依法流轉農村集體建設用地的實證研究

　　摘要：當前農村集體建設用地流轉實踐由于突破現行法律規定而導致“無法可依、有法不依、違法流轉”的現實問題，以及流轉中諸多現實困惑和預期隱憂，折射出法律規范之間的矛盾和沖突，因此必須盡快修訂農村土地法律以及相關制度，因地制宜，穩妥推進農村集體建設用地流轉。
　　關鍵詞：農村土地流轉；集體建設用地流轉；實證研究
　　從20世紀90年代中后期開始，農村集體建設用地流轉經歷了三次大規模的試點，包括四川、廣東、浙江、北京等地，既體現出各地的實踐特點，也凸顯了法律規范的急迫性。在統籌城鄉發展、推進城鎮化的背景下，研究農村集體建設用的依法流轉具有理論和現實雙重意義。
　　一、實踐：上海市試點農村集體建設用地流轉的現狀
　　20世紀90年代中后期，以安徽蕪湖為代表開始了農村集體建設用地流轉的早期試點，仍然聚焦于“應否流轉”的爭論；到2005年，以廣東為代表開始了農村集體建設用地流轉的第二波試點，突出了沿海開放地區的先行先試精神，聚焦于“流轉模式”的探索；到2009年，湖南、重慶、成都、北京等地廣泛開展農村集體建設用地流轉的試點，嘗試從總結經驗和制度設計角度提出政策建議。農村集體建設用地流轉從實踐中走來，愈加成熟，然而其與現行法律規定卻愈加沖突和矛盾，簡言之，其“違法性”特征越加突出。
　　上海于2009年也加入了農村集體建設用地的流轉試點行列，并于2010年1月發布試點工作的若干意見，并選擇了四個試點村鎮（浦東新區合慶鎮益民村、嘉定區徐行鎮小廟村、松江區佘山鎮新鎮村和金山區亭林鎮亭北村）開展試點工作。
　　本文主要以金山區亭林鎮亭北村為實地調研對象。在全市范圍的試點工作中，亭北村取得了六個“第一”：第一個完善工作機制，第一個發布區級人民政府集體土地所有權登記通告，第一個完成指界人推舉大會，第一個開展指界人現場指界，打下第一個集體土地所有權界樁，第一個取得調查資料樣本。
　　二、問題：農村集體建設用地流轉中的法律困境和實踐難點
　　（一）現行法律規定滯后于當前土地利用的現實
　　盡管我國《憲法》賦予了土地使用權人依法轉讓土地的權利，但現行《土地管理法》卻禁止或嚴格限制農村集體所有土地的轉讓，2007年通過的現行《物權法》關于集體建設用地流轉亦無原則突破。從這些法律條文可以看出，在立法層面，國家對農村土地流轉并無相關的法律法規予以規制，現行法律規范并不完全支持農村土地流轉，包括農村集體建設用地。正是由于法律條文的不支持，導致目前在做的增減掛鉤、宅基地置換等工作都是在將集體土地征用，土地性質轉為國有之后進行的。
　　但從現實需要看，土地作為生產要素，實現其保值增值的根本途徑，就是進行土地流轉，讓其流動起來，在市場經濟規律運行中提升土地價值。因此，實踐中的農村土地隱性流轉此起彼伏，由于其與現行法律的沖突，存在違法嫌疑，也帶來了諸多土地流轉的糾紛和矛盾。同時，國家對農村土地通過低價征收和市場價招拍掛，獲取巨額土地級差收益，多年來備受詬病，與城鄉一體化建設和土地要素進入市場的公平公正性相違背。因此，現行法律禁止農村集體建設用地流轉的規定遠遠滯后于現實需要，必須對相關法律規定進行修改。
　　（二）集體建設用地流轉在實踐中面臨較多困難
　　第一，農民宅基地確權工作困難重重。明確農村集體建設用地權屬是進行土地流轉的基礎。亭北村在完成土地調查后，下一步要進行的就是確權、登記發證工作，以明確流轉地塊的集體所有權，為土地流轉奠定基礎。從目前情況來看，以隊組為單位的集體土地所有權以及鎮、村企業的建設用地使用權的確定工作較為簡單；而對于農民宅基地，由于農村人口流動、私下交易等原因，情況復雜，又沒有相關政策加以規定，確權工作難以開展。
