高校項目支出績效目標及其評審的指標體系構建

　　【摘　要】 全面推行項目支出預算績效管理是我國公共財政支出管理改革的又一重要舉措。決定高校是否獲得項目立項和財政資金支持，取決于項目支出績效目標申報的質量，而這又主要取決于項目支出績效指標設定的質量。此外，科學地評審項目是否立項及撥款規模關鍵在于構建項目支出績效目標評審的指標體系。文章結合高校基本職能，從投入、產出、效益、滿意度四個維度探討了高校項目支出績效指標體系的構建，并從項目規范性、相關性、可行性、科學性和合理性五個維度探討了高校項目支出績效目標評審的指標體系構建。
　　【關鍵詞】 高校項目支出；　績效目標；　績效指標；　評審指標
　　一、引言
　　自1998年我國政府提出構建公共財政管理體制以來，財政部相繼實施了部門預算、收支兩條線、國庫集中收付制度、政府采購、政府收支科目分類、非稅收入管理等多項改革，并取得了顯著的成效。2011年，財政部發布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預［2011］285號）和《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》（財預［2011］416號）兩個重要文件，這標志著將在全國全面推行預算績效管理改革。
　　預算績效管理是一種以“支出結果”為導向的預算管理模式，包括績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理四個組成部分。其中，績效目標管理包括績效目標設定、績效目標審核和績效目標批復三個重要環節。績效目標管理是整個預算績效管理的起點、基礎和前提，它對后續績效預算編制、績效目標評審、績效運行監控和績效評價等具有重要的影響。績效目標管理的關鍵是績效目標如何設定和績效目標如何評審兩個問題，這又取決于績效指標體系和績效目標評審指標體系的構建。
　　目前，我國預算績效管理工作總體上處于起步階段，無論是政府管理部門還是高校，在理論認識、實際操作、組織管理等方面尚不具備對高校全部支出（基本支出和項目支出）實施全面的預算績效管理，因此，現階段高校預算績效管理的重點應該是項目支出的預算績效管理。
　　完整的預算績效管理是一種“前評審、中監督、后評價”的預算績效管理模式。其中，“前評審”是重要的一個環節，在這個環節中需要關注項目支出績效目標申報、審核和批復，使項目預期績效與預算安排相結合，明確項目資金管理責任，促進項目按預定績效目標實施。由于項目績效目標包括項目績效內容、績效指標和績效標準，因此，高校項目支出績效目標的申報質量主要取決于能否構建全面、系統的項目支出績效指標體系。此外，如何客觀、公正、科學地評審高校申報的項目支出績效目標也是績效目標管理的一個重要環節，該環節不僅涉及項目支出績效目標評審的正確導向，而且還關系到財政資金的有效配置。也就是說，項目支出績效目標評審既是一個政治問題，也是一個經濟問題。
　　然而，從目前各地出臺的關于項目支出績效目標申報的有關文件看，只是籠統地要求報送明確、具體的績效目標，但沒有出臺針對各行各業特點及其履行基本職責的、反映績效目標的指標體系框架。同時，也沒有出臺相應的、能夠科學地評審項目支出績效目標的評審指標體系。此外，現有發表的專著和論文也很少對此問題進行探討。基于此，本文以高校為具體對象，從多個不同維度探討了高校項目支出績效目標及其評審的指標體系構建問題。
　　二、高校項目支出績效指標體系的構建
　　項目支出績效目標是項目支出績效管理的基礎，是項目支出整個績效管理的前提，包括項目支出績效內容、績效指標和績效標準。其中，項目支出績效內容是指描述申報項目計劃在一定期限內達到的產出和效果，可細分為項目長期績效目標（概括描述項目整個計劃期內的總體產出和效果）和項目年度績效目標（概括描述項目在本年度所計劃達到的產出和效果）；項目支出績效指標是對項目支出績效目標的細化和量化，對應于項目長期績效目標和項目年度績效目標，項目支出績效指標可細分為項目長期績效指標和項目年度績效指標；項目支出績效標準是指對項目支出績效指標內容確定的具體值，其中，可量化的用數值描述，不可量化的以定性描述。
　　（一）高校項目的遴選和類別
