從歐債危機看建立養老保險基金的良性機制

　　【摘　要】 文章通過分析歐債危機爆發的原因以及對養老保險制度的沖擊，反思中國養老保險制度的改革，提出建立增收節支、可持續發展的養老保險良性運行機制。
　　【關鍵詞】 歐債危機；　養老保險基金；　改革
　　2009年末，發端于希臘的歐洲主權債務危機，已由單一國家主權債務危機演變為整個歐元區的債務危機，發展為制約并影響歐洲乃至全球經濟復蘇的一場“債務風暴”，不僅整個歐元區面臨前所未有的挑戰，而且對全球政治、經濟和社會生活均產生了重大影響。有專家稱，養老金赤字是希臘主權債務危機爆發的重要誘因，人口老齡化和福利制度是其背后推手，那么，中國的養老保險制度改革中應當汲取什么樣的經驗教訓呢？
　　一、歐債危機的爆發與影響
　　歐債危機即歐洲主權債務危機，是指一國以本國的主權為擔保，向外部所借的債務。次貸危機之后，為抑制經濟的劇烈下滑，各國普遍實施了寬松的財政政策，加大了公共債務的規模和財政赤字，埋下了主權債務危機的隱患。高福利、低盈余的希臘無法通過公共財政盈余來支撐過度的舉債消費，歐債危機由此爆發，從而引發了繼金融危機后又一具有威脅性的世界范圍內的經濟災難。
　　歐債危機的爆發是經濟發展過程中多種矛盾長期積累的后果，而人口結構老齡化以及過度的福利政策，則是歐元區國家長期低增長、高失業，政府債務不斷加劇的最根本原因。受長期低出生率、平均預期壽命延長和二戰后生育潮人口大規模步入老齡化等因素影響，從20世紀末開始，歐洲大多數國家人口結構開始步入快速老齡化，在職勞動者與退休人員的比值不斷下降，導致養老保險繳費收入增長有限，甚至還時有萎縮；與此同時，養老金領取人員的數量不斷增長與待遇的剛性需求使養老金財政支出持續增長，導致歐洲國家養老金財政赤字不斷擴大，使歐洲國家的債務危機不可避免。所以，從一定意義上說，歐洲債務危機在很大程度上是社會保障財政危機的延伸和深化。
　　目前，歐債危機持續發酵，無論是貿易渠道還是金融渠道，已經給中國乃至世界經濟復蘇帶來阻礙。歐盟作為我國第一大貿易合作伙伴，其經濟的整體下滑對我國出口形勢的負面影響不容小覷。同時，由于歐元堅挺度下降，外需不足等局面有可能持續相當長的時間，過度依賴對歐出口將會給我國經濟的長期走勢帶來不利影響。因此，在出口戰略上，貿易伙伴以及出口產品都應優化結構，多元化發展，以分散市場風險。
　　二、歐債危機對我國養老保險制度改革的啟示
　　在世界經濟一體化的今天，中國作為一個正在迅速崛起的發展中國家，尤其應該對歐債危機的經驗教訓引起高度警惕和反思，避免重蹈覆轍。從歐債危機看中國的養老保險制度改革可以得到以下幾點啟示：
　　（一）發展經濟，實業立國
　　經濟發展是解決包括債務危機在內的各種經濟問題的根本辦法。從歐債危機的產業背景看：近半個世紀以來的歐洲金融服務業快速發展，但大量制造業外遷導致實體經濟“空心化”，經濟不振時無力“輸血”，從而導致經濟停滯不前甚至倒退，這是歐債危機爆發的根本原因。實體經濟是國家綜合國力的基礎，也是改善民生的經濟基礎，如果過度地炒作資本，不僅影響基礎經濟的發展，而且會造成貧富懸殊，影響社會穩定。需要高度注意的是，被譽為“世界工廠”的中國，在一些地區和行業也出現了實體經濟“空心化”的苗頭，金融體系脫離服務實業的本位、社會資本“脫實向虛”等潛在問題逐步顯現。近期溫州大量企業出現“債務危機”，游資從實體經濟“抽離”，進入房地產和高利貸等金融領域，便是一個典型的例證。
　　中國經濟已經保持了30多年的高速增長，成為世界第二大經濟體，作為一個13億人口的大國，必須始終堅持實業立國的方針，一個強大而質優的制造業將是國家立于不敗之地的牢固基石。必須堅持金融行業支持服務實體經濟的基本定位，加強防范金融風險，包括防范來自國際的金融風險和抑制國內的金融異化，在產業結構優化與經濟社會協同發展、區域協調發展、城鄉統籌發展等方面下足功夫，充分利用市場經濟手段，擴大內需，調整經濟結構、轉變經濟增長模式，提高國家的產業國際競爭力，增強經濟的內生增長能力，降低經濟發展對投資和出口的依賴，確保國民經濟的健康發展，從而奠定養老保險制度可持續發展的經濟基礎。
