農村弱勢群體權利保護的困境與出路

　　【摘要】由于自然、生理等因素影響，云南農村弱勢群體存在規模龐大、結構復雜、返貧率高、集中于少數民族地區等特征。云南農村弱勢群體的法律保障存在法律體系不完善，法律適用性不強，立法層級低，地區差別較大，法律保障覆蓋面小，適用對象過于狹窄等問題。云南弱勢群體的法律保護應實現從道德關懷到權利保障的轉變，建立并完善新型社會救助體系，規范社會救助立法工作。
　　
　　【關鍵詞】農村 弱勢群體 權利保護 社會救助法
　　
　　農村弱勢群體的構成
　　
　　從社會保障的角度分析，農村弱勢群體是居住在農村、經濟上極度貧困、社會發展機會少、在社會競爭中處于劣勢并且自身沒有能力改變現狀、需要國家或社會力量支持和幫助的人群。①他們生活在農村，收入低、尚未解決溫飽問題和生活困難，包含大量絕對貧困人口，其中主要由老弱病殘孕及未成年人構成。結合云南省情來看，云南農村弱勢群體呈現出規模龐大、結構復雜、返貧率高、集中于少數民族地區等特征。云南農村弱勢群體主要有以下兩種類型。
　　生理性弱勢。這部分人的弱勢地位是由于生理原因造成的，如殘疾人、喪失勞動能力者、老年人等。根據云南省第六次人口普查資料，全省共有殘疾人口288.3萬，其中山區農村殘疾人口總數為222.5萬，占全省殘疾人總數的77%。據調查70%以上的殘疾人家庭是貧困戶，按戶均人口4人計算，農村因殘導致貧困的人口約有890萬。同時，云南人口老齡化進程加快，云南60歲及以上老年人口為508.7萬，其中農村60歲以上老人總數為360萬，占全省老年人總數的65%，相當一部分農村老人生活不能自理，他們中除五保戶能享受到國家提供的保障，其他人的生活主要靠家庭和親屬提供。所以，生理性弱勢是云南農村弱勢群體形成的因素之一。
　　自然性弱勢。云南省農村人口主要分布在深山區、石山區、高寒山區。自然條件差，坡地利用率極低，單位面積產出少。如瀾滄縣是全國唯一的拉祜族自治縣，又是國家扶貧工作重點縣，有20多個民族中一半以上是從原始社會直接過渡到社會主義社會，其經濟狀況和社會生活都處于弱勢狀態；又如怒江州，4個縣均為國家級扶貧開發重點縣，自然條件惡劣，經濟落后，是全國30個自治州中最貧窮的地方，農民收入每年只有幾百元；文山州8個縣有7個縣是扶貧開發縣，332萬人口中農民占92.2%，石漠化現象突出，優質耕地少。②很大程度上來說，這些居民的弱勢狀態是自然環境造成的。云南農村地區的生態環境較為脆弱，自然災害頻發，農業自身抵御自然災害能力極差，所以自然災害也是農村弱勢群體形成的因素之一。
　　
　　農村弱勢群體權利保護面臨的法律困境
　　
　　法律體系不完善，且法律適用性不強。對弱勢群體進行必要的法律保護是西方福利國家的典型做法。英國、德國、法國等西方發達國家均在憲法、一般法、社會法和專門法四個層次對弱勢群體進行立法保護。特別在專門法這一層級，分別有專門針對兒童、婦女、殘疾人、老年人以及農民的若干部門法，形成了一個多元化的立法保護體系。我國自上世紀90年代以后，先后制定了《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國婦女權益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保護法》、《中華人民共和國老年人權益保障法》等基本法律。但整體來看，這些部門法大多是一些原則性的法律條文，雖規定了未成年人、殘疾人、婦女、老人等享有的若干權利，卻未對這些權利的實現提供相應的法律保障，使得這些權利更多是一種象征。
　　2010年《中華人民共和國社會保險法》正式實施，在這部法律中規定了基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等五種類型的保險方式，開始具體涉及對農村弱勢群體權益的保護。但是在基本醫療保險、基本養老保險這部分最可能惠及農村弱勢群體的法律規定中，農村居民和城鎮居民采用了兩種不同的制度設計，城鄉居民在養老保險和醫療保險方面仍然存在巨大的差異。與此同時，社會補助、社會救濟方面的立法仍處于空白狀況，社會保障立法還沒有形成一個系統。
　　立法層級低，地區差別較大。目前，針對云南農村弱勢群體最為有效的救助制度體系應該是農村的貧困救助制度，包括基本生活救助和專項救助兩個體系。其中基本生活救助包括“五保戶”供養、“小”扶貧、農村特困戶基本生活救助、農村最低生活保障四項內容；而專項救助包括醫療救助、教育救助、法律援助、科技救助等內容。這些救助制度是對云南農村弱勢群體針對性最強、保護或幫助最為直接的制度。但這些救助在具體適用中主要依據的仍是一些部門規章、地方法規，甚至僅僅是地方政府的政策規定。以農村醫療救助為例，目前云南省適用的是2006年民政廳、衛生廳和財政廳聯合發文的《云南省實施農村醫療救助暫行辦法》，這個辦法也是依據《民政部、衛生部、財政部關于實施農村醫療救助的意見》（民發[2003]158號）制定的。顯然，這些政策規定還未上升到法律層面，在執行過程中，很可能因為地方政府的財力及各種主客觀因素的變化而受到影響或制約，使國家對農村弱勢群體的救助有隨意性、偶然性的特點。上述救助制度在具體執行過程中，反映出的地域差異也比較大。以筆者在云南曲靖市富源縣、羅平縣調查兩地的情況看，地方財政情況較好的縣域，救助相對規范，農村低保、農村新農合醫保等制度的參保率較高，農民受益面相對廣一些；而財政情況不容樂觀的縣域，救助就顯得比較零散，參加農村低保、農村新農合醫保的比例相對都要低一些。這種地域差異，對比我國中、東部地區就更為明顯。