　　高校要申報項目支出績效目標，前提是遴選好項目。高校項目的遴選，一是必須符合國家相關的政策、財政支出的方向和重點；二是必須符合高校事業發展戰略規劃和基本職能的要求。高校事業發展戰略為項目的遴選指明了方向，而高校基本職能則為項目的遴選明確了具體的類別和內容。胡錦濤總書記在2011年4月24日慶祝清華大學建校100周年大會上的講話中明確指出了我國高校的四項基本職能：人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新。因此，高校應根據其事業發展戰略規劃和基本職能，按照國家相關的政策、財政支出的方向和重點的要求，結合高校自身的客觀實際情況，在深入調查研究、集思廣益的基礎上提煉、遴選形成建設項目，編制項目建議書、可行性研究報告，經科學論證、民主決策后列入學校建設項目儲備庫，擇機向財政部門等有關部門申報，取得建設資金。
　　高校建設項目，一般可分為硬項目和軟項目，前者為提高高校硬實力的項目，如基建工程項目、校園征地項目、圖書購置項目、設備購置項目、實驗室建設項目、大型修繕項目、信息化建設項目等；后者為提高高校軟實力的項目，如學科專業建設項目、科學研究項目、社會服務項目、文化傳承創新項目、大型會議項目和其他項目（圖1）。
　　（二）高校項目支出績效目標的內容及其要求
　　項目支出預算績效目標的內容及其要求是構建項目支出預算績效指標體系的基礎和前提。根據高校的特點和基本職能，項目績效目標內容一般由以下幾部分構成：一是預期產出，包括提供的產品（各層次或各類學生）或服務（科學研究、社會服務、文化傳承創新）的數量和質量；二是預期的效果，包括教學效益、科研效益、管理效益、條件保障、社會影響等；三是教職工和學生滿意程度；四是達到預期產出所需要的成本資源，即項目支出的績效預算；五是衡量預期產出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標等。
　　同時，高校在具體描述每個項目支出預算績效目標的內容時，還應當符合以下三個要求：一是指向明確，即項目支出的預算績效目標要符合高校戰略規劃，并與其基本職能相符，同時還要與財政支出的范圍、方向、效果密切相關；二是具體細化，即項目支出的預算績效目標應當從數量、質量、成本和時間等方面細化，盡可能定量描述，不能定量描述的，應以定性分級分檔描述；三是合理可行，即制定的項目支出預算績效目標應當經過深入調研、科學論證，并符合高校客觀實際。
　　（三）高校項目支出績效指標體系的構建
　　績效預算是以績效目標實現為導向的預算制度，它要求項目申報單位闡述和明確請求項目撥款所要達到的目標，以及為實現這些目標計劃需要花費多少資金及用哪些量化指標來衡量其實施計劃取得的業績和效果，包括績、效、預算三個要素。因此，設置項目支出績效指標必須體現績、效、預算三要素。此外，項目支出績效指標是指項目績效內容（績效目標）的細化和量化，包括三大類：產出指標、效益指標和服務對象的滿意度指標，其中產出指標包含了成本指標。筆者認為，成本指標不應是產出指標，應將成本指標從產出指標中移出，設置獨立的投入指標較為恰當：一是可以分類反映項目實施所需的資金投入狀況；二是便于項目實施完畢后的績效評價（計算投入產出效果）；三是便于后續根據項目績效目標編制項目績效預算。綜上所述，筆者認為，項目績效指標主要包括四大類：投入指標、產出指標、效益指標和滿意指標。其中投入指標反映項目預計需要花費的資金“預算”；產出指標反映項目預期實現的“績”；效益指標和滿意指標反映項目預期實現的“效”。結合高校的特點和基本職能，上述四類指標及其細化指標描述如表1。
　　高校建設項目類別和內容不同，上述項目支出績效指標的具體內容描述也不同，因此，高校在申報項目支出績效指標時應在上述一級和二級績效指標下，針對不同情況進一步設置更為明細、具體的三級明細績效指標。
　　（四）高校項目支出績效標準設定
　　項目支出的績效標準是指預期計劃完成的項目支出績效指標的具體值，其中，可量化的績效指標用數值描述，不可量化的績效指標則以定性描述。
　　高校項目支出績效標準的設定非常重要，應慎重設定。項目支出績效標準既不能盲目、憑空想象設定過高，將來難以實現或投入資金較大將使項目難以獲得批準立項撥款，也不能故意設定過低，這樣也不利于爭取本可獲得較高的預算撥款資金，甚至可能會導致項目不予評審通過。此外，一旦項目獲得立項批準實施，將來項目完成后進行項目支出績效評價時，高校申報項目所設定的績效標準值要作為項目支出績效評價的基準進行考核，不恰當的項目支出績效標準將會影響未來績效考評結果。因此，高校應當在充分調查研究、科學論證的基礎上，結合高校客觀實際，綜合各方面因素慎重設定合理、可行的項目支出績效標準。
