我國金融監管的現狀與對策分析

劉 彬 孫興春

（中國人民大學，北京 100872）

所謂金融監管是指金融主管機關根據法律賦予的權力，依法對金融機構及其運營情況實施監督和管理，以維護正常的金融秩序，保護存款人和投資者的利益，保障金融體系安全、健康、高效運行。在市場經濟體制下，金融機構依法經營、監管部門能夠對金融部門法進行監管，這是促進金融業健康發展的前提條件。合理的金融監管可以對未來的金融風險有預防的作用。同時可以確保金融系統的安全發展。

1 我國金融監管現狀中存在的問題

1.1 我國現存的金融監管機制中實行的多元化的管理對我國商業銀行的健康發展有一定的制約作用，我國在金融監管中缺乏一套合理有效的協調機制，這就造成我國的金融監管與當前的金融業的發展不相適應。

當前，我國的金融監管模式主要采用分業管理的方式，銀行業、證券業、保險業三個獨立監管模式。也建立了獨立的監管體制。雖然這種監管模式在歷史上對于減少金融業“三亂”的現象具有明顯的效果，但是隨著社會經濟的發展，這種分業監管的模式已經不適用現在的金融業了。其不適應主要體現在：第一、對于我國銀行業的發展產生了不利影響，在世界經濟一體化的發展趨勢下，實行分業管理模式不利于綜合業務的展開，也就制約了我國銀行業的發展，降低了與國外銀行的競爭力。第二實行分業監管模式，所需要投入的資金會非常多，人員的利用率也不高，減低了監管的效率。有些機構出現了業務交叉的現象，這就使一些監管部門不能很好的進行信息的溝通，金融監管的有效性也會大打折扣，同時有些金融監管也會出現一些監管的漏洞，嚴重的影響到了我國金融業的健康發展。第三、我國的金融監管制度只能針對我國的金融業，不能和國際金融監管接軌。當前有些國家已經為了實現世界經濟一體化而進行對本國的金融監管方式進行了改革，實現了金融監管的國際化，如澳大利亞、韓國等，經過實踐證明，經過改革后的金融監管制度有效的減低監管成本，也提高了監管的有效性和效率。我國的金融行業的快速發展，也出現了允許保險公司進入到銀行債券市場。對于我國金融業的發展前景還是有很大空間的。可以預見，我國金融業將進一步融合，分業經營的局面不會持續太久，分業監管將失去存在的基礎，成為制約我國金融業發展的障礙。

1.2 金融監管內容重點不突出和監管不全面

第一、我國金融監管對于商業銀行的監管范圍過于的狹隘，僅限于信用卡、存款等方面的業務，對于其他的方面則不在其范圍內；隨著社會經濟的發展，我國的金融行業也在創新業務，但是金融監管的范圍卻相對的滯后，沒有包含這些新型的創新業務。第二、社會上出現了很多新的準金融機構，如彩票市場等，但是卻沒有被金融監管納入監管范圍之內，這就不得不把這些新的準金融機構和業務交給其他的監管部門，同時社會保障體系中也出現了新型的金融業也被轉移到其他的管理部門。就因為沒有金融監管部門的有力監管，就會導致如挪用農村的養老保險金等現象的發生，造成了較大的金融風險，嚴重的擾亂了社會秩序。

1.3 我國金融監管體系不完善，對于行政審批部門依賴嚴重，監管方式落后

第一、我國金融業起步晚，發展速度快，這就容易使監管的方式跟不上金融業的發展速度，沒有應用計算機技術實現對金融監管的實時監控，還實行人工收集材料，這就導致了成本的增加和工作效率的低下。第二、近幾年，我國對于金融監管方面的投入非常大，但是其真正的有效性卻有待于提高。第三、我國的金融監管制度在市場準入、市場退出等方面還依賴于行政的審批，而且大多都在實行金融現場監管方式，雖然也有部分實行非現場的監管，但是發展的并不完善，造成了監管效率及有效性的下降。第四、關于金融監管制度的法律法規相對來說比較后，特別是對有問題的企業退出市場的處理辦法缺乏一定的理論和實踐經驗，同時不能很好的利用外部的力量來加強金融監管力度，特別是對外部審計師的使用還是空白。

1.4 金融監管人力資源嚴重稀缺，金融監管能力偏低。監管人員素質不全面，高素質人才缺乏

尤其是基層人行，隊伍結構上存在“四多四少”現象，即中低學歷者多，高學歷者少；了解傳統金融業務的人多，掌握現代金融業務的人少；從事具體業務操作的人多，從事金融監管研究的人少；具有某項知識和技能的人多，全面掌握金融、法律、外語、計算機知識的人少。

