教師流動政策的能力限度及其定位

　　編者按：羅馬建成，非一日之功。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校際之間的教育發(fā)展水平存在較大差距，且有著進一步拉大的趨勢。與基礎(chǔ)薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校相比，所謂的示范校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校等有著無與倫比的優(yōu)勢，其中一個主要方面就是擁有一流的師資。薄弱校不經(jīng)過多年的積淀很難發(fā)展成為優(yōu)質(zhì)學(xué)校；薄弱校的新教師，甚至包括其骨干教師都很難在短期內(nèi)成為優(yōu)秀教師；優(yōu)秀教師團隊的培養(yǎng)也是如此。鑒于此，很多地方教育行政部門先后制定了旨在通過均衡配置師資促進教育均衡發(fā)展的教師流動政策。但各地當(dāng)前的教師流動政策究竟能起到多大作用；各地制定的政策有哪些不足和亮點，將來的教師流動政策應(yīng)當(dāng)怎么制定；要想更好地實現(xiàn)教育均衡，是否還要通過綜合性更強、傾斜度更大的舉措？這些問題，值得我們進一步深入思考。為此，本刊特邀北京教育科學(xué)研究院郝保偉和北京師范大學(xué)吳蔚分享他們的研究發(fā)現(xiàn)。
　　促進教師流動已經(jīng)成為我國各地區(qū)推動教育均衡發(fā)展的重要舉措之一，北京、江蘇、安徽等各地紛紛出臺了教師流動政策，以期通過均衡配置師資，實現(xiàn)教育均衡發(fā)展和教育公平。然而，教師流動政策是有其自身能力限度的，其能否擔(dān)負起這一價值目標的“重任”，受到諸多因素的影響與制約。分析影響、制約教師流動政策的因素，對于科學(xué)、合理界定教師流動政策的內(nèi)容和目標具有重要意義。
　　一、教育政策及其能力限度
　　教育政策的能力限度是指教育政策作為政府調(diào)控教育的手段在調(diào)控教育問題時所能實現(xiàn)的范圍和程度。從學(xué)理上分析，任何教育政策都指向特定的教育問題，有其發(fā)揮調(diào)控作用的范圍和程度，有著明確的預(yù)期目標。“盡管這種范圍可能是模糊的，不如自然科學(xué)領(lǐng)域那樣清晰，但確實是存在的?！苯逃邔嵺`活動亦是如此。教育政策的能力限度，表現(xiàn)為兩個方面，一是某一教育政策所能施加影響的范圍，二是對某一教育問題的調(diào)控所能達到的程度。教育政策的能力限度，受到來自教育系統(tǒng)內(nèi)外部諸多因素的影響與制約。
　　教師流動政策作為一項具體的教育政策，對教師流動問題和教育均衡發(fā)展的影響有著一定的廣度和深度。分析影響和制約教師流動的諸多因素，對于合理界定教師流動政策的目標與價值定位、科學(xué)界定教師流動政策的內(nèi)容要素、確保教師流動政策發(fā)揮實效等具有重要的政策實踐意義。
　　二、影響教師流動政策能力限度的因素分析
　　教師流動政策涉及對現(xiàn)行教師管理體制的突破，涉及眾多相關(guān)者的利益，因而其能力限度、執(zhí)行效果都不可避免地受到這些因素的影響與制約。同時，教師流動政策自身內(nèi)容的規(guī)定性、執(zhí)行落實過程的管理也在很大程度上影響著其政策效果的發(fā)揮和政策目標的實現(xiàn)。
　　1.現(xiàn)行教師管理體制阻礙著教師流動
　　（1）教師聘任制阻礙著教師流動
　　依據(jù)《中華人民共和國教師法》，教師和學(xué)校簽訂的是聘任合同，是一種勞動合同關(guān)系，雙方法律地位平等，而教育行政部門和教師并無直接的法律關(guān)系，因此沒有權(quán)力直接要求教師參加流動。教育行政部門出臺教師流動政策強行要求教師流動，違反了教師聘任合同制的內(nèi)容，損害了教師的合法權(quán)益，使得教師處于不利地位。所以，若強制推行教師流動政策，勢必造成學(xué)校和教育行政部門違約、違法，教師可以拿起法律的武器維護自身的權(quán)益。
