新世紀新階段我國擁軍優撫安置工作的實踐與思考

■ 民政部副部長 孫紹騁

改革開放特別是進入二十一世紀以來，伴隨著我國綜合國力大幅提升、經濟結構調整步伐不斷加快、社會保障體系逐步健全和人民生活明顯改善，我國擁軍優撫安置工作在繼承中發展，在改革中前進，為保障優撫安置對象權益、服務國防和軍隊現代化建設、維護改革發展穩定大局發揮了不可替代的特殊作用。

一、新世紀以來我國擁軍優撫安置工作的實踐

新世紀以來，全國擁軍優撫安置系統緊盯大事急事難事攻堅克難，注重強化服務保障改革創新，先后修訂頒布《烈士褒揚條例》、《軍人撫恤優待條例》、《退役士兵安置條例》等多部法律法規，出臺《關于進一步做好軍隊離休退休干部移交政府安置管理工作的意見》、《關于加強退役士兵職業教育和技能培訓的通知》、《關于加強境外烈士紀念設施保護管理等工作的意見》、《優撫對象醫療保障辦法》、《雙擁模范城（縣）創建命名管理辦法》等政策制度200多個，地方性政策法規3000多個，有力地推動了擁軍優撫安置工作科學發展。

退役士兵安置改革實現重大突破。退役士兵安置難，長期困擾各級政府，損害退役士兵權益，影響軍隊建設和社會穩定。從2004年開始，民政部、總參謀部牽頭，軍地19個部門組成退役士兵安置改革協調小組，歷經7年多艱苦努力，2011年10月，全國人大常委會審議通過了新修訂的《兵役法》，國務院公布了新的《退役士兵安置條例》，建立了“以扶持就業為主，發給退役金后自主就業、政府安排工作、國家供養、退休以及繼續完成學業等多種方式相結合、城鄉一體化”的新型退役士兵安置制度，實現了安置體制從適應計劃經濟體制向適應市場經濟體制轉變，安置制度從城鄉有別向城鄉一體轉變，安置方式從單一指令性向多元化安置轉變，安置保障從以地方為主向中央和地方共同負擔轉變。這一改革，使退役士兵安置制度實現了與市場經濟體制相銜接、與國家有關改革相協調、與國防和軍隊建設相配套，是建國60多年來退役士兵安置工作的一次根本性、體制性變革。

優撫對象保障體系全面建立。優撫保障范圍深入拓展，國家先后將帶病回鄉退伍軍人、“兩參”人員、60周歲以上農村籍退役士兵、部分老烈士子女、建國前入黨的農村老黨員和未享受離退休待遇的城鎮老黨員等，納入國家定期撫恤補助范圍，享受對象人數由400多萬人增加到近1000萬人。優撫保障水平大幅提高，國家連續18次提高殘疾軍人殘疾撫恤金標準，連續21次提高烈屬定期撫恤金標準和在鄉退伍紅軍老戰士生活補助標準，每年增幅達15%～20%，優撫經費由2000年的12億元增加到2011年的近300億元，增長24倍；建立了烈士褒揚金制度，烈士遺屬一次性褒揚和撫恤的最低標準由6.8萬元提高到100多萬元，從根本上解決了烈士撫恤補助標準偏低的問題。優撫保障機制進一步優化，國家明確烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬的定期撫恤金標準參照全國城鄉居民家庭人均收入水平確定，殘疾軍人的撫恤金標準參照全國職工平均工資水平確定；殘疾軍人等級由原來的“四等六級”調整為“一至十級”；建立新型優撫醫療保障體系，提高醫療報銷標準，全面推行“一站式”即時結算機制，極大方便了優撫對象就醫，有效解決了優撫對象看病看半天、報銷報半年的問題。社會各界力量也廣泛開展“愛心獻功臣”和“關愛功臣活動”，幫助解決了一大批優撫對象的實際困難。