金融監管是人民銀行中心支行和縣支行的主要職責，對防范和化解金融風險，穩定金融秩序，促進地方經濟發展意義重大。目前，基層央行的金融監管水平較之以前有了明顯提高，但還存在如下不容忽視的問題和缺陷：

1.4.1 金融監管理念尚有一定的缺失性。當前，人民銀行在實現由合規性監管向風險性監管轉變上成效明顯，風險監管已成為工作重點。但是目前仍存在一些問題：①監管目標理念較為單一。②市場約束理念不足。經濟金融市場化、一體化日漸深入的情況下，市場約束有助于加強資本管制的效果，促進商業銀行穩健經營。為此，新的巴塞爾協議框架把市場紀律和約束力確立為資本監管的第三大支柱。而在實際工作中，基層人民銀行金融監管對市場約束理念的引入尚付闕如，社會中介機構如會計師事務所等參與對商業銀行的審計、檢查也乏善可陳，從而使得監管的實際效果打了折扣。③系統、持續的監管理念有待加強。

1.4.2 金融監管責任制的制度安排留有缺陷，需要改進。基層人民銀行普遍推行了金融監管責任制，有利于規范監管行為，提高金融監管的工作質量和效率。但從實踐來看，監管責任制度創新的實際效果與設計預期具有一定的反差，其缺陷主要表現為：①監管責任制有些規定不明確具體，實際操作有一定困難。②監管責任制中的激勵約束機制不相兼容。③監管責任制的相關配套制度滯后，影響其可操作性。

1.4.3 金融監管的機構設置和人員配備與監管需求存在一定的不適應性。當前，人民銀行縣支行內設機構改革后，大部分縣支行的原合作金融管理股、金管股、調統股已合并為金融機構監管股，由于中心支行原對應的科室仍各司其職，故縣支行原各部門人員繼續履行原有職能，使得某些支行員工產生了錯誤認識，致使縣支行金融監管合力的作用難以有效發揮。另外，基層人民銀行其他部門的人力、物力基本占用了支行總體力量的大部分，而履行基層央行主要職能的金融監管部門僅占支行總體的少部分，與內設機構合并后監管任務加重的實際狀況不相適應。

1.5 金融監管的信息溝通體系和電子化建設滯后，制約監管效率的提高

依照系統論的觀點，任一系統都不是獨立和封閉的，其內部子系統之間是相互聯系、影響的，且與其他相對獨立的系統構成一個更大的系統。建立區域性金融安全區，決定于區域內的各項因素，也與鄰近區域的經濟金融運行質量、風險程度等相關。故而，建立起基層央行與各商業銀行和中小金融機構分支機構間、基層央行分支機構間、基層央行與證監會和保監會分支機構間的信息溝通體系，實現信息共享、聯手監管，有利于構建牢固的金融風險“防火墻”。

2 金融監管趨勢

2.1 金融監管體制的組織結構向部分混業監管或完全混業監管的模式過渡

英國的盧埃林教授在1997年對73個國家的金融監管組織結構進行研究，發現有13個國家實行單一機構混業監管，35個國家實行銀行、證券、保險業分業監管，25個國家實行部分混業監管。后者包括銀行證券統一監管，保險單獨監管(7個)；銀行保險統一監管、證券單獨監管 (13個)以及證券保險統一監管、銀行單獨監管(3個)三種形式。受金融混業經營的影響，完全分業監管的國家呈現出減少趨勢。

2.2 金融監管法制呈現出趨同化、國際化趨勢

由于經濟、社會文化及法制傳統的差異，金融監管法制形成了一定的地區風格，影響較大的有兩類：一是英國模式。歷史上，英國對金融業的監管主要采取行業自律形式，英格蘭銀行在履行監管職責時形成了非正式監管的風格，不以嚴格的法律、規章為依據，而往往借助道義勸說、君子協定等來達到目的。二是美國模式，以規范化聞名于世，監管法規眾多，為美國金融業的發展營造了一個規范有序、公平競爭的市場環境。自20世紀70年代以來，兩種模式出現了相互融合的趨勢，英國不斷走向法制化，注重法制建設；而美國則向英國模式靠攏，在不斷放松管制的同時增強監管的靈活性。

不斷加深的金融國際化，客觀上需要將各國獨特的監管法規和慣例納入一個統一的國際框架之中。雙邊協定、區域范圍內監管法制一體化，尤其是巴塞爾委員會通過的一系列協議、原則、標準等在世界各國的推廣和運用，都將給世界各國金融監管法制的變革帶來沖擊。

