缺乏有效的問責制：我國生物多樣性執政能力初探

胡 濤 錢 翌 毛顯強 邢有凱

（1. 環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029；2. 青島科技大學，青島266042；3. 北京師范大學，北京 100088）

缺乏有效的問責制：我國生物多樣性執政能力初探

胡 濤1錢 翌2毛顯強3邢有凱3

（1. 環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029；2. 青島科技大學，青島266042；3. 北京師范大學，北京 100088）

從管理體制角度分析，我國生物多樣性執政能力體現為：立法能力、行政執法能力、司法能力、監督能力。結合新疆典型案例，研究發現：缺乏有效的問責制是我國生物多樣性執政能力弱的主要根源。

問責制；管理體制；生物多樣性；執政能力

1 引言

為了落實黨中央提出的行政管理體制改革建議，國務院出臺了領導干部問責制條例，但研究發現，目前這個問責制在生物多樣性管理中還不夠有效和主動。如何在生物多樣性領域建立有效的問責制，本文以制度經濟學（Institutional Economics）為理論基礎，基于以下核心理論內容：（1）理性經濟人（Rationale economy person）與利益最大化的理性機構（Rationale economy institute，self-interest）；（2）交易成本（Transaction cost）與科斯定理（Theorem of Coase）；（3）利益相關方分析Stakeholder analysis;（4）帕累托改進（Pareto Improvement）與卡爾多-希克斯準則（Principle of Kaldor-Hicks），設計出多種生物多樣性體制改革方案，針對不同的利益相關方計算其費用－效果，判斷是否滿足帕累托改進。如果不是，如何運用卡爾多-希克斯準則，給出輔助配套政策予以補償受害方，使其再次成為帕累托改進。

在公共政策周期分析框架的基礎上，我們通過實踐研究提出以下生物多樣性管理體制（Biogovernance）的分析框架。

生物多樣性Who機構What目標How手段Whom對象When時機Where場合立法執法司法監督

從縱向管理體制與政策角度看問題，首先是問題辨識，其次是政策制定，第三是執行政策，第四是執行糾偏，第五是監督機制。這是公共政策的全過程周期，是縱向的。從橫向的政策全方位內涵來看，誰應該做什么，用什么樣的手段，在什么時機，什么場合。

目前的生物多樣性及生態環境管理體制，依然受到中國傳統管理體制模式的影響，不能充分適應信息化、全球化及市場化的新形勢。機構縱向間依然采取代理制，而不是運用信息技術更多地直接垂直化管理。機構橫向間往往是相互制約牽制，而不是協同一致提高效率、面向市場提供服務。

我國生物多樣性管理體制最基本的問題是缺乏有效的責任機制。無論是立法者，還是執法者、司法者、監督者都缺乏明確清晰的責任，同時缺乏必要的責任追究機制。目前我國生物多樣性及生態環境管理體制存在的主要問題，從執政能力看主要體現為：立法能力、行政執法能力、司法能力、監督能力。

2 有關生物多樣性的立法者缺位、立法缺失

與其他問題一樣，生物多樣性立法的主要責任在中央。與生物多樣性有關的法律法規數量很多，但沒有一個系統的生物多樣性保護領域的法律法規體系。另外現行有關的法律條款存在沖突矛盾，有些法律法規還缺少實施細則，很難操作。

牽扯到立法部門的第一個問題就是誰應該立法，人大是法定的立法機構，但部門在立法過程中影響因素過重，已經將執法者的利益隱含在里面。

2.1 立法中存在缺失

國家立法一般比較原則，對一些具體事宜往往授權下位法作補充規定，而下位法卻沒有對此作出規定，授權補充立法缺失，造成立法的目的不能實現。如：《中華人民共和國野生動物保護法》第二十四條規定“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或者其他損失的，由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定”；又如：《中華人民共和國草原法》第四十八條授權自治區人民政府制定實施退耕還草和禁牧、休牧具體辦法，第七十二條授權自治區人民代表大會或者其常委會制定違反草畜平衡制度、飼養牲畜超過草原載畜量標準的糾正和處罰措施，但目前本文調查對象新疆維吾爾自治區尚未出臺這些規定，導致這些法律制度長期得不到落實。

濕地是生態系統重要組成部分，保護濕地對維護生態平衡和生物多樣性具有十分重要的意義。國家和自治區都面臨濕地面積減少、濕地生態功能退化的問題，但還沒有專項立法，關于濕地保護管理缺乏相應的法律規定。

