)和規(guī)章草案在通過和頒布之前都引入了公眾參與討論和評價的機(jī)制,然而,由于專家和利益集團(tuán)主導(dǎo)了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的過程,公眾意見在編制過程中沒有渠道充分反映,更無法提前參與其中.這樣,依據(jù)某些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行環(huán)評等決策并不能真實(shí)反映項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險.

由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的編制與發(fā)布屬于抽象行政行為,根據(jù)我國現(xiàn)行法律它們不具有可訴性.這使得環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)即使缺乏科學(xué)性,公眾也難以通過訴訟方式改變不合理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定.

1.4 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用問題突出

1.4.1 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)滯后時如何適用不明 由于部分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過時,在實(shí)踐中常出現(xiàn)企業(yè)排放的某種物質(zhì)符合當(dāng)時的排放標(biāo)準(zhǔn),但新近科學(xué)研究卻表明即使符合原排放標(biāo)準(zhǔn)仍然會對接觸人群造成健康損害.由于強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身不屬于法規(guī)范,當(dāng)能夠證實(shí)這種物質(zhì)在符合原排放標(biāo)準(zhǔn)仍會對接觸人群造成健康損害時,環(huán)境保護(hù)部門有權(quán)立即命令企業(yè)停止排放該物質(zhì).但是由于對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的依賴,環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的滯后常常阻滯了環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的開展.

1.4.2 參照適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)缺乏依據(jù) 對于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)選擇問題,我國法律法規(guī)未作出明確規(guī)定,實(shí)踐中難以正確把握.如圍繞廈門PX事件中的“醋酸指標(biāo)”,中國環(huán)境科學(xué)院的報(bào)告認(rèn)為,因我國相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)均未列出醋酸指標(biāo),所以按照標(biāo)準(zhǔn)適用參考國外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的原則,在比較前蘇聯(lián)和加拿大有關(guān)環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)值的基礎(chǔ)上,報(bào)告引用了較嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn).[14]而在“西上六輸電工程”和“上海磁懸浮案”中,專家未選用較為嚴(yán)格的瑞士電磁感應(yīng)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn),而是選擇了連國際輻射保護(hù)協(xié)會(ICNIRP)自己都認(rèn)為存在局限的限值標(biāo)準(zhǔn).[15]對于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的項(xiàng)目,參考選用國外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時,時寬時嚴(yán)的做法,顯得過于隨意,缺乏參考依據(jù).

1.4.3 標(biāo)準(zhǔn)存在沖突時缺乏適用規(guī)則 由于針對同一種環(huán)境要素,不同部門制定的標(biāo)準(zhǔn)可能出現(xiàn)交叉與沖突,導(dǎo)致了標(biāo)準(zhǔn)適用上的混亂.例如與居民住宅噪聲有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn),就包括環(huán)境保護(hù)部與質(zhì)檢總局頒布的《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3096-2008)、原建設(shè)部頒布的《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB50096-1999)與《民用建筑隔聲設(shè)計(jì)規(guī)范》(GBJ118-88)3種不同的標(biāo)準(zhǔn).在這種情況下,由于缺乏環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用規(guī)則,無法確定究竟應(yīng)當(dāng)適用哪一個標(biāo)準(zhǔn).隨意性很大.

1.4.4 司法裁判過分倚重環(huán)境標(biāo)準(zhǔn) 我國法院在民事責(zé)任判斷上對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過分依賴,常常將是否超標(biāo)作為判斷損害是否存在的依據(jù).在沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的情況下,環(huán)境污染侵害的受害人往往因?yàn)闆]有具體標(biāo)準(zhǔn)參照而敗訴.既然環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是綜合考慮環(huán)境保護(hù)要求、人體健康福利、企業(yè)發(fā)展需要等因素后制定的,在確定人體健康損害時,用協(xié)調(diào)各方利益后制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為判斷依據(jù),對于受害人來說是不公平的.但遺憾的是,由于缺乏對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)和效力的研究,法院誤解了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì),導(dǎo)致受害人的合法權(quán)益很難得到法律保護(hù).

2 對策與建議

2.1 明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)和效力

明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)和效力,是確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度順利實(shí)施的前提.從標(biāo)準(zhǔn)的外在名稱、形式、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容,以及制定和頒布程序看,都不符合法律規(guī)范的外形[16].環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境行政的手段或工具,必須經(jīng)過環(huán)境立法的確認(rèn)并由環(huán)境保護(hù)部門決定適用后才具有相應(yīng)的法律效力,是判斷行為人是否承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任的依據(jù).