軍隊離退休干部安置保障制度更加完善。進一步拓寬安置路子，移交政府安置的軍隊離退休干部進北京、天津、上海等直轄市安置，配偶和子女常住戶口規定由原來滿10年調整為滿4年；移交安置計劃由原來每5年下達一批，調整為每年下達。改革醫療保障手段，移交政府安置的軍隊離休干部享受實報實銷制度，退休干部比照安置地國家公務員參加醫療保險，同時享受醫療照顧和醫療補助。實施住房制度改革，移交政府安置的軍隊離退休干部執行軍隊統一的住房制度，按房改成本價購買現有住房且面積未達標的，其差額面積給予貨幣補差，選擇按經濟適用住房價格購買現有住房的，按規定享受住房補貼。完善服務保障方式，逐步推行國家保障與社會化服務相結合的模式，積極探索以服務管理中心為載體的區域化、開放式服務保障辦法。這一系列改革，徹底扭轉了20多年來地方每年最多只能接收5000人的狀況，接收安置數量連續8年超萬人，做到了部隊交多少，地方接多少。

傷病殘退役軍人接收安置強力推進。周密規劃部署，將數萬名滯留部隊的傷病殘退役軍人全部列入三年交接安置規劃，軍地聯合召開全國傷病殘軍人退役安置工作會議進行部署安排，國務院、中央軍委領導出席會議并作重要講話。強化政策保障，出臺《傷病殘軍人退役安置規定》，制定交接安置工作規程，提高1～4級分散供養殘疾退役士兵購建房補助標準，建立軍地信息溝通、情況通報、督導檢查等七項工作制度。跟蹤督導落實，采取逐個戰區檢查、現場辦公、集中交接等一系列措施，強力推進傷病殘退役軍人接收安置進程，做到了“只要部隊交得出，地方就能接得下”。截止到2011年底，已完成了總任務量的80%以上，使這項長期牽扯部隊領導精力、影響部隊建設的難題基本得到解決。

烈士褒揚工作深度拓展。中央和地方財政將累計投入200多億元，利用4年時間把原來由建設單位管理的61萬座散葬烈士墓和1.2萬座零散烈士紀念設施，全部納入國家烈士紀念設施保護體系，遷葬至烈士陵園實施統一管理保護，讓散落在山間鄉野的英烈們“回家”。烈士紀念活動步入經常，廣泛開展烈士史料的搶救、保護和編纂工作，制作展播了反映全國重點烈士紀念設施建設和管理保護的《華夏豐碑》專題片，編印編纂了《革命烈士英名錄》和《中華英烈大辭典》，每年有1億多人次到烈士陵園瞻仰烈士、接受傳統教育，全社會緬懷烈士、崇尚烈士、學習烈士的氛圍進一步濃厚。

雙擁工作整體水平顯著提高。齊抓共管的合力不斷增強，各地各部隊堅持把雙擁工作納入經濟社會發展和部隊全面建設的總體規劃，納入軍地黨委政府重要議事日程，納入單位目標管理責任制，納入干部績效考核內容，健全黨委議軍、軍地聯系會議、軍地合署辦公等制度，軍地各級各部門參與雙擁、推動雙擁的熱情得到有效激發。雙擁模范城（縣）創建工作成果豐碩，繼1991年鄧小平同志為全國雙擁模范城（縣）題詞后，2003年1月江澤民同志又為全國雙擁模范單位和個人題詞，胡錦濤等黨和國家領導人先后十多次集體接見全國雙擁模范代表，全國雙擁模范城（縣）數量由2000年的245個增加到391個，有550個單位、327名個人獲得全國雙擁模范單位和個人榮譽稱號。群眾性雙擁活動蓬勃發展，科技擁軍、智力擁軍、文化擁軍和兩新組織擁軍等創新實踐深入普及；軍地開展的“雙支”、“三互”、“三同”等活動，產生廣泛社會影響；10萬多個擁軍協會、擁軍基金會、擁軍工作站等擁軍實體和600多萬個雙擁服務組織常年活躍在城鄉基層，雙擁工作的社會基礎和群眾力量進一步擴大。