　?。?）現(xiàn)行中小學(xué)教師編制制度和編制標準制約著教師流動
　　在當(dāng)前教師編制標準下和各級教育行政部門對中小學(xué)教師的管理實踐中，廣大中小學(xué)普遍存在編制偏緊的問題，“一個蘿卜一個坑”，甚至“一個蘿卜幾個坑”。因此，現(xiàn)實情況往往是優(yōu)質(zhì)學(xué)校難以派出教師參加流動，普通學(xué)校也沒有崗位安排流動進來的教師。所以，在編制如此緊張的情況下，無論是優(yōu)質(zhì)學(xué)校還是普通學(xué)校，在教師流動上都面臨著這一瓶頸。優(yōu)質(zhì)學(xué)校派出了骨干教師參與流動，其工作崗位由誰來頂替，對校長來說是不小的管理難題。
　?。?）相對固定的學(xué)校崗位比例結(jié)構(gòu)制約著教師流動
　　現(xiàn)行的聘任制是按崗位設(shè)置來管理的。學(xué)校教師的各級各類崗位設(shè)置比例是相對固定的，與學(xué)校教師的職稱結(jié)構(gòu)、績效工資密切相關(guān)。若接收流動過來的教師，而學(xué)校卻不能提供與其職稱相應(yīng)的崗位，造成高職低聘現(xiàn)象，既影響流動教師的工資收入，也會影響他們的工作積極性。崗位設(shè)置制度給學(xué)校的管理和教師個人的發(fā)展帶來諸多難題，這在一定程度上制約著學(xué)校和教師參與流動的積極性。
　　2.教師頻繁流動給學(xué)校管理與教學(xué)帶來一定沖擊，優(yōu)質(zhì)學(xué)校參與的動力不足
　?。?）優(yōu)質(zhì)學(xué)校派出骨干教師參與流動的動力不足
　　在教師流動政策的執(zhí)行過程中，優(yōu)質(zhì)學(xué)校存在著選派骨干教師參與流動的動力不足問題。據(jù)在北京市的調(diào)研，許多城鎮(zhèn)名校的校長明確表示，他們不愿意派出自己的骨干教師，也難以派出骨干教師。究其原因，除了編制緊張，沒有機動編制之外，更為重要的一個原因是，骨干教師的流出，即便周期不長，也會起到稀釋學(xué)校優(yōu)質(zhì)師資的作用，影響優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教育教學(xué)工作。所以優(yōu)質(zhì)學(xué)校對教師流動政策的認可度較低。
　?。?）流動比例過大給學(xué)校的日常管理和長遠發(fā)展帶來負面沖擊
　　教師隊伍較大比例的流進流出，不僅給學(xué)校的日常管理帶來較大難度，也違背了教師隊伍建設(shè)的規(guī)律，會使學(xué)校的師資隊伍建設(shè)缺乏長遠規(guī)劃，影響學(xué)校培養(yǎng)師資隊伍的積極性。從長遠來看，必將不利于學(xué)校的戰(zhàn)略發(fā)展。
　?。?）教師頻繁流動給學(xué)校文化的傳承帶來影響
　　教師既是學(xué)校文化的創(chuàng)造者，也是學(xué)校文化的承載者、延續(xù)者，教師頻繁流動，會對學(xué)校的文化帶來不良沖擊。這是因為學(xué)校文化的形成需要較長時間的積淀，若教師大比例、頻繁地流出流入，勢必沖擊學(xué)校文化的整體性、穩(wěn)定性。長此以往，會對學(xué)校的校園文化建設(shè)產(chǎn)生非常不好的影響，使學(xué)校缺乏文化積淀，難以形成辦學(xué)特色，成為沒有文化、沒有生氣與活力的“流水線工廠”。
　?。?）頻繁更換教師必將影響學(xué)生的學(xué)業(yè)
　　除了流動教師適應(yīng)新學(xué)生之外，還存在學(xué)生適應(yīng)新教師的問題。如果學(xué)段中途更換新教師，學(xué)生在心理上對新教師的接納程度、接納時間的長短，以及對新教師管理風(fēng)格、教法的適應(yīng)、自己學(xué)法的調(diào)整等等都是必須考慮的問題，若教師和學(xué)生雙方磨合不當(dāng)或者時間過長，都將影響教育教學(xué)效果，影響師生關(guān)系，影響學(xué)生的學(xué)習(xí)成績和成長。
