可持續(xù)發(fā)展下土地征收補償制度研究

　　摘要：為適應我國工業(yè)化、城市化進程的要求，征收農村土地成為新增建設用地、擴大城市規(guī)模的主要途徑。探索適應社會主義市場經濟需要的新型土地征收補償制度，規(guī)范政府的土地征收行為，促使征地補償工作走向市場化、法制化進程，切實維護失地農民的財產利益，成為落實可持續(xù)發(fā)展理論、構建和諧社會以及推進我國法制建設的一項重要任務。
　　關鍵詞：土地征收；補償制度；可持續(xù)發(fā)展；和諧社會
　　一、我國土地征收補償制度的發(fā)展現(xiàn)狀
　　（一）《憲法》中有關土地征收補償原則的缺失
　　盡管《憲法》于2004年給予“土地征收”以合理地位，即“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，對于未來理論的完善及實踐的操作具有指導意義，但仍顯不足。如未明確補償原則、土地征收標準不統(tǒng)一、補償結果差異性很大，失地農民的權益未受到平等保護。
　　（二）《土地管理法》中有關土地征收補償規(guī)定的遺憾
　　1.土地征收目的不明確
　　（1）《土地管理法》第2條將土地征收的前提界定在以“公共利益為目的”，但何謂公共利益，并沒有做出直接而明確的規(guī)定，反而由于“公共利益”自身是一個復雜、多變且具有高度抽象性的法律概念，導致實踐操作中缺乏可行性，某些政府部門借故進行權力尋租，置失地農民利益于不顧。
　　（2）《土地管理法》允許單位和個人為建設需要，依法申請使用包括“國家征用的原屬于農民集體土地”在內的國有土地。這意味著即使是為滿足非公共利益需要，征收農民土地也是合情合理合法之事。
　　2.補償范圍小、補償標準低
　　補償范圍和補償標準是補償雙方最為關心的核心問題。其處理的得當與否將直接影響公、私利益能否平衡兼顧、國家建設能否順利展開。
　　（1）補償范圍。我國將土地征收補償范圍嚴格限定在土地補償、安置補償、地上附著物和青苗的補償，即與被征收土地有直接聯(lián)系的經濟損失上，而與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。這與國際的通行做法甚為不符，作為農民生存基本、生命依托的土地的“延伸價值”不能被忽視。
　　（2）補償標準。如斟酌《土地管理法》對于補償范圍內各項費用的補償標準的相關規(guī)定，可發(fā)現(xiàn)以下不足：
　　第一，補償標準被束之高閣，缺乏靈活性與適應行。依據(jù)價值規(guī)律可知：當商品供小于求時，其價格高于價值。在我國嚴格限制農用地供給量、城鎮(zhèn)建設用地量激增的今天，土地使用權的市場價格必然一路走高。而法定的、缺乏彈性的補償標準使補償額度固定化，脫離于市場價格之外。
　　第二，補償標準忽視了土地的“新興”價值。依現(xiàn)有法律，我們是以傳統(tǒng)糧經作物測定前三年的農業(yè)產值作為基礎來衡量補償費的具體數(shù)額，較少顧及到現(xiàn)代農業(yè)的特點。隨著現(xiàn)代農業(yè)的不斷發(fā)展，農用地可以種植一些高價值的經濟作物，可以發(fā)展生態(tài)農業(yè)、旅游農業(yè)等新型農業(yè)，其產出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。顯然，傳統(tǒng)土地補償額的計算方法當然不能客觀地反映出被占耕地的實際價值，往往偏低。
　　3.補償方式單一
　　現(xiàn)有的補償方式主要是一次性現(xiàn)金補償，對被征地農民離開土地后生活、工作的安排，思想意識的轉變較少或未曾顧及，有限的金錢補償并不能解決失地農民的實際問題。
　　4.補償程序不完善