2.2 立法中存在交叉、重疊、沖突的條款

《中華人民共和國自然區保護條例》與《風景名勝區管理暫行條例》兩個行政法規的調整范圍劃分不清，造成自然保護區和風景名勝區重復批建，管理混亂。《中華人民共和國野生動物保護法》第十條與《中華人民共國草原法》第四十三條關于野生動物類型自然保護區主管部門的規定不一致；《中華人民共和國森林法》第三十九條與《中華人民共和國河道管理條例》第四十四條關于非法采伐林木的行政處罰及實施機關，存在交叉和矛盾；《自治區實施<森林法>辦法》第三條與《自治區實施〈草原法〉細則》第二條，在林地郁閉度、喬、灌木林地的界定的概念不一致、不明確，造成執法責任權限不清晰。

3 行政執行不力

行政執法不力包括行政執法者不作為、行政部門間執法不協調、中央及各省市縣鄉間執法不協調、執法方式不適應新形勢等幾方面。

3.1 行政執行力逐級遞減，執行率低

我國目前的政權分層是中央、省、地區/地級市、縣、鄉五級政權體制。在全球化、信息化的今天，這種體制無論從國家治理的信息傳遞和保真角度，還是從治國的成本和效率方面來看，都有待調整改革。發達國家一般為3級，即聯邦政府—州政府—城市。與發達國家相比，我國的縱向管理層級偏多。一般來說，管理層級越少，中央政府的行政命令和頒布的政策法規通達性亦越好，政策失真度亦越低，政策法規的執行力亦越強。如何從定量分析的角度表述中央政府的政策法規在不同縱向管理層級的傳遞效果，是環境政策研究人員長期以來一直研究的一個熱點問題。我們通過大量的調研和分析，發現可以用國家生態環境項目經費投入沿著縱向管理層從上到下的到位率來表征生態環境政策法規在不同管理層次的執行力。

新疆維吾爾自治區是國家西部大開發的重點地區，該區有豐富的自然資源，被稱之為中國二十一世紀的重要資源接替區，同時新疆又是獨特的生態脆弱區。針對上述特點，國家制定了新疆跨越式發展，生態環境保護必須先行的開發戰略。為此，自1985年以來，國家在新疆啟動了許多生態環境保護工程，如三北防護林建設工程，天然林保護工程，森林生態效益補償、退耕還林工程、退牧還草工程、塔里木河綜合生態整治工程及一些濕地和自然保護區基礎設施建設工程，這些工程的實施在很大程度上改善了新疆的區域生態環境質量。但是通過我們的調查研究發現，新疆實施的國家生態保護和建設項目普遍存在執行率不高的問題。

造成政策執行率低的表觀原因有以下兩個方面：一是由于新疆的財政自給率低，而許多重大項目都由地方配套的要求，一般比例為10%-30%，而像新疆這樣經濟欠發達地區，一般財政的配套能力都很差，很難足額配套，最多是以工代賑的方式，通過投工投勞折算配套費；二是許多生態環境建設項目資金在從中央到項目實施地的流動過程中被層層擠占或挪用，使有限的項目建設經費不能足額投入到項目的建設中，其生產結果普遍不能全面完成或完成的質量不高，不能實現項目建設的預期目標。上述原因使國家投入的經費效率降低，項目的預期目標難以全面實現。

通過與相關人員訪談及實證調查發現，一個項目的經費挪用比率不僅與項目的受重視度有關，而且還與項目的類型有關。如關乎區域老百姓短期生存與發展的項目，一般項目的資金在不同層級的挪用率低，到位率高，一般到位率可達80%以上。國家重點建設項目，由于經費主要投向基礎設施，因而挪用率也不高，一般到位率可達85%；建立了較好評估機制的項目，一般項目到位率更高，項目執行率可達90%以上。而不宜核查或缺乏核查機制或缺乏第三方核查的項目，如中央財政補助項目，一般挪用率都比較高，平均可達30%-40%。另外，項目經費挪用率還與項目總經費的額度大小有關，額度大的挪用比率一般比較低（約為10%），到位率也較高。此外，項目經過的管理層級越多、部門越多，挪用的比例也越大；最后就是項目的直接管理部門越多，第一責任人越不明確，挪用的比例也越大。

從中央到項目實施地（如縣級），一般挪用趨勢是，自治區（省級）挪用較少，一般為5%（因自治區掌控全國的財政收入的支配權，而且各個職能部門合計的項目多，經費相對較充足，因而挪用比率較低）；地市級挪用比率也比較低，一般為5%-10%；縣級挪用比率最大，一般可達20%-30%（縣級領導一般都主抓國家投資的項目，而且縣委書記權力大，監督又常處在弱位狀態。另外，縣一級面臨的問題也最多，辦公費用又相對最不足）。

一般項目經費從上至下流動的過程中，被挪用的途徑主要有：購車、基建、公款接待、出外考察和參加各類會議等。造成政策執行率低的根本原因是財權與事權不統一，以及缺乏有效的監管體系。