十多年來擁軍優撫安置工作的實踐，從工作指導和發展理念上，得益于準確把握了“四個始終堅持”：始終堅持服從黨的中心工作、服務國防和軍隊建設，做到適應“市場”與兼顧“戰場”相統一，這是擁軍優撫安置工作始終得到黨中央、國務院、中央軍委和各級黨政軍領導高度重視，得到廣大軍民擁護贊譽的根本所在。始終堅持解放思想、深化改革，做到“繼承”與“發展”相統一，這是擁軍優撫安置工作充滿生機活力、保持持續發展的動力源泉。始終堅持注重保障對象需求、兼顧國家財政實力，做到“需要”與“可能”相統一，這是擁軍優撫安置工作保障渠道不斷暢通、保障范圍不斷拓展、保障水平不斷提高而遵循的基本原則。始終堅持優先優惠、統籌兼顧，做到“優待”與“平衡”相統一，這是擁軍優撫安置工作實現“保障制度不斷創新、保障體系日益健全、保障政策逐步完善、保障標準相對合理”發展目標而堅持的科學方法。

二、當前我國優撫安置工作面臨的主要挑戰

擁軍優撫安置工作是一項特殊的政治任務，與經濟社會發展密切相關，與國防和軍隊現代化建設密切相連。在當今社會大發展大變革大調整的背景下，擁軍優撫安置工作面臨著許多挑戰和考驗。

一是隨著市場經濟體制的進一步完善，做好擁軍優撫安置工作的難度越來越大。擁軍優撫安置工作直接服務于為中國革命和建設做出犧牲貢獻的功臣，服務于國防和軍隊建設，服務于社會和諧穩定大局，具有很強的政治性。完成政治任務的具體辦法，就是要運用行政手段實現社會資源的統籌配置，而市場經濟體制要求弱化政府配置資源職能，強化市場調節功能。同時，完成政治任務往往需要不計成本、不計代價，但在市場經濟條件下難以做到。這就形成了擁軍優撫安置工作任務要求上政治化與政策保障上市場化的矛盾。新形勢下，隨著我國經濟體制改革的深入，社會資源配置市場化進程的加快，這一矛盾必將越來越突出，統籌兼顧的難度也越來越大。

二是隨著國家相關改革的不斷深入，調整擁軍優撫安置政策的任務越來越緊迫。當前，國家各項改革全面深化，特別是與擁軍優撫安置工作密切相關的住房制度、醫療保障、稅費調整、戶籍制度等改革進程明顯加快。一方面，優撫安置對象分散在社會的各個階層、各個行業，只要涉及個人的改革，都會對他們帶來影響；只要社會保障機制發生調整，他們原來特有的保障也會隨之發生變化。另一方面，優撫安置是一項特殊的服務保障工作，維護和發展好廣大優撫安置對象的權益，事關社會和諧穩定大局，必須積極適應經濟社會發展變化，及時調整完善政策，讓改革開放成果充分惠及廣大優撫安置對象。因此，加快新形勢下擁軍優撫安置政策調整改革的步伐，任務十分艱巨，責任十分重大。

三是隨著中國特色軍事變革的加速推進，擁軍優撫安置工作為部隊服務的壓力越來越重。新時期新階段，軍隊要加快中國特色軍事變革，提高完成多樣化軍事任務的能力。軍隊履行好這一新使命，需要輕裝上陣，集中精力謀打贏。擁軍優撫安置工作承載著服務國防和軍隊現代化建設的重任，是軍隊建設的“大后方”。必須進一步更新觀念，強化政治責任意識；必須進一步完善工作機制、改進工作手段，加大為部隊服務的力度；必須進一步豐富服務內容、提高保障標準，為官兵安心服役、獻身國防解除后顧之憂。目前，軍隊體制編制調整改革、拓展和深化軍事斗爭準備的任務十分繁重，擁軍優撫安置工作服務國防和軍隊建設的任務必然會越來越重、壓力必然會越來越大。

四是隨著社會思想日益多元多樣多變，擁軍優撫安置工作履行維護服務對象合法權益、提高優撫安置保障水平的職能越來越難。我國正處于經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整的發展機遇期和矛盾凸顯期，人們的思想意識、價值取向、道德觀念呈現出多元多樣多變的發展趨勢。全社會國防和擁軍意識有所淡化，使得人們對擁軍優撫安置工作的重要性認識不足，個別領域和層面程度不同地存在“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的現象；對優撫安置對象的感情有所下降，解決擁軍優撫安置工作難題的力度有所減弱，一些地方和部門存在著政策制定難、出臺難、落實難的情況。因而，維護廣大優撫安置對象的合法權益，進一步提高擁軍優撫安置保障水平，難度越來越大。