　　（1）征地前失地農民參與、知情權缺失。《土地管理法》第48條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，進行公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。這種事后聽證，忽略了農民的知情權和參與權，使公告環(huán)節(jié)及聽取工作十分不規(guī)范，往往流于形式。即使農民對征地的認定、補償費的確定和勞動力的安置等有不同的意見，農民的發(fā)言權也是微乎其微的。因為依據(jù)《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定，征地部門可手持“公共利益”這一尚方寶劍“先斬后奏”，即使農民對于補償安置方案有意見、生活出路未解決，都可以先行征地。
　　（2）征地后農民的司法救濟途徑不暢。《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調，協(xié)調不成的，由批準征地的人民政府裁決。”如此規(guī)定很難讓農民信服：在出現(xiàn)征地爭議、糾紛時，身兼征地決策者與土地爭議裁決者雙重身份的政府部門能秉公處理，給百姓以滿意的答復。
　　二、可持續(xù)發(fā)展下土地征收補償制度的完善
　　（一）合理界定公共利益范圍
　　根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則的精神，追求資源的代際公平和合理利用，在土地征收中盡量減少對耕地資源的破壞，必然是應有之意；而合理界定公共利益范圍，對政府的土地征收權進行有效的制衡便成為落實可持續(xù)發(fā)展原則的重中之重。一方面，在實體規(guī)則的制定上，為明確授權可將“公共利益的需要”直接指向國家安全和國防軍事用地，科學及文化教育事業(yè)、體育、氣象、公共衛(wèi)生等社會公共事業(yè)用地，公共道路交通、文物古跡保護、公共水源及引水排水環(huán)境保護等城市基礎設施用地，具有公益性的國家重大經濟建設項目用地之需；為避免立法的不足，還可以用一兜底性條款予以補充，如“其他以公共利益為目的用地”。為使得概念更加周延、嚴謹，可考慮設立一個排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地，避免以“公共利益”為名，無視私權存在。
　　另一方面，可從程序規(guī)則入手，明確認定“公共利益”的審定程序。首先，為保證界定過程中的民主性、科學性、公開性，可預先告知被征地人土地征收的相關信息，保證公眾的知情權；對涉及公共利益的土地征收，應當務必保證聽證程序的順利進行，廣泛征求相關當事人的意見；為督促征地決策者積極履行職責，必須以完善的責任機制為后盾，嚴格落實權責統(tǒng)一制度。其次，引入事后審查模式，借助司法機關，這一權威、獨立、公正的第三方對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構進行監(jiān)督。
　　（二）注重社會公平，保障失地農民的利益
　　1.拓寬土地補償范圍、提高土地補償標準
　　《土地管理法》可借鑒其他國家的先進做法，在劃定土地征收補償范圍時，將對于直接損失、間接損失的補償都囊括進來，只要被征收人有證據(jù)證明損失是因土地征收而起，都應給予合理的補償，如殘余地補償、相鄰地補償與遷移費補償?shù)取?br/>　　完善征收補償?shù)臉藴剩鸵紫绒D變本位思想，變土地所有人的“義務本位”為“權利本位”，要切實將保護被征收人權利視為征地工作宗旨，給予失地農民以充分的法律保護。以市場為導向，結合供求關系確定征用土地價格。在尊重市場規(guī)律的前提下，做到既能滿足土地使用人有效利用土地的需要，又能彌補被征地人財產利益的損失，在市場經濟環(huán)境中均獲得公平合理的對待。因此，要按照征地后土地新用途的市場價格確定補償費標準，而不僅僅著眼于土地原有用途；另一方面，取消以產值作為補償標準的規(guī)定，在實施土地征收時，使失地農民獲得一個與土地等價值和等效用的補償，既涵蓋土地的原有產值部分，又包括增值部分，以及因失地而引起的其他必要支出，如購買新居支出、尋找就業(yè)機會支出、獲得社會保障支出等。其實，對于補償范圍與補償標準的完善，在使失地農民利益獲得保全的同時，也是對征地主管部門“以地生財”濫占權力的抵制。