3.2 行政執法者不作為

執法存在的主要問題之一是執法者不作為，“缺位”“越位”問題很嚴重。在缺乏有效監督機制的情況下，為使部門利益最大化，就會出現“缺位”“越位”現象，政策執行率不夠好。另外執法者決策執行的責任不清楚，往往在執行者給決策者提建議時將自身的利益加入其中，在這個過程中責任不清楚也帶來了一些問題，主要是執法的決策者、決策咨詢者、決策執行者責任不清，往往是執行者提供決策咨詢意見。

3.3 行政部門之間執法行動不協調

橫向部門之間的協調也有問題，有些問題在執法的過程中不知道應該由誰做，如林草交錯帶地段的責任分不清楚，究竟是該林業部門還是草原部門來管；草原污染是該由環保部門管還是草原部門管。

在執法層面存在的問題更大，迄今為止主要依賴于零零星星的專項行動（如新疆保護藏羚羊一號行動、二號行動，綠盾一號行動、二號行動，天山行動等），沒有建立起環境執法的長效機制。誠然，由主管部門主導的野生動物保護專項執法行動，在短期內，對違法犯罪的震懾效果相當顯著，但是由于缺乏健全的執法機制，一旦違法犯罪分子掌握了主管部門的執法規律，極易造成違法犯罪分子長期與執法者迂回對峙，不但法律的尊嚴受到踐踏，違法犯罪的氣焰也會更加囂張。

執法不嚴，違法不能有效懲戒，在很大程度上會起到鼓勵潛在違法犯罪者實施違法犯罪行為的作用，非但不能實現刑罰的目的，反而會促進環境違法犯罪的增加。有法不依比無法可依對法治的破壞程度要大得多，特別是對公民的守法意識而言。違法犯罪應受而不受刑事處罰，維護的是行為人的利益，嚴重損害社會正義。而長期目睹違法犯罪不受處罰的結果，極有可能是自己也萌發躍躍欲試的心理，并選擇適當時機付諸行動。有法不依不如無法，如果說這些法律還曾偶爾被遵行、被執行的話，那這種“偶爾”也只不過是對法律權威、對公正的褻瀆罷了。因為“偶爾”就意味著差別，意味著前后不一、反復無常。對于執法機關來說，“偶爾執行”法律實質上是對其執法權力的濫用。

據調查統計，新疆野生動物消費案件的發案率一直較高，近年來濫捕濫獵野生動物案件平均每年超過2000多起，但立案偵查的比率一直比較偏低，許多案件因為缺乏舉報，或簡單的處以行政處罰，或辦案人員中飽私囊，森林公安的立案率只及發案率的30%就是最好的例證。導致這種現象的主要原因，一是由于機構不健全，缺乏線索；二是由于執法人員素質低，缺乏野生動物保護的意識，對野生動物的價值認識不全面；三是由于知法犯法，監督部門缺位造成的。

據自治區林業局森林公安局刑警隊介紹，許多野生動物保護的案件由于行政干預、領導說情等不能正常立案和不能公正的處罰。通行的做法是案件一旦舉報到森林公安部門，在立案調查過程中受到各方壓力的影響，公安部門為了部門利益，經常會降低辦案的公正性，比如說：近些年，野生動物案件經常采取候審的手段，使案件不了了之，因為法律規定取保候審最多為一年，拖過一年案子就可以不予立案了。另外，本來該刑事處罰的人為降為行政處罰，本來是高額行政處罰的變為簡單的行政處罰。知法犯法的典型例子當屬2008年7月塔城市委副書記打獵誤殺農民一案，自治區公安廳規定2008年奧運會前后停止一切狩獵活動，而身為地區主要領導干部卻置法規與不顧，帶頭執法犯法。

3.4 中央及各省市縣鄉間執法不協調

中央地方執法責任不清，缺乏縱向的有效協調機制。法律執行率、政策執行率逐級遞減。例如，明明是國家級自然保護區，但是中央政府不負責任。此外，中央與地方事權、財權嚴重不匹配。分稅制改革以后，地方政府的財權減少了，事權反而在增加。地方政府不僅要發展經濟，還要提供生態環境的公共服務，但它面臨著資金短缺的困擾。

阿爾金山是國家級自然保護區，既然是國家級保護區，一定是國家認為該保護區的存在與保護對國家的可持續發展至關重要，理應由中央政府投資建設與保護，但是在現實的管理中，保護區的管理權、人事任命權以及人頭費卻靠地方負責，巴州政府財力有限，只能解決人頭費，無法在保護區建設和管理維護方面投入必要的資金。另外，由于保護區管理部門的人事任命由地方負責，而地方發展經濟是第一要務，因此很難保證管理部門全面落實國家和自治區有關自然保護區的法律法規，并加以有效地執行。此外，執政方式不適應市場化、全球化、信息化的新形勢。