　　3.交通、生活、家庭、適應(yīng)新環(huán)境等問題影響著教師參與流動工作
　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除非施以一定程度的誘惑或強制，很少有骨干教師會主動申請參加流動。在名校、示范學(xué)校、城區(qū)學(xué)校，教師的社會地位高，工作條件好，待遇高，生源質(zhì)量高，教學(xué)容易出成績；在進修、在職讀研、出國考察等方面有更好的機會；子女入學(xué)也有優(yōu)惠條件等。而這些條件是普通學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校教師所不具備的。再加上路途遙遠、條件艱苦、家庭情況等，優(yōu)質(zhì)學(xué)校、城鎮(zhèn)學(xué)校的教師不愿意流動到工作條件差的學(xué)校。在將流動與評優(yōu)評職掛鉤的情況下，有的教師寧愿不評高一級職稱，也不愿意流動到薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校和山區(qū)學(xué)校。
　?。?）不論是區(qū)域內(nèi)流動，還是跨區(qū)域流動，交通與住宿都是一個顯著的問題。交通成本高，住宿不便，直接影響著教師的工作心態(tài)和成效。加上參與流動的教師一般為中青年骨干教師，都面臨著“上有老，下有小”的家庭狀況，他們一旦被派到較遠的學(xué)校工作，就難以照顧家中老人的生活和孩子的學(xué)業(yè)。長時間在外支教也會影響夫妻雙方的感情，影響家庭穩(wěn)定。
　　（2）城鄉(xiāng)之間、校際之間存在差異，學(xué)校間的校園文化、教研文化、生源質(zhì)量、社會資本、家長素質(zhì)等也都存在較大差異。新到一所學(xué)校，參與流動的教師和新領(lǐng)導(dǎo)之間、和新同事之間，尤其是和新學(xué)生之間，都需要較長時間的磨合和相互適應(yīng)。流動的教師在短期內(nèi)難以適應(yīng)學(xué)校的一切，至少需要半年的磨合時間才能適應(yīng)新的環(huán)境，逐步融入到學(xué)校的主流文化之中。
　?。?）兼職支教，城鄉(xiāng)中小學(xué)“手拉手”，參與的教師都屬于兼職流動。在當(dāng)前編制緊張的情況下，他們不但要保證自己學(xué)校的工作量，還要額外擔(dān)負支教和“手拉手”的任務(wù)。這無疑會造成這些教師的超負荷運轉(zhuǎn)。
　?。?）參與流動的教師在普通學(xué)校或者農(nóng)村校工作，由于生源質(zhì)量、學(xué)校文化、資源和各種進修學(xué)習(xí)機會等各種因素，其專業(yè)發(fā)展可能停滯，甚至倒退；流動結(jié)束回到原學(xué)校時，很可能已經(jīng)難以勝任原學(xué)校的教育教學(xué)工作，或者難以再評上高一級職稱。還存在一種情況，部分流動的教師在流入學(xué)校的任教學(xué)科與原來所教學(xué)科不一致，這種現(xiàn)象更會阻礙這些教師的可持續(xù)專業(yè)發(fā)展。
　　4.教師流動政策本身的完善程度、執(zhí)行過程的管理等影響著其政策效力的發(fā)揮
　　教育政策內(nèi)容，從根本上決定著教育政策的實效。就教師流動政策而言，其內(nèi)容包括流動的對象、流動的比例、流動的性質(zhì)、流動年限、流動范圍、激勵措施等要素。僅以流動對象為例，若界定為區(qū)級及以上骨干教師，則參與流動的教師的規(guī)模就比較??；若界定為全體專任教師，則流動的規(guī)模就比較大。而流動比例同樣影響著流動的規(guī)模，這些要素都直接決定著流動政策的影響力和預(yù)期實效。
　　除了政策內(nèi)容本身，政策執(zhí)行過程也直接決定著政策的實效。影響教師流動政策執(zhí)行過程的因素有政策執(zhí)行者的素質(zhì)；政策各利益相關(guān)者的態(tài)度和責(zé)權(quán)利關(guān)系，包括各級教育行政部門、流出學(xué)校、流入學(xué)校、流動教師本人及其家屬、流入學(xué)校的教師和學(xué)生等；政策執(zhí)行過程的監(jiān)督管理及落實情況；執(zhí)行過程中流動政策與其他教育政策之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。