　　2.完善失地農民保障體系
　　盡管以上建議可以給予失地農民合理的經濟補償，但是離開世代相隨的土地、喪失惟一的生活來源后，為被征地人構建起全方位的保障體系更能解除其后顧之憂，更能促使其為了“社會公共利益”心甘情愿地參與到征地工作之中，而非徒生阻礙，影響我國工業(yè)化、城市化之進程。
　　（1）完善失地農民社會保障體系。具體來說，主要是完善失地農民最低生活保障制度，在廣泛籌集保障資金的前提下，將農民最基本生活的物質需要維持在與當?shù)亟洕l(fā)展水平、政府財政支出和村集體的承受能力及物價上漲指數(shù)相協(xié)調的水平上，確定一個可行的最低保障標準；養(yǎng)老保險制度上，結合失地農民的所處環(huán)境，將其納入不同的養(yǎng)老保險體系，如對于在城鎮(zhèn)打工的失地農民，可將其與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險體系相掛鉤，而對于那些未尋找到就業(yè)機會的失地農民，將其視為農村養(yǎng)老保險體系一員，養(yǎng)老保險基金來源上，應由國家、集體、個人三方籌措，個人繳納的比例，要結合當?shù)亟洕l(fā)展水平來確定，切忌搞“統(tǒng)一化”；此外，還要建立失地農民基本醫(yī)療保險制度，解決失地農民“看病難”問題。
　　（2）建立失地農民就業(yè)保障體系。首先，為解決失地農民就業(yè)問題，要幫助其克服依賴思想，樹立自我創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的心理，同時輔之以政府或者村集體的適當幫助，這對于建立失地農民就業(yè)保障體系顯得尤為重要。可通過政策宣講、專家座談、優(yōu)秀務工人員現(xiàn)身說法等方式，轉變失地農民就業(yè)觀念，提高其自謀職業(yè)、積極創(chuàng)業(yè)的自覺性；其次，由政府相關部門組織，對失地農民進行免費的勞動技能培訓，異地交流、營造氛圍促進失地農民就業(yè)；再次，為用人單位和失地農民搭建交流的平臺，以村（社區(qū)）為單位將失地農民勞動力資源信息整合化，結合實際情況及時更新就業(yè)信息資源，與轄區(qū)內外的用人單位保持長期聯(lián)系，積極促成失地農民與轄區(qū)內外的用人單位達成就業(yè)意向。如此，既解決了用人單位用工難問題，又為失地農民解決了后顧之憂。
　　3.增設多種法律救濟手段
　　我國現(xiàn)有土地征收補償?shù)木葷緩桨ㄐ姓葷c司法救濟，但是在實踐中各種司法環(huán)節(jié)卻不能起到應有的救護作用，而這又本該是保障征地工作公平、公正的強有力的后盾。首先，要及時修改《土地管理法實施條例》在解決征地補償爭議問題上有關“征地批準者”與“征地裁決者”競合的有關規(guī)定，變“由批準征收土地的人民政府裁決”為“由批準征收土地的上一級政府裁決”，這樣批準方和裁決方分離，便可保證爭議得到公正的裁決。其次，將司法救濟途徑具體化。給予人民法院對于土地征收補償?shù)乃痉ü茌牂啵膭罘ㄔ哼m時、逐步地擴大對征地農民的司法救濟，明確規(guī)定向法院提起訴訟的事由，可針對土地征收過程中征收土地的公共利益目的的認定、土地征收方案和補償方案是否合理、征地程序是否公正等各項具體行政行為，由法院在衡量相關利益后作出最終裁決。再次，可考慮建立解決土地糾紛的社會仲裁機構，發(fā)揮仲裁部門的尊重當事人意思自治、秘密性強、審理周期短、費用低、少干預、公信度高等特殊優(yōu)勢來解決土地征收補償中的糾紛，更易于平息征地工作中的矛盾與沖突。
　　參考文獻：
　　1.賈曉卉.農村征地問題透視[J].中國經