外匯局績效審計的現狀與思考

[摘要]績效審計已經成為現代內部審計發展的主要趨勢。本文通過闡述績效審計的含義以及外匯局開展績效審計的必要性，分析了目前外匯局績效審計面臨的現狀與問題，并結合外匯管理系統工作實際，提出了改進外匯局績效審計的途徑，以期為進一步推進外匯管理系統績效審計提供參考。

[關鍵詞]外匯局；績效；審計

[中圖分類號]F832[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2012）48-0088-02

績效審計最初產生于20世紀40年代的西方發達國家，是在傳統合規性審計、財務審計基礎之上發展起來的新興審計類型。1986年最高審計機關國際組織（INTOSAI）發表了《關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》，由此績效審計在世界各國迅速發展，逐步成為各國政府審計的主要發展方向。我國績效審計發展較晚，目前僅在深圳、青島等地區進行了嘗試和重點探索，大部分審計工作仍然停留在傳統合規性審計方面。為了促進績效審計的深入發展，審計署在《2008—2012年審計工作發展規劃》指出“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。”由此可見，績效審計已被審計署定位為我國現代審計的重要內容。

1開展績效審計的必要性

（1）開展績效審計是促進有效履行外匯局職責的需要。外匯局承擔著促進國際收支平衡、外匯市場監管、經常項目和資本項目管理等基本職能，對促進經濟金融協調健康發展發揮著重要作用。外匯局及其各分支局均屬于非營利性組織，行使的是管理職能，其行使管理職能的有效性取決于其管理行為的效果和效率。傳統合規性審計主要強調工作的合法性、合規性，無法全面反映履職情況的效率。然而，隨著我國對外開放程度的進一步增強和外匯管理工作復雜性的進一步提升，合規性審計已無法滿足工作需要，在對財務、資金、業務工作進行合法、合規、真實性檢查的基礎上，迫切需要對各項工作的績效情況進行評價，以督促外匯局高效履職。

（2）開展績效審計是實現外匯局職能和運作機制轉變的需要。為適應國內外經濟形勢發展，2010年外匯局提出從重審批轉變為重監測分析、從重事前監管轉變為強調事后管理、從重行為管理轉變為更加強調主體管理、從“有罪假設”轉變為“無罪假設”以及從“正面清單”轉變為“負面清單”的工作要求，外匯局逐步由管理型向服務型轉變。通過開展績效審計，一方面，有利于進一步促進外匯局為地方經濟發展作貢獻的意識，履行為經濟發展、社會穩定保駕護航的責任；另一方面，通過對傳統運作機制的改革，有利于進一步提高在知識經濟和全球化的大環境下，外匯管理和服務工作的科學性、合理性、有效性及可行性。

（3）開展績效審計是外匯局有效發揮審計監督作用的需要。對外匯局各分支局而言，其工作目標以及可運用的資源大部分是既定的。在有限資源下，如何科學配置資源、高效完成工作職責是各分支局關注的重點內容。傳統合規性審計主要解決“對或不對”的問題，績效審計所關注的重點不再局限于傳統合規性審計中是與否、對與錯的問題，而是從評判工作績效的角度，對單位或崗位的工作業績和效能進行鑒證，重點關注達到既定目標是否做到了資源投入最少化或既定資源投入是否做到了產出最大化，即重點解決“好或不好、能否更好”的問題。隨著外匯局內控制度的逐漸完善，業務操作日益規范，審計的監督職能客觀上要求向績效審計升級，發揮審計的高層次監督作用。此外，開展和實施績效審計，有利于提高工作透明度，加強對權力濫用導致腐敗的監督作用，進一步促進外匯系統工作的開展。

2目前面臨的問題

近年來，外匯局內審部門對績效審計進行了不斷探索和實踐，積累了一定經驗，取得了積極效果，但總體而言，目前外匯局系統對績效審計的認識和運用還處在初步發展的程度。主要面臨以下幾方面問題：

（1）績效審計理念與認識不足。對績效審計的理解存在兩個誤區，一是仍停留在合規性審計方面，觀念更新不夠，難以跳出原來的工作模式和工作方法。在審計的實際工作中，多數仍然采用清單對照式的審計方式，對審計功能的開發和利用意識較為淡薄，沒有充分認識到績效審計的優勢和重要性。二是對績效審計的理解過于復雜化，認為一定要設計一套包羅萬象的評價指標體系并運用復雜的計量模型、公式對被審計對象進行績效評分和劃分考核等級，此種認識沒有達到幫助提高工作效率、改善工作管理的審計目的。

（2）缺乏績效審計的理論指導和規范性標準。通過比較發現，凡是績效審計開展比較好的國家，績效審計準則及相關規范制定得也較為完善。2003年6月美國審計總署新頒布的《政府審計準則》，最后兩章分別是績效審計現場工作準則和報告準則，對相關事項作出了明確規定。英國審計署1983年頒布了《國家審計法》，為審計署開展效益審計提供了法律基礎。澳大利亞早在1901年的《審計法》中就有對績效審計的規定，賦予審計署“項目審計”的權利，到1979年修訂該法律時正式授權審計署對政府部門和其他部門進行績效審計。瑞典也制定了效益審計準則與效益審計手冊等。相比較而言，績效審計在我國屬于新生事物，目前仍處于起步和探索階段，人民銀行總行和外匯局總局均尚未制定出臺統一的績效審計準則和操作規程，對績效審計的目標、原則、內容、方式等缺乏明確規定，既沒有評價標準，也沒有操作性的指導文件。此外，外匯業務較為龐雜，涉及經常項目、資本項目、國際收支平衡、外匯執法等各個領域，各個審計項目對最終工作目標的要求差別很大，造成外匯系統基層管理機構難以尋到合適的突破口。