　　三、對教師流動政策的目標、價值定位的思考
　　1.社會經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性和教育體制、教育政策的不完善性共同導(dǎo)致了教育的非均衡發(fā)展，包括師資配置的不均衡
　　實際上，師資配置的不均衡只是加劇了教育的非均衡發(fā)展，而并非導(dǎo)致教育在區(qū)域之間、校際之間非均衡發(fā)展的核心要素。區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡是我國的基本國情和客觀事實。東部、中部、西部之間存在較大差距。同一地區(qū)內(nèi)的不同區(qū)域之間，社會經(jīng)濟發(fā)展水平差距也較為明顯。社會經(jīng)濟的發(fā)展是教育發(fā)展的基礎(chǔ)和動力，其發(fā)展差距從根本上決定了區(qū)域教育發(fā)展的非均衡性。
　　在體制和政策層面上，教育資源投入的傾斜直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校際之間發(fā)展的差距。我國基礎(chǔ)教育“由地方負責(zé)、分級管理”的管理體制，將基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育發(fā)展的主要責(zé)任推給了地方政府，尤其是縣級城府，這往往導(dǎo)致富裕的省份、富裕的縣市地區(qū)其對教育的投入能力較強，教育發(fā)展較快，大大領(lǐng)先于落后地區(qū)。
　　“重點?！闭呤菍?dǎo)致校際發(fā)展差距的直接政策原因。我國基礎(chǔ)教育“重點?！闭哂蓙硪丫谩?952年到20世紀90年代，國家出臺了一系列關(guān)于“重點校”建設(shè)的政策，全國各省市自治區(qū)都先后形成了一大批重點小學(xué)、重點中學(xué)。重點中小學(xué)分布集中于縣及縣以上的大中城市，包括國家級重點校、省市級重點校、縣級重點校、行業(yè)重點校等等，不一而足。
　　“重點校”是在教育資源稀缺的情況下，將公共教育資源集中向部分學(xué)校傾斜，以推動其辦學(xué)條件的極大改善和教育質(zhì)量的提高，使其能為培養(yǎng)頂尖人才的上一級學(xué)校輸送更優(yōu)質(zhì)的生源，同時打造一批具有輻射作用的“示范?！薄Ｒ虼?，在有關(guān)建立重點中小學(xué)的政策文件中，都對重點學(xué)校的人員配置、教育經(jīng)費投入、辦學(xué)條件、教育教學(xué)管理等做出了十分明確的傾斜性規(guī)定?！爸攸c?！闭邤U大和加劇了基礎(chǔ)教育的不均衡，與政府公平地分配公共教育資源、提供均等化教育服務(wù)的基本職能相違背，是基礎(chǔ)教育群體間入學(xué)機會不公平，尤其接受優(yōu)質(zhì)教育機會不均等的制度原因。長久以來，這些“重點?！崩谜叩钠珢郏鄯e了無以倫比的“資本”，而這些因素的累積，其中包括優(yōu)質(zhì)師資，反過來又進一步強化了這種累積效應(yīng)，進一步拉大了與其他學(xué)校的發(fā)展差距。
　　2.均衡配置師資是促進教育均衡發(fā)展的有效手段，但不是唯一手段，不能從根本上實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的目標