2.1.1 環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)的是環(huán)境行政想要達(dá)到的目標(biāo)值 環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是為將環(huán)境污染控制在一定程度下,明確設(shè)定能體現(xiàn)環(huán)境狀況的具體數(shù)值,以此作為環(huán)境行政展開、評估行政效果的依據(jù).目前的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更類似于行政機(jī)關(guān)努力的目標(biāo),尚未被賦予直接規(guī)定具體權(quán)利義務(wù)的能力.但當(dāng)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與具體環(huán)境行政政策相結(jié)合時,就會對行政相對人的權(quán)利產(chǎn)生影響.例如,如果將《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095－1996)中有關(guān)“環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)的分類和標(biāo)準(zhǔn)分級”的規(guī)定和當(dāng)?shù)爻鞘泄δ軈^(qū)劃分的行政決定結(jié)合起來,就會對不同功能區(qū)居民產(chǎn)生不同的影響.

2.1.2 污染物排放標(biāo)準(zhǔn)對排放污染物的行為沒有直接約束力 雖然污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是針對污染物排放所做出的限制,但是其約束力來自相關(guān)而需要相關(guān)法律法規(guī)的指引.如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第12條規(guī)定:“對超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的,或者在規(guī)定的期限內(nèi)未完成污染物排放削減任務(wù)的,或者造成海洋環(huán)境嚴(yán)重污染損害的,應(yīng)當(dāng)限期治理.”《大氣污染防治法》也有類似規(guī)定.因此,污染物排放標(biāo)準(zhǔn)本身并不能對排放污染物的排放行為產(chǎn)生直接的約束力.

2.1.3 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并非判斷是否承擔(dān)民事責(zé)任的決定性依據(jù) 原國家環(huán)境保護(hù)總局給湖北省環(huán)境保護(hù)局《關(guān)于確定環(huán)境污染損害賠償問題的復(fù)函》(1991年10月10日環(huán)法函字第104號)中曾明確指出,“承擔(dān)污染賠償責(zé)任的法定條件,就是排污單位造成環(huán)境污染損害,并使其他單位或個人受到損失……國家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn),只是環(huán)境保護(hù)部門決定排污單位是否需要繳納超標(biāo)排污費(fèi)和進(jìn)行環(huán)境管理的依據(jù),而不是確定排污單位是否承擔(dān)賠償責(zé)任的界限.”因此,公法上的“標(biāo)準(zhǔn)”僅是私法上法官進(jìn)行判斷時的“一個線索”,而不是判斷是否承擔(dān)民事責(zé)任的必要條件.

2.2 區(qū)分污染防治標(biāo)準(zhǔn)和公眾健康標(biāo)準(zhǔn)

我國應(yīng)當(dāng)借鑒美、日區(qū)分保護(hù)人體健康和公共生活環(huán)境的目標(biāo),制定不同環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的做法.在制定有關(guān)人體健康的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時,應(yīng)區(qū)分人體健康保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)的不同目標(biāo),根據(jù)環(huán)境醫(yī)學(xué)的要求,運(yùn)用環(huán)境毒理學(xué)實(shí)驗(yàn)和流行病學(xué)調(diào)查等方法,按照最敏感的原則,設(shè)定更為嚴(yán)格的人體健康環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),為保護(hù)人體免受污染的有害影響提供更為充分保障.這在目前修訂《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的過程中已有所改進(jìn).

2.3 建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定和修改的規(guī)則

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定和修改的過程應(yīng)當(dāng)是公眾和專家運(yùn)用各自所掌握的關(guān)于環(huán)境風(fēng)險的事實(shí)和價值進(jìn)行溝通、反思和選擇的過程.在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中,應(yīng)當(dāng)廣泛吸引公眾參與,確保決策的民主化、科學(xué)化.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的編制機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能選用涉及專業(yè)廣泛的專家,確保能夠從不同的角度對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查.如在制訂有關(guān)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時所選專家不能僅限于水污染防治專家,還要考慮健康衛(wèi)生、水利方面的專家和法學(xué)專家等.在以“專家論證會”為主的情況下,還應(yīng)輔以“公眾座談會”的形式,邀請相關(guān)利害關(guān)系人,如相關(guān)企業(yè)、組織或公民個人代表參加座談,以彌補(bǔ)專家代表性的不足.