（3）審計人員的素質和結構尚不能有效滿足績效審計的需要。績效審計不是簡單的清單式審計，在工作要求上明顯高于傳統合規性審計，既要對工作內容的合規性、合法性進行評價，更要對工作流程、工作模式、工作效率進行客觀評價，這就要求審計人員要有更高的業務素質和工作技能。績效審計人員既要熟悉常規審計流程和財務知識，更需要熟悉被審項目的工作目標、工作秩序、工作重點難點等各方面情況，這就要求績效審計人員不但要掌握現代經營管理技術、信息系統電子化技術，還要成為外匯各項業務的專家，成為一名外匯系統的全才、通才。目前，外匯系統的內審人員大多由原稽核人員轉崗而來或者仍處于兼崗狀態，缺乏績效審計相應的知識結構、專業素質和技能要求，因此要完全達到績效審計的高要求存在一定困難。

3探索開展績效審計的解決方案

（1）確立正確的績效審計理念。由傳統合規性審計順利過渡到績效審計最關鍵的一點是要有正確的績效審計理念。績效審計不僅是一種審計類型，同時也是一種工作模式，其最終目的是為了提高工作效率、促進高效履職。這就要求績效審計人員在檢查工作步驟是否規范的基礎上，更要深入到具體的業務層面進行評價，從宏觀角度考察被審計項目資源利用與目標實現的最大公約數問題。此外，績效評價不等同于對被審計項目的簡單評分或劃分等級，因此在審計方法使用方面，要從審計目標出發，針對各個審計項目選擇客觀、合適的審計方法。

（2）建立與完善外匯局績效審計法規與相關制度。國際上績效審計實踐表明：建立并不斷完善績效審計準則和相關規范是確保績效審計質量及其有效開展的重要條件。目前外匯局開展績效審計面臨的一大難點就是相關法規不健全，既缺乏相應的績效審計準則及工作指南，也缺乏有效的監督機制。當前績效審計工作一是要建立外匯局績效審計指導意見，對外匯局績效審計的對象、目標、原則、審計依據、審計程序、審計標準、方式方法、工作流程、審計報告等進行總體指導和明確規范，為外匯局開展績效審計提供基礎制度保障。二是要建立相應的監督制約機制，使績效審計工作做到有章可循、有法可束，從而真正實現績效審計推動工作改善、實現價值增值的目標。

（3）創造良好的績效審計環境。一是要擴大績效審計在外匯管理系統的知曉范圍，明確績效審計既是審計模式也是管理模式，并通過各種會議、內聯網、宣傳欄等方式宣傳績效理念，將績效審計貫穿業務管理活動的始終，使績效意識滲透到外匯局各分支局。二是要加強推廣績效審計實踐，鼓勵各分支局開展績效審計試點，多角度、多層次探索績效審計，推動各分支局盡早跳出傳統合規性審計的局限。三是要加強與被審計單位的協調溝通，提高審計意見的建設性、實用性、前瞻性和全面性，消除審計懲戒作用的心理影響，使被審計單位充分認識并理解績效審計對提高行政履職的促進作用，從被動接受審計結果轉為主動落實審計建議，從而為績效審計在外匯管理系統的全面、深入推廣營造良好的審計環境。

（4）建立健全績效審計評價標準。審計署在《2008—2012年審計工作發展規劃》中明確提出了“著力構建績效審計評價及方法體系”的目標。目前通行的績效評價是以經濟性、效率性、效果性作為評價標準，但是外匯局及各分支局作為管理機構，經濟性的評價標準往往很難界定。因此在評價外匯管理工作時，一是應該著重突出工作的效率性和效果性，遵循定性與定量相結合、長期效益與短期效益相結合，從規范工作流程、衡量履職能力等方面進行評價。二是針對外匯局各項常規性業務和具體項目，應該逐步分別形成績效審計具體操作指南。在外匯管理系統績效審計實踐工作不斷深化的基礎上，選取效果較好且有代表性的審計項目，將其績效審計方案、評價標準、工作程序等內容總結完善，進一步固化形成此類項目的績效審計具體操作指南，為同一業務領域重復開展績效審計積累經驗。

（5）增強審計人員業務素質和審計能力。績效審計人員是否具備相應的知識和能力是績效審計的決定性因素之一。最高審計機關國際組織（INTOSAI）在《績效審計實施指南》中指出：“沒有任何一種制度能夠擔保高質量的績效審計報告，簡單地說，擁有勝任和主動的績效審計人員比質量保證制度還更重要。”一方面，從短期而言，要加大對現有審計人員的培訓力度，包括專業審計知識培訓和外匯局各項業務知識培訓；另一方面，從長期而言，要擴充績效審計人員的來源渠道，不僅需要精通財務會計知識的審計人員，也需要經濟、管理、信息、法律、資源等方面的專家，打造一支素質高、能力強、知識寬廣、經驗豐富的績效審計隊伍。</