2.3 金融監管越來越重視金融機構的內部控制制度和同業自律機制

金融機構的內部控制是實施有效金融監管的前提和基礎。外部金融監管如果沒有金融機構的內部控制相配合往往事倍功半。國外銀行經營管理層的內控意識很強，國外商業銀行一般專門成立獨立于其他部門的、僅僅對銀行最高權力機構負責的內部審計機構，并建立了健全的內控制度。近年來，由于巴林銀行、大和銀行以及住友商社等一系列嚴重事件的發生都與內控機制的缺陷有直接關系，國際金融集團和金融機構開始重新檢討和審視自己的內控狀況，許多國家的監管當局和一些重要的國際性監管組織也開始對銀行的內部控制問題給予前所未有的關注。

3 對我國金融監管模式的選擇

3.1 我國的混業監管模式的選擇

通過對幾個國家的混業監管模式的比較，德國的監管模式還是值得我們借鑒的，德國的監管模式主要是在一個統一的監管部門的領導下，分設證券、銀行、保險三個部門，這三個部門各司其職，相互制約，但又相互聯系統一領導，建立了一種分業監管和混業監管的混合模式。

這個混業監管模式的優點在于：第一、證券、銀行、保險三個部門屬于一種“三權分立”的狀態、各自的職責范圍比較明確，各部門實行專業化的管理模式，同時個各部門之間形成一種競爭的狀態，進而有效的加強混業監管的管理力度。第二、這三個監管部門雖是各司其職，但卻受同一個監管部門的統一領導，加強了三個監管部門之間的信息交流與傳播，這樣也有利于加強對金融部門監管的覆蓋面，不會出現監管漏洞，同時也加強了各金融部門對金融市場變化的敏感度，能夠及時的做出調整，實現金融資源的優化配置。第三、德國的混業金融監管模式更加的適合我國目前金融混業的“集團混業、個人分業”特點，提高了金融混業監管的效果。第四、建立德國混業監管模式只是對我國現有的三個監管部門進行重新的整合，既不需要重新建立新的機構也不需要撤銷機構，有利于減低社會改革的成本，也利于減少當前金融監管制度中重復設置對資源的浪費。

針對我國現行的管理制度來說，我們可以把中國人民銀行作為領導機構，同時從證監會、保監會、銀監會三個部門抽調一些業務精英組成監管協調委員會，主要由中國人民銀行進行管轄。該委員會主要負責收集全國范圍內的各種金融信息和數據，并由委員會成員進行細致的分析和總結，建立相關的金融信息資料庫，有需要的時候可以直接從里面調取，委員會需要把分析的結果匯報到中國人民銀行，由人民銀行進行審核分析并且與國家的財政部門進行數據交流。協調委員會通常負責三個監管會之間的交流和合作，組織召開交流聯系會議，并且保持與人民銀行進行溝通和交流，沒有實際的監管權力，主要進行日常的協調。

3.2 建立和創新專業的混業金融管理模式

3.2.1 我們應該在對當前的金融法律（中央銀行法、商業銀行法等）進行修改的同時也應該根據我國當前的混業經營的方式及機構，建立新型的金融法律法規，使混業金融機構的監管有法可依，保證混業監管的法律地位。在促進混業金融機構快速發展的同時也應該對金融機構進行改革，創新金融監管機制。

3.2.2 轉變監管理念，創新監管制度

我們必須在保留原來好的監管制度的同時進一步創新金融監管制度。在轉移監管目標的同時更加的重視新業務、新項目的開發，創新出新的監管手段，打造專業化的監管制度，國家也應該加強對金融監管法律的創新，通過制定新的法律法規對金融監管體系進行徹底的清理，同時針對不同地區的特殊情況也要制定一些新型地方金融監管法規。

3.2.3 人才是事業發展的關鍵，金融行業是個非常專業化的行業，其內部的具體結構是非常復雜的，對于相關領域的技術要求和專業性質要求非常高。金融行業要想快速的發展，就必須有高技術的人才作為發展的推動力量。所以在進行選拔專業的金融監管人才的時候，不能受其他因素的影響，必須嚴格的要求其專業能力。

3.2.4 金融業快速發展的同時也存在著極大的風險性，金融機構的破產倒閉也是不可避免的。國家為了保護金融資產持有人的利益，盡量減少金融機構倒閉的可能性出臺了相應的存款保險制度和危機處理機制，促進金融業的健康發展。

為了有效監管本國金融機構的境外業務以及外國金融機構在本國的金融業務,進一步加強跨國金融監管的交流與合作已經變得越來越迫切和越來越重要。因此,我國金融監管部門必須與相關國家開展有效的雙邊和多邊合作,保持經常性的聯系與磋商,進行廣泛的監管信息交流,在認真學習外國先進經驗的同時，還要仔細的研究我國的金融現狀，促使我國的金融監管快速的發展，并能夠與世界經濟接軌，加強我國在國際上的地位，達到在國際范圍內有效的防范和控制金融風險的目的。

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