推進人民防空建設融入經濟社會發展體系的幾點思考

■ 成都軍區副司令員 李作成 中將

中央軍委胡錦濤主席強調指出：要把推進軍民融合式發展作為轉變經濟發展方式的重要內容，更加自覺地把國防和軍隊建設融入國家經濟社會發展體系之中，推動國防建設和經濟建設良性互動。胡主席這一重大戰略思想，深刻揭示了國防建設與經濟建設密不可分的內在本質，科學闡明了作為國防建設發展方式轉變的有效途徑。推進人民防空建設融入經濟社會發展體系，是黨中央、國務院、中央軍委著眼貫徹落實胡主席軍民融合式發展重大戰略思想，有效應對人防建設面臨新機遇與新挑戰而作出的重大決策部署，事關國家安全穩定、經濟社會建設和人防改革發展，需要深入研究探索，強力加以推進。

一、強化整體設計，在建設上積極推進融入

計劃經濟時期，人防建設更多地注重戰備效能，與經濟社會發展結合不緊密，人防設施設備面向社會服務保障作用有限，城市建設兼顧人防需求也不夠，重復建設現象時有發生。在新的歷史時期，推進人防建設融入經濟社會發展體系，必須從國民經濟和社會發展高度加強整體布局和長遠設計。

（一）人防建設要進入經濟社會發展規劃。長期以來，人防建設與經濟社會發展融合得不夠，城市建設兼顧人防需求不夠，主要原因是人防建設規劃沒有進入國民經濟和社會發展規劃之中，沒有在全局規劃中占有應有的位置，沒有將人防的應急服務保障作用考慮到規劃之中，使人防的建設和使用在規劃時就已脫節。因此，各級人防部門必須增強“規劃”意識，主動作為，加強請示匯報和溝通協調力度，積極爭取黨委、政府和軍事機關的關心支持，獲取相關職能部門的理解配合，切實將人防建設納入經濟社會發展規劃，配套落實經費、政策等相關保障。必須緊緊抓住城市這個主陣地，借國家推進城鎮化建設這股“東風”，將人防建設納入城市總體規劃，在城市地鐵、廣場、綠地、地下空間開發等建設中落實人防要求。必須把人防在搶險救災、應急處突中能夠發揮的作用，主動納入政府應急管理、搶險救災等建設規劃體系中。通過規劃的綜合性、全局性、戰略性指導作用，促進人防各項建設任務落實，實現人防工程布局合理、功能配套、防護能力不斷增強以及職能作用深入拓展的目標。

（二）重要經濟目標要落實防護措施。隨著城市化快速發展，人口和各種生產要素加速向城市集聚，工礦企業、科研基地、物資儲備配送基地、交通通信樞紐、橋梁、水庫、電站等重要經濟目標也越來越多。這些重要經濟目標的安全，事關國家戰爭潛力，事關國計民生，事關經濟社會長遠發展，是人民防空的重中之重。因此，必須把落實重要經濟目標防護工作作為推進人防建設融入經濟社會發展體系的重要突破口，積極建立健全重要經濟目標防護管理體制，完善相關工作機制，落實防護措施。加強重要經濟目標防護宣傳工作，爭取獲得各級黨委、政府和所在單位在政策、資金等方面的支持配合，切實將重要經濟目標防護工作納入人防管理體制，全面展開普查和分類分級工作，組織制訂防護方案，不斷推進重要經濟目標隱蔽偽裝、信息防護等手段建設。依托重要經濟目標所在單位組建專業隊伍，強化訓練演練，特別在新建重要經濟目標時要科學論證、分散布局，在建設中直接將人防需求考慮進去，使其切實符合防護要求。