4 司法部門不作為

司法部門也存在不作為的問題，例如檢察院不起訴、法院不受理。經統計，新疆野生動物保護發生的案件、檢察院起訴案件和法院受理案件的數量逐層遞減。公檢法系統內部也缺乏協調，中央與地方司法系統縱向也出現協調問題，這些問題也不是生物多樣性領域特有的，是共有的問題。司法人員缺乏生物多樣性相關的工作能力，從專業知識到經費方面都需要得到加強。

我們的研究表明：有關生物多樣性的司法執行率逐級遞減。2004年1月至2006年6月末，新疆森林公安機關共查處各類盜伐盜獵案件6442起。其中，林業行政案件6271起，林業刑事案件171起，判刑98人，打擊違法人員8573人（次），收繳木材6158立方米，收繳野生動物2833頭（只），為國家挽回直接經濟損失9100萬元。2007年，新疆涉及野生動物的案件共2000余起，其中行政案件1200余起，刑事案件800余起，森林公安機關受理各類野生動物案件僅為106起，案件受理率為5.3%，在受理的案件中，涉及刑事犯罪的共31起，移送檢察機關的31起，檢察機關起訴31起，起訴率（實際起訴占應起訴的比率）僅為3.09%，法院結案25起，結案率（實際判刑占應判刑的比率）3.01%。

從對林業主管部門查處的野生動物案件、檢察院起訴的案件和法院審判的案件數量來看，新疆具有查處案件多，起訴案件少，審判案件更少的特點，這也凸顯了司法機關對野生動物國有資產監管不力，是造成野生動物國有資產大量流失的重要原因。此外，司法者不作為。雖有各種監督機制，但缺乏有效的監督機制。

5 監督者不作為

在目前的管理體制中，雖存在各種監督機制，但是缺乏有效的監督機制，特別是對行政執法部門的約束限制都有限。

監察部門嚴重不作為。“中華人民共和國行政監察法”賦予監察部門兩項權利，一是對公務員腐敗問題；另一項是監督各部門的職權行使和工作落實情況。但監察部門將主要精力用于反腐敗，對機構的監察職能幾乎沒有做到。另外監察部門與紀檢委的職能有很大重疊，產生很多問題，監察部門也應該被監督。

行政監察機關屬于政府系列，是依據《中華人民共和國行政監察法》（1997年5月9日由第八屆全國人大常委會第二十五次會議通過，以下簡稱《行政監察法》）的要求設立的，其最主要的職能職責是對政府部門執行國家法律法規、方針政策落實以及履行職責進行監督。按照監察法第十八條規定，監察機關為行使監察職能，履行下列職責：（1）檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題；（2）受理對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；（3）調查處理國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為；（4）受理國家公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴；（5）法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。

新疆監察廳于1986年成立，主要對政府實施內部監督，工作重點側重于對一般執法行為的事后監督，事前監督主要側重于對公務員、黨政干部腐敗犯罪進行預防。目前監察廳對政府部門一般執法行為不進行監督。而按照監察法的要求，監察部門的第一職責應該是對政府部門執行國家法律法規、方針政策落實以及履行職責進行監督。通過對新疆監察部門的工作梳理，我們發現各級監察部門對自治區林業廳執行《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、（新疆維吾爾自治區實施《森林法》管理辦法）、（新疆維吾爾自治區實施《野生動物保護法》辦法）和對畜牧廳執行《中華人民共和國草原法》、（新疆維吾爾自治區實施《草原法》管理辦法）等法律法規卻很少監督，這是新疆生物多樣性執法不力的重要原因。

人大監督缺乏力度，每年的執法大檢查很少涉及到生物多樣性，生物多樣性監督被邊緣化了，并且缺乏日常的監督機制。另外對行政部門的整改方案缺乏再追蹤檢查機制。政協監督軟弱無力。近來發揮重大作用的是網民。

新疆人大涉及生物多樣性的執法監督主要貫穿在由其主導的，自治區黨委宣傳部、自治區環保局等17個單位參加的天山環保世紀行活動，該活動將法律監督、輿論監督、群眾監督有機結合，目前已實施12年。但真正涉及生物多樣性執法檢查的題材并不多。

例如，《野生動物保護法》和（新疆實施《野生動物保護法》管理辦法）頒布實施已經近20年，但自治區人大僅在2004年開展過一次《野生動物保護法》實施大檢查，人大執法監督的缺位或弱位是《野生動物保護法》和（新疆維吾爾自治區實施《野生動物保護法》的辦法）執行不力的重要原因。

X176

A

1673-288X（2012）03-0026-05

項目資助: 中國－歐盟生物多樣性項目

胡濤, 研究員, 主要研究方向為氣候變化、環境與貿易、環境管理體制等領域