同時,應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作,確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時效性.除根據(jù)《國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目計(jì)劃管理辦法》(2010年)的規(guī)定,收集各有關(guān)方面關(guān)于設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目的建議外,在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施一段時間后,原標(biāo)準(zhǔn)起草單位應(yīng)對標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果進(jìn)行評估分析,結(jié)合當(dāng)前科學(xué)技術(shù)水平及經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件,對需要進(jìn)行修訂的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)適時提出修訂建議,國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)及時處理標(biāo)準(zhǔn)起草單位的修訂建議,對確需修訂的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及時啟動修訂程序.

2.4 確立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用原則和條件

對我國現(xiàn)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行梳理和規(guī)范,在《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》(1990年)和《國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理的協(xié)調(diào)意見》(2001年)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確各種標(biāo)準(zhǔn)的適用條件.應(yīng)當(dāng)改變我國對于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“重制定,輕執(zhí)行”的現(xiàn)狀,建立一定的標(biāo)準(zhǔn)選擇適用原則,以規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的適用.在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)適用過程中,應(yīng)當(dāng)明確在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)滯后或者空白時的適用規(guī)則,協(xié)調(diào)好環(huán)境保護(hù)部門和其他部門頒發(fā)標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系,避免標(biāo)準(zhǔn)沖突現(xiàn)象的發(fā)生,提高公眾對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可、接受程度.

3 結(jié)語

我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度存在的諸多問題與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度不完善有著密切聯(lián)系.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)和效力不明,法律規(guī)制相對滯后,適用存在障礙,已經(jīng)成為制約環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系發(fā)展的主要因素.我們需要從法律制度和政策選擇上尋求突破,這也是《環(huán)境保護(hù)法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》等法律法規(guī)逐步規(guī)范環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理工作的原因.當(dāng)下,應(yīng)當(dāng)對我國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步進(jìn)行梳理并加以規(guī)范,明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位和適用條件,確立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定和修改的規(guī)則,為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系提供法律支持,促進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度的逐步完善.

[1] 歷年發(fā)布的國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)名錄[EB/OL].http://kjs.mep.gov. cn/hjbhbz/sywbzgz/201005/P020101125347821962739.pdf/2011-03-18.

[2] 金瑞林.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué) [M]. 2版北京:高等教育出版社, 2006:104.

[3] 李 禾.我國城市空氣為何污染嚴(yán)重卻“達(dá)標(biāo)率”高？[N]. 科技日報(bào), 2011-1-30.

[4] 韓 廣,楊 興,陳維春,等.中國環(huán)境保護(hù)法的基本制度研究[M]. 北京:中國法制出版社, 2007:401.

[5] 關(guān)于《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-1996)修改單的通知[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/info/gw/huanfa/200001/t200001 06_61586. htm/2011-04-06.

[6] National ambient air quality standards (NAAQS) [EB/OL]. http://www.epa.gov/air/criteria.html./ 2011-03-18.

[7] Rober V. Christopher H S, Alan S M, et al. Environmental regulation: Law, science, and policy, sixth edition [M]. New York: Aspen Publishers, 2009:561.

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[12] 傅 濤.市場化進(jìn)程中的城市水業(yè) [M]. 北京: 中國建筑工業(yè)出版社, 2007:83.

[13] 于華鵬.PM2.5未入環(huán)境質(zhì)量國標(biāo)灰霾監(jiān)測有限啟動 [N]. 經(jīng)濟(jì)觀察報(bào), 2011-1-31.

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致謝：感謝北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心課題組成員在本文成文和修改中提供的資料和幫助.

Problems of China’s system of environmental standards and the countermeasures.

ZHANG Yan, WANG Jin*( Law School, Peking University, Beijing 100871). China Environmental Science, 2012,32(1)：187～192

China’s current system of environmental standards has many problems. The formation of environmental standards is lack of scientific basis. Legislative gaps exist in standards based on total amount control, standards formulated for public health protection, and standards on controlling new pollutants and hazardous substances. The reasons for these problems are that the legal nature of environmental standards has not been clarified, standards producing agencies are not independent and impartial, standards drafting process is imperfect, and public participation is not sufficient. These problems result in difficulties in the application of environmental standards. In this regard, we should attach importance to seek breakthrough in legislation and policies-making; therefore, to identify the legal nature and validity of environmental standards, to establish procedure rules of environmental standards formulation and revision, to determine principles and conditions of application, and to further perfect the system of environmental standards.

environmental standards；problems；countermeasures

2011-04-12

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(10YJA820097)

* 責(zé)任作者, 教授, wangjin_law@pku.edu.cn

X32

A

1000-6923(2012)01-0187-06

張 晏(1983-),女,安徽淮南人,北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生,主要從事環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度方面的研究.發(fā)表論文8篇.