　　三、高校項目支出績效目標評審指標體系的構建
　　預算績效目標管理包括績效目標設定、績效目標審核和績效目標批復三個環節，其中績效目標審核是非常重要的一個環節。該環節不僅預示項目支出績效目標評審的導向，而且還關系到財政資金是否得到有效配置。也就是說，項目支出預算績效目標評審既是一個政治問題，還是一個經濟問題。然而，高校項目支出績效目標評審的關鍵則是項目支出績效目標評審指標體系的構建。
　　（一）高校項目支出績效評審指標體系的構建
　　高校項目支出績效目標評審是指按照國家相關政策、財政支出的方向和重點、高校基本職能及戰略規劃等對高校申報項目績效目標進行的審核，包括項目績效目標與高校基本職能的相關性、項目績效目標的實現所采取措施的可行性、項目績效指標設置的科學性、實現項目績效目標所需資金的合理性等。此外，為提高項目申報質量，筆者認為，還應包括項目申報書的規范性。因此，高校項目支出預算績效目標評審指標體系可設置五類一級評審指標：項目規范性指標（建議權重10%）用以審核和評價項目申報的資料是否齊全、手續是否完備、申報書撰寫是否簡練及編排是否美觀等；項目相關性指標（建議權重10%）用以審核和評價申報項目績效目標與高校基本職能和發展戰略規劃是否緊密相關；項目可行性指標（建議權重20%）用以審核和評價申報項目績效目標實現所實施的計劃是否可行；項目科學性指標（建議權重30%）用以審核和評價項目績效指標設置是否科學、明確、合理等；項目合理性指標（建議權重30%）用以審核和評價實現項目績效目標所需資金預算的編制依據是否充分、編制金額是否合理。在一級評審指標下，設置若干二級評審指標及參考權重（參見表2）。
　　（二）高校項目支出績效目標評審方法
　　高校項目支出績效目標評審，現階段可采取專家評審法，財政部門應建立包括各類專家在內的評審專家庫，當需要評審項目時，可根據項目類別在專家庫中抽取相關領域的評審專家，將來逐步過渡到引入第三方評審，以便進一步提高項目支出績效目標評審的科學性、規范性和公正性。評審專家在評審過程中，針對不同項目的特點、復雜程度、申報金額大小等，將采取專家調研、部門陳述、專家論證等不同程序進行評審。評審專家在審核高校項目支出績效目標申報材料的基礎上，在高校項目支出績效目標評審表（表2）上為各項評審指標評分，并計算出項目績效目標評審總分。為消除評審專家對申報項目評審主觀因素造成評審結果的誤差，可請若干評審專家對同一項目進行獨立評審，并將參評專家的評審得分進行簡單算術平均，作為該項目績效目標的評審綜合得分。評審專家根據項目評審綜合得分，結合對項目支出績效目標審核和評審的其他情況，出具項目支出績效目標評審報告，提交財政部門。財政部門根據高校申報項目支出績效目標的評審報告，按一定程序報經批準后，決定是否同意申報項目立項實施。
　　四、結語
　　人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新是新時期黨和政府賦予高校的四項基本職責。高校要高質量地履行這些基本職責，必須以戰略為引領，依托一系列建設項目來實現。但是，高校建設項目財政資金必須通過項目支出績效目標的申報，并經過嚴格的評審，方可取得。高校項目支出績效目標申報和項目支出績效目標評審的關鍵是構建科學的績效指標體系及其評審指標體系。為此，本文從投入、產出、效益、滿意度四個維度構建了高校項目支出績效指標體系，并從項目規范性、相關性、可行性、科學性和合理性五個維度構建了高校項目支出績效目標評審的指標體系。兩套指標體系的構建分別用于不同的目的，其在高校的應用將極大地推動高校預算績效管理改革的順利實施。●
　　【主要參考文獻】
　　［1］ 財政部.財政部關于推進預算績效管理的指導意見（財預［2011］416號）［S］.2011-07-05.
　　［2］ 財政部.財政部關于印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知（財預［2011］285號）［S］.2011-04-02.
　　［3］ 張友棠.大學財務預算與績效評價研究［M］.武漢：武漢理工大學出版社，2008（第1版）.
　　［4］ 白景明，等.廣東南海模式與建立中國式績效預算［M］.北京：中國財政經濟出版社，2010（第1版