（三）人防工作要進一步拓展覆蓋面。目前，城市仍是人防建設的重點，縣級以下人防工作剛剛起步。隨著我國城鄉統籌發展的加速推進，小城鎮聚集的人口和生產要素不斷增多，在國民經濟和社會發展中的地位作用逐步增大，對防空防災的現實需求也越來越迫切，亟須人防工作不斷向深度和廣度延伸。截至去年年底，我國城鎮人口占總人口比重已達51.27%，城鎮人口首次超過農村人口，而且還有不斷增加的趨勢。要積極適應這一新情況，緊緊抓住國家推進城鄉統籌發展這一難得的歷史機遇，將人防工作大力向下延伸，進一步加強縣級人防機構建設，確保政府能有效行使管理人防工作的職能，使防空防災建設的標準得到落實，并積極推進街道、鄉鎮、社區、大型企事業單位的人防組織機構和指揮場所建設，細化管理責任，明確建設任務；要指導經濟實力較強、發展速度較快的街道、鄉鎮，同步規劃和建設人防工程，穩步推進人防工作；要結合社會主義新農村建設，大力推進疏散地域和核心疏散基地建設，并與農村飲水、用電、沼氣、道路、通信、環境等建設緊密結合起來，實現疏散地域建設與新農村建設互利雙贏、協調發展。此外，還應將邊境地區的人防建設與要地防空、野戰防空建設統籌考慮、共同推進，努力實現邊境地區防空工作整體協調發展。

二、發揮功能作用，在使用上積極推進融入

鄧小平同志曾經指出：“人防工事要平戰結合，平戰結合才能靠得住。”貫徹平戰結合方針，就是要在保持和增強人防戰備功能、安全保密的前提下，加大人防資源開發利用的力度，更好地為發展經濟、防災救災、優化環境、改善民生服務，努力在使用中實現人防建設與經濟社會發展體系的良性互動、融合發展。

（一）人防體制機制要在參與應急管理中發揮作用。人防體制機制的獨特性，使其參與經濟社會應急管理有其自身優勢。人防實行軍地雙重領導體制，省軍區系統軍事干部兼任同級人防部門領導副職，并建立健全了順暢的省、市、縣三級人防指揮機制；人防機關按照準軍事化要求進行建設，形成了戰備值班、請示報告和督辦、戰備訓練等軍事化制度，完成了防空襲方案和應急預案的制訂，使人防的快速響應機制與政府應急管理機制能夠有效對接；經過多年應急準備建設，各地相繼建成一批功能完善、系統配套、互聯互通的固定和機動指揮平臺，為參與政府應急管理提供了物質基礎。必須充分發揮人防特殊體制機制的優勢，利用日益完備的組織指揮體系、指揮通信手段和快速反應機制，主動為黨委、政府和軍事機關應對處置突發公共事件、搶險救災和應急救援提供組織指揮平臺；利用覆蓋范圍不斷擴大的人防警報設施，根據政府指令及時為人民群眾發布災害預警；利用人防宣傳教育和疏散基地，大力開展人防宣傳教育、防災救災技能培訓和防空防災演練，增強人民群眾的防空防災、自救互救能力；利用人防部門的專業和人才優勢，進一步擔負起指導群眾防空組織的建立和訓練、指導有關部門制訂防護和搶險搶修方案等職責，提高公共應急防護能力。

（二）人防專業隊伍要在支援搶險救災中發揮作用。在支援四川汶川特大地震、甘肅舟曲特大山洪泥石流災害等搶險救災中，這支隊伍發揮了積極作用，成為和平時期支援搶險救災不可忽視的力量。必須堅持人防保護人民群眾生命財產安全這一根本使命，擔負起法律賦予的“平時應當協助防汛、防震等部門擔負搶險救災任務”重要職責，充分發揮好人防專業隊伍在防災救災中的突擊隊、代表隊的輻射帶動作用。要進一步拓展人防專業隊伍的職能，切實摸清人防專業隊伍的種類、數量和分布情況，制訂完善各級各類人防專業隊伍參與搶險救災的預案，確保一有災情能就近迅速出動人防專業隊伍參與救災；應密切關注本地區可能發生的地震、洪水、山火、暴雪等災情，主動協調有關部門做好相關準備，并及時組織人防專業隊伍投入救災行動。