　　法律保障覆蓋面小，適用對象過于狹窄。目前，由于云南經濟社會總體發展狀況與國內其他省份，特別是中、東部發達地區相比仍處于比較落后的狀況。筆者在對地方民政部門專管社會救助的工作人員訪談過程中得知，目前在農村應該享受社會救助或社會保障范圍內的人數，遠比實際受益的人數要多得多，以至于很多救濟、救助制度實施過程中，變成輪流坐莊。羅平縣布依族聚居、富源水族聚居的兩個鄉鎮，都出現類似情況。這些遠離城市的偏遠民族聚居區域，農村教育比較落后，兒童輟學的情況時有發生，大部分少數民族村民對于國家的這些救助或救濟政策、法規，包括哪些人應當接受什么性質的社會救助并不知曉，偶爾受到政府的救濟或救助后，心存感激，并不覺得這是政府的責任。
　　
　　農村弱勢群體法律保護的路徑分析
　　
　　云南地處我國西南邊疆，有著豐富的礦產、水利、旅游和電力資源，云南的發展對于國家的民族團結、西南邊疆的穩定意義重大。如果國家繼續對龐大的農村弱勢群體，特別是民族地區的農村弱勢群體，按照以往“循序漸進”式的保護方式不加干預的話，諸多的社會矛盾很可能出現“井噴”式的爆發，其后果不堪設想。因此，當前必須加快對農村弱勢群體的保護力度，使他們的合法權益切實得到維護。
　　對云南弱勢群體的法律保護要實現從道德關懷到權利保障的轉變。現代社會救濟制度的建立是人權觀念由保障自由權為重心向生存權重心轉移的結果。生存權作為一項基本人權派生出的物質幫助權，奠定了社會救助制度的基礎。③我國憲法第四十五條明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利……”，憲法的這些規定為農村弱勢群體進行法律保護提供了憲法基礎。救助處于弱勢地位的公民既是國家的責任，也是國家的義務。對于國家而言，對農村弱勢群體的法律保護應當實現從道德關懷到權利保障的轉變。
　　規范社會救助立法工作是維護云南農村弱勢群體合法權益的根本措施。就一國而言，基本的社會保障制度體系應當包括社會保險、社會救助、社會福利和優撫保障四個組成部分。2010年我國已正式頒布了《中華人民共和國社會保險法》，奠定了社會保障立法制度的基礎，而對于社會救助、社會福利和優撫保障而言，總體上還處于無法可依的狀況，在國家制定統一的《社會保障法》之前，應逐步完成對其他三項制度的立法工作。由于社會救助是社會最低層次的社會保障，因此首先應制定統一的《社會救助法》，對社會救助法的適用對象、社會救助的層次和體系、社會救助的資金保障等問題作出明確規定。在《社會救助法》中，應將社會救助的對象、范圍加以明確規定，針對不同的救助對象，設置不同的救助制度。更重要的是，應當調整中央和地方政府在社會救助資金供給方面的比例關系。加大中央資金保障的比重，避免出現地方政府因地方財力受限無法實施有效的社會救助，縮小社會救助的地區差異。
　　云南農村弱勢群體的基本生活保障有賴于新型社會救助體系的建立和完善。由于目前我國社會救助的具體形態，散見于各種單行的法律法規以及地方政策之中，要從整體上對救助體系進行分類并從理論上加以界定是十分困難的。就云南的具體情況而言，目前首先應理清并規范各種社會救助制度的關系，規范救助工作的開展。具體而言，貧困救助應建立以基本生活救助為主、專項救助為輔的基本救助模式。在基本生活救助中，除針對特殊對象“五保戶”供養、農村特困戶基本生活救助、“小”扶貧外，最重要的就是加大對農村最低生活保障制度的推進力度，使最低生活保障制度的覆蓋面增大，救助的標準提高；專項救助應當涵蓋醫療、教育、法律三大領域。對于因為遭受自然災害、意外事件等侵害的農村弱勢群體，應當提供食物救助、住房救助等形式的急難救助。
　　（作者為云南省曲靖師范學院政法學院副教授；本文系云南省哲學社會科學規劃課題《云南農村弱勢群體權利保護及社會救助體系建立研究》中期成果，課題編號：QN2009012）
　　
　　注釋
　　①張娟，樊文星：“農村稅費改革對弱勢群體的影響”，《經濟問題探索》，2006年第1期。
　　②黃仁躍：“關于加快云南貧困地區農業發展增加農民收入的建議”，《云南農業教育研究》，2005年第3期。
　　③林莉紅，孔繁華：《社會救助法研究》，北京：法律出版社，2010年，第53頁。