　　第二，集體建設用地“實體流轉+指標流轉”兩種方式均存在困難和瓶頸。目前，農村集體建設用地有實體流轉和指標流轉兩種方式。實體流轉就是先對現有建設用地上的建筑物拆除并將其復墾為符合標準和條件的耕地，然后再開辟另外一塊集體土地作為建設用地并建造廠房等設施，以出租等方式對其使用權進行流轉；指標流轉就是對現有建設用地上的建筑物拆除并復墾為符合標準和條件耕地后，不再占用新的集體土地作為建設用地，而是把其產生的建設用地指標和耕地占補平衡指標在全市范圍內流轉。
　　一方面，要實現集體建設用地的實體流轉，就要做到土地面積平衡、農民心態平衡和資金平衡三個平衡。但從亭北村的實際情況來看，目前做到這三個平衡都有一定的困難。比如土地面積平衡問題。隨著土地整理復墾新增耕地指標越來越重要，但可供整理復墾的土地越來越少，實現土地指標占補平衡的工作越來越難，復墾后的新增耕地指標甚至還不夠當年使用，更不太可能結余進行流通。再如農民心態難以平衡的問題。由于農村集體建設用地的所處區位不同，流轉產生的收益也不同，導致在集體建設用地流轉過程中，農民對獲得的流轉收益產生攀比心理，甚至引發上訪事件。再如，資金平衡問題。以農村集體建設用地的實體流轉為例，流轉前期需要大額啟動資金，用于拆舊、復墾和建新，這筆資金對于經濟困難村而言難以承擔；再加上，金山地處遠郊，土地的產出收益非常低，農村集體組織開展集體建設用地實體流轉的積極性并不高。而且，土地流轉換保障，也需要大額成本資金，以亭北村為例，需要12萬元/均畝勞動力，這個標準還在逐年提升。因此，基層組織開展農村集體建設用地流轉的資金壓力很大。
　　另一方面，關于集體建設用地的指標流轉，存在“有政策難操作”的問題。根據有關農村集體建設用地流轉的意見，新增的建設用地指標，以及耕地占補平衡指標，在滿足區內需求后，允許在全市擴大范圍流轉。但很多地區是通過行政手段來調劑用地指標的，很難準確反映金額和流轉動態，在金山進行土地指標流轉的可行性不大。而且，相關扶持政策缺乏操作性。上海市農村集體建設用地流轉缺乏相關配套政策支持，在土地等資源利用整合、投資渠道拓展、項目多元化開發、資金籌集等方面都沒有特殊扶持政策；對農民利益的保障也遠遠不夠。而已經出臺的一些扶持政策多是原則性意見，無實施細則，難以實際操作。
　　三、結論：盡快完善相關法律制度，依法穩妥推進農村集體建設用地流轉
　　按照經濟學原理和土地產權制度，國有和集體土地應當“同地同權”入市，土地所有權人和使用權人有權進行轉讓、抵押，以及入股、租賃等。城鄉建設用地只有在法律上真正實現“同地同權”，才能促使其依法合理流動，增進農民的土地財產收益。
　　（一）盡快修改法律，使集體建設用地流轉合法化
　　實際上，農村集體建設用地的流轉已經突破了現行法律的限制規定。在國有土地升值價值大幅攀升的趨勢下，政府不斷擴大對集體土地的征收范圍，用于進行房地產等商業開發使用。在利益的驅使下，集體建設用地的私下隱性流轉呈加速態勢。因此，必須盡快修改法律，使集體建設用地流轉合法化。第一，宏觀層面：應在法律中清晰界定出公共利益的范疇，對現有征地制度進行改革完善，防止地方政府打著公共利益的旗幟行土地財政之實，侵害農民集體的利益，避免形成新的土地剪刀差。其次，應從法律法規的協調一致性角度，進一步修繕土地管理法、土地承包法、物權法，明確農村集體土地的產權歸屬和相應權能。第二，微觀層面：既要明確農民作為集體土地所有權的主體地位，在集體建設用地流轉中必須充分保障農民的權益；又要明確申請辦理集體建設用地流轉的相關程序，包括提交申請、受理、會審、審批、簽約、繳費、發證等程序；還要建立農村集體建設用地合理的收益分配制度及監管機制。同時，應保證土地流轉利益分配的公正性。在土地流轉收益的分配管理中，要建立健全公開透明有效的監督機制，杜絕基層干部侵吞或挪用集體資產的行為，其關鍵是要規范包括鄉鎮政府、村組財務監督小組和全體村民在內的各監管主體的權限分工及方式。