　　（二）循序漸進，平穩運行
　　據統計，2000年我國60歲以上人口占全部人口的比例首次超過10%，正式進入老齡化社會。到2011年，這一比例已高達13.7%，日益嚴峻的老齡化浪潮對養老保險制度的可持續發展帶來巨大挑戰。從歐債危機國家可以得到教訓：養老保險制度改革應秉承循序漸進的策略，保障水平要與經濟發展相適應。中國應本著發展與改革同步、公平與效率均衡的理念，著眼長遠，統籌協調，建立與經濟發展水平相適應、富有生機和活力的長效機制。同時，還要適應人口眾多這一國情，把保障公平作為本質要求和首要原則，注重擴大保障的覆蓋面，努力消除保障水平和標準的不公平現象，保持養老保險制度的平穩運行和基金長期平衡能力，避免短期福利政績病，實現養老保險制度的長期可持續發展。
　　（三）統賬結合，部分積累
　　大體上講，目前世界各國的社保制度有三大類。一是以瑞典為代表、被絕大多數發達國家采用的DB型現收現付制；二是以智利為代表的DC型完全積累制；三是各種不同形式的混合模式，如半積累制和名義賬戶等。DB型現收現付制的一個特征是具有很好的再分配因素，但激勵性很差，DC型積累制特征正好與之相反。十幾年來歐洲社保制度改革的過程實際就是在傳統制度中不斷引入和強化“智利因素”、弱化和消除再分配因素的過程。
　　20世紀90年代初，中國確定了社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累模式，旨在把社會責任與個人責任兩方面結合起來，把宏觀的集合風險能力與微觀的激勵機制結合起來。現在從世界性的改革趨勢來看，當年我國選擇部分積累制的“統賬結合”模式不僅適合中國國情、具有前瞻性，而且對世界各國養老保險制度改革也是有貢獻的。但是，我們更要應清醒地看到，模式雖好，在執行中并未完全到位，賬戶的激勵作用由于比例的縮小而弱化；由于沒有做實而空轉，統籌部分的再分配作用由于制度碎片化和區域分割等因素，也沒有得以有效發揮，應當在堅持統賬模式的基礎上，正視并逐步解決上述問題。
　　（四）多個支柱，共擔責任
　　此輪債務危機的重災區希臘養老保險結構嚴重失衡，雖然在近10年來也曾嘗試著養老保險制度的改革，但成效甚微，負擔沉重的公共養老金“一枝獨秀”，阻礙了雇主養老金計劃和個人儲蓄性養老金計劃的發展，社會養老的責任主要依靠政府的財政支出來承擔，企業和個人對此沒有承擔起相應的責任。反觀中國，養老金的結構與希臘非常相似，公共養老金負擔沉重，國家財政兜底的壓力非常大，從1998年實施“確保”制度以來，國家財政逐年加大對養老保險的轉移支付力度，特別是國務院《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發［2005］38號）下發后，各地按照建立公共財政的要求，積極調整財政支出結構，加大了對社會保障的資金投入。近10年來，基本養老保險的財政補貼超過1萬億元。2005—2012年，中央連續八次調高城鎮企業職工的養老金待遇。養老金待遇提高了，但也使養老保險的待遇與繳費逐漸隔離，養老保險制度對財政補助的依賴程度進一步加深，財務風險逐漸顯性化。
　　企業年金作為養老保險的第二支柱與經濟總量現狀及未來發展的需求相比差距十分懸殊，規模較小，補充作用不明顯，多層次的養老保險框架遠沒建立起來，不能擔負起分散長壽風險和分擔基本養老保險及其財政壓力的作用。
　　（五）延遲退休，小幅漸行
　　希臘主權債務危機發生之后，在歐洲引發了以提高法定退休年齡為主要內容的新一輪改革，成為很多國家提高退休年齡的一個契機。盡管這個改革浪潮在大多數國家遭到了全社會的激烈反對，甚至出現社會騷亂，但改革仍在堅持進行，多數國家將退休年齡提高到了65至67歲。希臘在陷入債務危機之后，已經兩次分別得到了歐元區1 100億元、1 300億元的救助，而提高公務員的退休年齡、提高女性的退休年齡，使男性、女性的退休年齡與他們的壽命預期相聯系，下調最低工資標準等等被列為重要的、硬性救助條件。