（三）人防設施設備要在服務保障民生中發揮作用。人防設施設備既是戰時保護人民群眾生命財產安全的重要依托，也是平時參與經濟社會建設、服務保障民生的重要資源，與民生工程息息相關。多年的探索實踐證明，人防設施設備的功能融入經濟社會發展體系后，就能在參與經濟社會建設、服務保障民生中發揮重要作用。因此，應在保證人防設施設備戰時使用效能的前提下，最大限度地發揮平時服務保障民生的作用，利用人防工程等設施設備，采取租賃、承包等形式，開設諸如地下停車庫、商場、倉庫、醫院、“納涼送爽點”等場所；利用人防工程和疏散地域，為人民群眾提供避難場所，更好地為完善城市功能、增加就業和方便群眾生產生活服務，切實發揮人防設施設備的社會效益和經濟效益。通過廣泛深入開發利用人防設施設備，檢驗建設成果，反哺人防建設，體現人防價值，贏得理解支持，在服務保障民生過程中實現人防建設與經濟社會的融合式發展。

三、加強全程監管，在管理上積極推進融入

人防建設是一項長期的戰備工作，只有做到建用管的有機統一，才能有效履行其戰時應戰、急時應急、平時服務職能。目前，人防建設中重建設使用、輕維護管理的問題比較突出，必須自覺按經濟社會發展規律辦事，堅持科學決策，優化資源配置，加強人防資源統一管理和調配使用，實現內涵式、集約化發展，向科學管理要效益、要戰斗力。

（一）區分職責，明確管理主體。人防建設是一項復雜的系統工程，涉及多個領域和部門，建設成果既有防護工程、通信警報設備、疏散地域等傳統資源，又有人防網站、數據庫、信息系統等新型資源，現有資源分布廣、數量大、相互交融，必須依據人防法律法規，進一步明確每項人防資源的管理單位、管理人員、管理標準，特別是對結建防空地下室和開發利用的人防工程等資源，要與使用單位簽訂維護管理責任書，明確使用管理的法律責任；對于諸如人防指揮所這樣包含多種人防資源的工程管理，要進一步細化管理責任，將其中包含的防護工程、信息系統、數據庫等資源的管理區分開來，各負其責、各司其職；應根據機構改革調整和人事變動，及時重新明確人防資源的管理責任單位和人員，特別是部分老舊工程，要切實搞好資料清理和交接工作，確保國有資產不失管、不失控；人防主管部門要加強對人防資源管理的監督檢查，對管理不善的單位和個人依法追究法律責任。總之，通過各領域、各部門對人防資源的有效維護管理，確保人防資源隨時處于良好戰備狀態，并隨時在促進經濟社會發展、參與應急管理和服務保障民生中發揮應有作用。

（二）完善法規，健全管理依據。現行人防法規對人防資源的管理工作作出了科學系統的規定，既有計劃、審批等建設前的管理，又有監理、檢測等建設中的管理，還有驗收、維護等建設后的管理。隨著我國經濟社會高速發展，人防建設與其他建設矛盾沖突日益凸顯，如何解決人防建設管理中出現的新情況新問題，在現行法律法規中還難以找到答案。因此，在及時向國家提出修改完善法律法規意見建議的基礎上，要依據現行人防法律法規，積極協調當地人大、法治辦等部門，結合實際修訂出臺具有地方特色的人防管理政策法規，進一步細化人防建設前、中、后的管理主體、管理內容、管理標準、管理程序，完善報監、資質認證、許可證、施工圖審查、驗收備案、財務審計等管理制度，并將這些政策法規納入經濟社會管理法律法規的大體系之中，確保人防建設管理工作有法可依、有章可循。

（三）落實經費，增強管理保障。隨著我國經濟社會的調整發展，人防建設也進入快速發展時期，覆蓋面越來越廣，管理任務越來越重。《人民防空法》和地方一些政策法規對人防經費的來源甚至比例都作了比較明確的規定，但不依法落實負擔人防經費的現象依然存在，導致少數地區人防建設始終在低層次徘徊，不同程度影響人防建設融入經濟社會發展體系進程。各級人防部門要加強請示匯報和溝通協調，深入開展人防法律法規宣傳活動，積極爭取黨委、政府的關心支持，確保政府負擔的人防經費按規定比例得到落實；要結合當地經濟發展實際，依法收取人防易地建設費，人防投資、使用、管理以及相關單位應負擔的經費。要把人防管理經費作為人防經費預算的重要組成部分，不斷增大其在人防整體建設經費中的比例；要強化人防管理經費的使用監管，專款專用，堅決防止違規操作和以權謀私。通過強化人防管理保障，促進人防建設融入經濟社會發展體系。