　　導(dǎo)致教育非均衡發(fā)展的因素是復(fù)雜的、交織的，既有歷史的遺留因素，也有現(xiàn)實政策的助推。社會經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性是導(dǎo)致教育非均衡發(fā)展的根本原因；行政主導(dǎo)體制下，對各種教育資源的非均衡配置是導(dǎo)致校際間發(fā)展不平衡的政策性原因。影響教育質(zhì)量的因素有很多，地域文化、校園文化、師資水平、辦學(xué)條件、生源質(zhì)量等都是影響教育質(zhì)量的因素，而教師只是其中的一個因素。優(yōu)質(zhì)教育質(zhì)量是眾多因素共同發(fā)揮作用的結(jié)果，優(yōu)質(zhì)師資并不等于優(yōu)質(zhì)教育。從長遠來看，政府在繼續(xù)保持教育投入穩(wěn)定增長的情況下，均衡、協(xié)調(diào)地配置各種教育資源，有利于實現(xiàn)教育均衡發(fā)展。若僅讓教師階段性地流動起來，沒有教育管理體制一體化、經(jīng)費保障水平一體化、辦學(xué)條件一體化、教師編制一體化、教師待遇一體化、生源配置均衡化等配套措施，很難真正實現(xiàn)均衡發(fā)展。
　　3.教師流動政策難以根除愈演愈烈的“擇校熱”
　　“擇校熱”高燒不退的深層次“熱因”是應(yīng)試教育的指揮棒下優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺。區(qū)域之間、校際之間優(yōu)質(zhì)教育資源配置失衡、不合理，優(yōu)質(zhì)中小學(xué)數(shù)量有限，難以滿足家長和學(xué)生的需求。如前所述，優(yōu)質(zhì)師資并不必然等于優(yōu)質(zhì)教育，即是說僅有好的老師并不必然就能產(chǎn)生好的教育質(zhì)量。家長們“擇”的并不僅僅是優(yōu)質(zhì)師資，還包括良好的校園文化、一流的硬件設(shè)備以及學(xué)校的聲譽等。因此，指望通過教師流動政策遏制“擇校熱”，恐怕只是杯水車薪。
　　4.提高教師流動政策的科學(xué)性、民主性，加強對執(zhí)行過程的監(jiān)督與評估
　　影響教育政策能力限度的因素并非僅僅體現(xiàn)在執(zhí)行環(huán)節(jié)，在政策執(zhí)行之前的各個環(huán)節(jié)就已然存在諸多限制因素。政策內(nèi)容本身就是一個非常重要的因素。因此，要通過提升決策的科學(xué)化和民主化水平，科學(xué)、合理地界定教師流動政策的要素。民主化一方面是為了“集智”，提高政策的科學(xué)性，另一方面是為了給各方利益相關(guān)者表達的渠道，完善政策內(nèi)容，提升后續(xù)政策執(zhí)行的效率。教師流動政策的要素主要包括流動對象、流動性質(zhì)、流動比例、流動范圍、流動時限、激勵措施、保障措施等，這些要素內(nèi)容的不同界定，直接決定著教師流動政策的內(nèi)容、影響范圍和預(yù)期成效等。
　　當(dāng)?shù)亟逃姓块T、流出校和流入學(xué)校要切實加強對流動教師的管理與考核工作，實施過程管理，定期考核。各級教育行政部門要做好資金、政策等方面的激勵和保障工作，協(xié)調(diào)好教師流動政策與其他相關(guān)政策的統(tǒng)籌關(guān)系，確保教師流動政策運行順暢，要強化對教師流動政策執(zhí)行過程的監(jiān)督與評估，明確自身、學(xué)校和教師本人的責(zé)、權(quán)、利，提高政策執(zhí)行過程中的信息透明度，完善政策執(zhí)行的責(zé)任追究制度。流出校要加強責(zé)任意識，甘于奉獻，派出真正的骨干教師，加強和流出教師的聯(lián)系，做好指導(dǎo)與支援工作，解除其后顧之憂，使其在流入學(xué)校能夠真正發(fā)揮引領(lǐng)和輻射作用。流入學(xué)校要合理安排流動教師的工作量和工作崗位，做好住宿、交通等后勤保障，確保流入教師縮短對新環(huán)境的適應(yīng)期，盡快融入新環(huán)境，卓有成效地開展工作。
　　本文系作者主持的北京市教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃重點課題“北京市中小學(xué)教師區(qū)域流動制度研究”的研究成果，課題編號：AIB10217。
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　?。ㄘ?zé)任編輯：孫彥