　　我國法定退休年齡目前仍在沿用1978年國發104號文件有關規定，即男性60歲，女性50歲（女干部55歲），從事井下、高溫、高空、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作的，退休年齡男年滿55周歲，女年滿45周歲，因病或非因工致殘，由醫院證明并經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的，退休年齡為男年滿50周歲，女年滿45周歲。顯然，與世界各國相比，我國法定退休年齡明顯偏低，另外，從目前我國的生產、生活條件和人口平均預期壽命來看， 我國需要調整法定退休年齡，再從人口老齡化的嚴峻形勢以及養老金負擔系數和贍養率來看，我國應當逐步提高法定退休年齡。
　　三、以歐債危機為鑒，建立可持續發展的良性養老保險基金體系
　　我國養老保險制度經過近30年的改革發展，日臻完善，特別是黨的十七大提出“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”以來，加快推進立法步伐、加緊完善制度體系、加大財政支持力度，社會保障體系建設呈現出快速發展態勢，取得了舉世矚目的成就，養老保險覆蓋人群迅速擴大，從單位職工擴大到靈活就業人員和居民，從城鎮擴大到農村，越來越多的人享有了基本社會保障。但是，隨著養老保險制度改革的不斷深入，一些深層次的矛盾和問題也逐漸顯現，應當以歐債危機為鑒，按照《社會保險法》的規定，堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，進一步完善養老保險制度，建立與經濟社會發展水平相適應、可持續發展的養老保險良性運行機制。
　　（一）擴大養老保險覆蓋面，實現保障對象全民化
　　擴大基本養老保險覆蓋面，實現人人享有養老保險，不僅是維護勞動者合法權益，構建社會主義和諧社會建設的需要，也是養老保險事業科學發展、可持續發展的需要。
　　中國作為世界上人口最多的國家，必須堅持把公平排在首位，通過推進公共服務均等化，增加政府公共財政投入，加大社會財富再分配力度，努力實現人人享有基本保障，促進社會和諧、社會公正和社會穩定。要結合國情，建立有中國特色、全民共享的養老保險制度及與之相適應的運行機制和管理體系。隨著新型農村養老保險和城鎮居民養老保險制度的確立，統籌城鄉一體化的養老保險制度框架已經建立，實現了制度無空白、銜接無縫隙、轉移無障礙。當前及今后一段時間，應當著力推進全民社會保險登記制度，提高參保率，加強養老保險費征繳力度，努力實現從制度覆蓋全民到全民真正享有養老基本保障。
　　（二）保障水平與經濟發展相適應，使參保人員分享發展成果
　　養老保險制度的發展與社會經濟的發展密切相關，二者相互促進、相互制約。養老保險的收支規模應建立在一定的經濟發展水平上，并受經濟發展水平的制約，任何超越經濟承受能力的養老保險收支規模，不僅本身難以長久維續，而且會導致效率與公平原則的扭曲，削弱其賴以生存的經濟基礎。反之，如果養老保險的發展嚴重滯后于經濟發展水平，同樣也會制約生產力的發展，影響社會穩定。
　　我國的養老保險應當在經濟秩序穩定發展的基礎上逐步適當提高保障水平，保障水平要與經濟發展相適應。否則，未富先老的中國很可能步歐債危機國家的后塵。養老保險的收支規模應以促進經濟發展為根本目的，在保證養老金待遇水平達到合理替代率的同時，兼顧國家、企業和個人的承受能力。當務之急是要建立與城鄉經濟發展、生活水平相適應的養老保險制度，通過政策調控逐步縮小城鄉養老保險待遇差距，讓參保人員能夠合理分享經濟發展和社會進步的成果。
　　（三）逐步做實個人賬戶，推動統賬結合制度入軌
　　毫無疑問，實行統賬結合、部分積累的制度模式是一種非常適合中國國情的混合型養老保險制度，應當抓住當前經濟快速發展和財力大幅增加的有利時機，煥發制度的活力。這樣既有利于明確個人的養老保險責任，調動職工自我積累的積極性，又有利于應對人口老齡化高峰的支付壓力，實現制度的可持續發展。