三、新階段我國擁軍優撫安置工作的發展趨勢

在新的歷史階段，擁軍優撫安置工作總的發展思路是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以構建“體制機制科學高效、優待優惠充分體現、整體保障顯著提高”的擁軍優撫安置新格局為目標，以人為本、務實創新、協調推進，更好地為國家發展穩定大局服務、為國防和軍隊建設服務、為優撫安置對象服務。具體從發展趨勢上講，應著力把握好五點：

一是縮小城鄉差距，逐步實現由城鄉有別向城鄉一體轉變。長期以來，我國各項優撫安置政策均區分對象戶籍的城鎮與農村性質來制定并組織實施，這在我國社會主義基本制度初步確立時期和改革開放初期經濟不夠發達的歷史條件下還是比較合適的。但隨著我國社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的快速發展，特別是我國戶籍制度改革和城市化進程加快，以戶籍性質區分對象待遇的政策逐漸失去運行基礎；同時，城鄉有別且待遇差別較大，容易產生貢獻與待遇不對稱，有失公平公正。新修訂公布的《退役士兵安置條例》，確立了城鄉一體的退役士兵安置制度。優撫工作，也應遵循國家統籌城鄉發展戰略，適應戶籍制度改革和加快城鎮化進程要求，不再區分城鎮與農村，實現同類對象一個標準，逐步達到城鄉一致。

二是健全保障機制，逐步實現由相對獨立保障向普惠加優待轉變。過去，我國各項社會保障制度尚不完善，有的保障制度沒有建立，政府針對優撫安置對象制定相對獨立的優待政策，較好地保障了他們的生產生活。隨著我國社會保障各項制度改革的深入，許多部門和地方制定了大量面向社會大眾的優惠政策。優撫安置對象作為普通公民，理應享受到這些普惠政策；同時，他們為中國革命和建設作出了巨大的犧牲和奉獻，更應該享受到特殊的優惠優待。因此，應充分考慮優撫安置對象的特殊性與一般性，保障優撫安置對象優先享受普通公民享受的各種社會保障和公共服務，在此基礎上，再享受相應的撫恤優待。

三是提高保障水平，逐步實現由解困型向優惠型轉變。長期以來，我國優撫安置對象保障水平定位的起點比較低，多停留在保生活的解困層次，還有的政策覆蓋范圍不全，未能充分體現優待優惠的原則。近些年，我國的經濟社會取得巨大發展，國家財力顯著提高，完全有能力、有條件對優撫安置對象保障得更好一些。今后應堅持需要與可能相統一的原則，確立科學合理的優撫安置保障參考指標，建立自然增長機制，穩步提高優撫安置對象的生活、醫療、住房等保障水平，讓他們更好地享受經濟社會發展成果。

四是強化優撫安置對象榮譽感，逐步實現由偏重物質保障向物質和精神并重轉變。長期和平環境下，全社會不同程度地出現國防觀念和擁軍優屬意識淡化的現象，優撫安置對象的社會地位和榮譽感也受到影響；現行的優惠保障政策，更多的是偏重物質保障，對精神意識方面則重視不夠，雖然各地在強化優撫安置對象榮譽感方面，做了大量工作，也有一些好的做法，但隨意性較大，需要從制度上予以規范和統一。應在優先保障各類優撫安置對象合法權益的基礎上，大力加強精神激勵和褒揚，健全榮譽褒揚制度和榮譽激勵機制，不斷增強所有優撫安置對象的榮譽感。

五是加強優撫安置信息化建設，逐步實現工作手段由粗放型向精細化轉變。信息化是時代的要求，且發展迅猛。而優撫安置信息化建設則相對滯后，基礎設施建設薄弱，地區間發展不平衡，網絡不能互聯互通；同時信息化管理手段相對落后，信息采集、數據統計、經費測算、資金發放容易出現漏洞。隨著優撫安置對象數量的急劇增加，傳統的工作手段更加難以適應實際工作需要，迫切需要加強信息化建設。應在組織優撫安置信息全面普查的基礎上，努力構建覆蓋全面、內容具體、更新及時、安全可靠的信息管理系統和信息數據核查系統，切實把優撫安置工作提高到一個新的發展水平。