　　（二）科學規劃，在保護耕地的基礎上進行流轉
　　為引導并有序推進農村集體建設用地的流轉，首先，要在“兩規合一”的基礎上，堅持以科學、嚴謹的態度對村莊進行發展規劃，明確村莊發展方向、土地利用等內容，杜絕僅是為了應付上級檢查而規劃的心態；其次，要嚴格按照規劃要求使用和流轉土地，在最大程度保護現有農業耕地的基礎上，推進集體建設用地的流轉。既保證土地流轉和使用的合法性，又能維持土地流轉的有序高效秩序。
　　（三）處理好兩個關系，尊重民意，因地制宜，有序推進
　　一方面，要處理好趨勢與現實的關系，理性決定是否流轉農村集體建設用地。從長遠趨勢看，農村集體建設用地流轉對于城鄉一體化建設和農民持續增收具有重大意義，符合經濟社會發展的規律性要求；但從現實看，農村集體建設用地流轉的成功與否與地區經濟社會發展息息相關，包括其城市化程度、就業形勢、經濟實力等等，l3TttBCbqlTQTtDc1mNdUAd90CSf32QIVn5oas4RKjw=不同的區位，不同的發展狀況，農村集體建設用地流轉不能一概而論，要理性判斷和決定。
　　另一方面，要處理好區位與財力的關系，理性選擇流轉方式與流轉客體。就流轉方式而言，對于近郊，由于土地流轉收益潛力巨大，應倡導租賃方式，經營不動產，搞集體股份合作制；而對于遠郊，由于目前土地流轉收入較少，可以通過土地指標流轉，增加村集體經濟組織和農民的收益。但是，由于指標流轉是一次性得利，對于像金山這樣的遠郊地區來說，一定要根據村民意愿、村經濟實力、儲備項目等情況選擇合適的流轉方式，而不能盲目跟風。就流轉對象而言，選擇宅基地、鄉鎮企業還是公益用地進行流轉，則主要從流轉程序、費用等角度考慮。指標流轉的費用主要發生在拆舊和復墾兩個環節，實體流轉則在拆舊、復墾、建新三個環節都需要較大費用。不管是哪種流轉方式，第一選擇都是廢棄的廠房倉庫，其次再對潛在的可能流轉的鄉鎮企業、宅基地進行具體的費用評估，決定流轉的客體。
　　（四）完善流轉收益分配及監管機制，保障農民持續增收
　　集體建設用地流轉中的收益分配涉及到政府、集體和農民個人三者利益關系的平衡。具體來說，建議按照“初次分配基于產權，二次分配政府參與”的原則執行。也就是說，在集體建設用地流轉的前期，地方政府并未參與投入，那么地方政府就不得享有土地流轉的收益分配權，基于產權的土地流轉收益應當歸屬集體土地所有權人，政府有權監督集體組織的管理使用。而根據城鄉規劃劃定的區域內的集體土地，地方政府投入了大量基礎設施建設，則按二次分配政府參與的原則，地方政府有權按比例參與收益分配。
　　對于農村集體建設用地的指標流轉，必須考慮流轉收益的保值增值問題。建議參照社保基金的做法，設立專項基金，委托專業基金公司運作，每年進行收益分紅。專項基金主要投資于債券等穩健收益品種，少量投資于股票，確保投資安全性。取得投資收益可以在各年之間進行平滑，以豐補歉，確保各年分紅收益基本穩定，避免大起大落。
　　為切實保障和維護農民的土地財產收益，對集體建設用地流轉的所得收益，設置專項資金賬戶，按照“村賬鎮管”的財務監管體系，定期進行審計評估，動態監測土地流轉收益使用情況，并將結果在村務公開欄中予以公示，真正維護好、實現好、發展好農民的利益。
　　＊本文系上海市委黨校系統2011年青年課題《農村集體建設用地流轉的法律問題研究》的階段研究成果。
　　（作者單位：中共上海市金山區委黨