　　但中國做實個人賬戶，前景并不樂觀。2001年以來，全國11個省相繼開展了做實個人賬戶試點。一些試點地區操作不規范，甚至仍然用現收現付的基金管理模式套用做實個人賬戶基金的管理，導致個人賬戶所承載的個人養老責任及其功能未實現，產生了新空賬，影響了做實的效果。
　　筆者認為，應將統籌基金部分和個人賬戶基金分別記賬，分戶存儲，專款專用，確保統籌基金不擠占已經做實的個人賬戶資金，已經做實的個人賬戶待遇計發也不得從統籌基金中列支。統籌基金體現互助共濟，注重公平；個人賬戶儲蓄積累，體現效率貢獻。統籌基金追求當期收支平衡，略有結余；個人賬戶部分追求長期儲蓄和安全保值。統籌基金的權益與個人相關但不歸個人支配；個人賬戶的權益歸個人所有。統籌基金用作代際供養；個人賬戶用作自我供養。統籌基金不足部分，由統籌地區財政托底；個人賬戶不足支付部分，由統籌基金予以補足并支付到參保人員死亡為止。要相應采取實賬管理的方式，對收支全過程進行完整的核算，做到做實金額與記賬金額一致，充分發揮統賬結合的制度優勢，進而防范和化解老齡化風險。
　　（四）構建多層次的養老保險體系，提高養老保險保障水平
　　在人口老齡化不斷加深的情況下，必須正視過度依賴基本養老保險帶來的風險及由此可能導致退休后待遇水平低下的問題，應當加快建立多層次的養老保險制度，有效解決老齡化帶來的養老需求和財政負擔之間的矛盾，實現公平和效率相統一、權力和責任相對應。
　　在保持基本養老金絕對值持續增長的前提下，適當降低基礎養老金替代率，并通過提高其他支柱養老金替代率的方法來彌補基礎養老金替代率下降帶來的退休金損失。可以考慮將養老金支柱設立為：社會統籌的公共養老金支柱，實行現收現付，體現政府責任，條件成熟時實行全國統籌；強制性的個人賬戶積累養老金支柱，根據個人繳費年限長短和繳費多少確定，基金實行完全積累，體現個人責任；自愿性的企業年金支柱，在國家政策指導和稅收優惠支持下，各企業根據自身情況確定繳費比率；自愿性的個人儲蓄性養老金支柱，倡導積極參加商業保險，進一步提高退休后的生活水平。
　　（五）試行彈性退休制度，逐步提高退休年齡
　　提高退休年齡，對于中國緩解養老保險資金壓力、應對未富先老高峰到來、實現養老保險制度可持續發展的作用是不言而喻的，近年來備受爭議的焦點集中在就業問題方面：持反對意見的一方認為，我國勞動力供大于求的矛盾突出，大學畢業生就業壓力大；主張延長退休年齡的一方則認為，應當通過發展經濟、調整結構、拓展技能等渠道來擴大就業機會，因為很多退休人員在退休后并沒有待在家里，而是開始二次就業，在就業勞動力市場上他們也是一個不容忽視的群體。筆者認為，延長法定退休年齡是大勢所趨，是養老保險制度可持續發展的客觀需要，在具體實施中，要注意循序漸進，逐步推開，可試行彈性退休制度。
　　所謂的“彈性退休制度”，就是要明確一個退休年齡段區間（如50歲到60歲），制定養老金水平與退休年齡密切掛鉤的計發辦法，遏制不合理的提前退休現象。勞動者可以根據自身的實際情況在規定的退休年齡段作出選擇，辦理退休手續，領取養老金。其中，最低退休年齡的設定，主要考慮老弱病殘者及強體力勞動者的需求；最高退休年齡的規定，則要鼓勵勞動者推遲領取退休金的時間，并給予適度的獎勵。此外，關于提前退休問題、男女退休年齡趨同問題應同步研究。
　　上海從2010年10月1日起實施柔性延遲辦理申領基本養老金手續的方案，給全國范圍內調整退休年齡提供了可借鑒的探索性經驗。上海的試行意見提出，延遲年齡男性一般不超過65周歲，女性一般不超過60周歲。試行意見將企業各類人才均納入了柔性延遲申領養老金的實施范圍，即參加上海市城鎮養老保險的企業中具有專業技術職務資格人員，具有技師、高級技師證書的技能人員和企業需要的其他人員均可柔性延遲退休。延遲申領養老金有利于發揮各類人才的作用，讓受教育程度較高的勞動者增加勞動時間。同時，延遲申領養老金可以提高個人養老金待遇。參保人員延遲申領養老金，一方面能有一份在職收入；另一方面能繼續繳納養老保險費，使個人養老保險繳費年限和個人賬戶資金得到增長，有利于促進養老保險制度的可持續發展。●
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