“裸泳”過后的城市隱疾治療

　　拷問“城市的良心”
　　雨果在《悲慘世界》中寫道，“下水道是城市的良心”。7月21日白天至22日凌晨，北京城遭遇自1951年有氣象記錄以來最兇猛、最持久的一次強暴雨，民政部門稱截至22日17時，這場暴雨洪澇災害已導致37人死亡，7人失蹤。這場暴雨給北京市民和政府以巨大考驗，干部群眾在危急關頭經受住了考驗，表現出了首善之區官員民眾良好的道德素質 。但值得反思的是，作為一個現代化大都市，北京也暴露出城市應急管理能力、防汛能力的不足，而其背后，是城市地下網管建設、城市化規劃等深層次的問題。
　　社會公眾是共同溝的最主要受益者，但這種效益是一種外部效益，難以量化，更無法直接收費。從這個意義上說，政府應將“共同溝”定性為城市準公共產品
　　股神巴菲特曾說過一句名言，“等潮水退去時，才會看到誰在裸泳”；而對各大城市而言，“只有暴雨沖刷時，才會看到誰在裸泳”。近日，北京等城市“暴雨浸城”，一個很重要的原因就是，多年來，我們的城市建設往往只注重表面的光鮮，一座座高樓大廈拔地而起，卻對地下建設選擇性忽視。但這種選擇性忽視總會在“Ｎ年一遇”的天災面前受到懲罰。應對之策是，把城市地下排水管道建設納入地下線路管網進行整體規劃，建設城市“共同溝”。
　　思維慣性和內在困局催生城市管線“打架”現象
　　由于城市發展的長期性，我國地下管網鋪設的年代相差很遠，特別是在一些老城區，人口密集、建筑密度大，地下各類管線縱橫、年代久遠，平時檢修非常困難。再加上這些年我國城市化進程的急劇發展，供電、給排水、管道煤氣、通訊等城市公共基礎設施的需求不斷增加，錯綜復雜的地下管線已呈“蜘蛛網”之勢。然而，市政公用事業分屬不同的單位建設和管理，由于建設時間不同，并沒有對城市地下空間進行統一規劃和綜合利用。隨著城市的發展，管網設施增加、改造、維修、搶險比比皆是，導致城市路面像拉鏈一樣不斷被挖開、填埋。由于地下給排水管道和地下線路由不同單位管理，開挖路面、道路開敞情況時常發生，給城市生活帶來極大不便。
　　更有甚者，由于信息不對稱或是野蠻施工，挖斷煤氣管道、自來水管道、電線電纜而停水、停電、通信中斷、煤氣泄漏爆炸的新聞在全國已屢見不鮮。這些事故給人們的生活帶來了很多不便，更給城市造成巨大損失。如造成重大人員傷亡的南京大爆炸事故，經調查，事故原因系施工挖斷管道導致丙烯泄漏所致。據不完全統計，全國每年因施工而引發的管網事故所造成的直接經濟損失達50億元，間接經濟損失達400億元之多。
　　究其背后的原因，一是城市發展中“重地上，輕地下”、“重眼前，輕長遠”的思維慣性。很多地方領導，抓經濟建設的能力和水平很高，但是對于城市規劃重視得不夠，經驗也比較缺乏。現有的干部人事制度考核體制從根本上來說更容易激發人的短期行為，誘導人更為重視短期內能夠產生可測量的成績，對于較為長遠的事情則關注不足。
　　二是管理體制中的內在困局。我們目前的城市管理上條塊分割，規劃與管理條塊分割，建設與管理上條塊分割，在總體上缺乏統一規劃、統一分工、統一管理。管理職能上相互交叉，職責不清，關系不順，管理弱化。有關職能部門、管線產權單位、管線建設單位、勘測單位的權利、責任、義務沒有明確的界定，以至相關管理部門在地下管線的管理上不能協調一致，地下管線信息資源難以進行整合和有效利用。此外，整體協調上建設與管理脫節。建設和管理缺乏強有力的統一協調，各部門多從本位出發，各行其是，使建設和管理缺乏系統性、一致性。由于管線設施的權屬主體混亂，管線“打架”現象時有發生。
　　地下綜合管線廊道是一種現代化、集約化的城市基礎設施
　　目前，世界上比較先進的做法是采用地下綜合管線廊道即“共同溝”的模式來管理各種市政管線，即將設置在地面、地下或架空的各類公用類管線集中容納于一體，設有專門的檢修口、吊裝口和監測系統，實施統一規劃、設計、建設和管理。這是一種現代化、集約化的城市基礎設施。
　　歐洲最早興起共同溝的建設。1832年，巴黎在建造以排水為主的廊道中，創造性地在其中布置了一些供水管、煤氣管和通訊電纜等管線，形成了早期的共同溝。目前，巴黎已建共同溝超過100千米，且收容的管線也越來越多。西班牙目前除煤氣管外，所有公用設施管線均進入廊道。俄羅斯莫斯科的共同溝，除煤氣管外，各種管線均有。芬蘭將共同溝深埋于地下20米的巖層中，而不直接建于街道下，其優點是可節省管線長度。日本則是目前世界上共同溝建設最先進的國家。1991年，我國臺灣地區開始建設共同溝，其建設非常重視與地鐵、高架道路、道路拓寬等大型城市基礎設施的整合建設相結合，從而大大降低了建設總成本，有效地推進了共同溝的發展。
　　與傳統直埋相比，共同溝至少具有以下一些優點，如：可避免道路的反復開挖，從而節省建設資金；在更新、擴容、維修管網時不影響交通，有利于延長路面使用壽命；根據遠期規劃設計建成的綜合管溝，能充分利用地下空間資源，為城市發展預留空間；可方便管網的維修、保養和管理，提高城市基礎設施的安全性等等。
　　為推進共同溝的建設，這些國家和地區往往打破“誰擁有、誰管理”的各自為政的管理體制，成立專門的管理機構。如日本在中央建設省下設了16個共同管道科。另外，發達國家和地區往往建立起信息共享機制和相關信息披露機制。
　　政府應將“共同溝”定性為城市準公共產品
　　我國國內共同溝的建設起步較晚。1992年，上海市政府規劃建設了大陸第一條規模最大、距離最長的共同溝——浦東新區張楊路共同溝。共有一條干線共同溝、兩條支線共同溝，其中支線共同溝收容了給水、電力、信息與煤氣等四種城市管線，為我國其他城市共同溝的發展提供了可供借鑒的經驗和教訓。隨著近幾年全國掀起的新一輪的城市建設熱潮，越來越多的大中城市已開始著手共同溝建設的試驗和規劃。但直到目前，共同溝還僅在我國一些經濟發達的城市和新區有所建設，尚未得到推廣和普及。
　　應當說，共同溝建設屬于一次性投資，投資大、投資回收期長。社會公眾是共同溝的最主要受益者，但這種效益對于共同溝建設本身而言是一種外部效益，難以量化，更無法直接收費。從這個意義上說，政府應將“共同溝”定性為城市準公共產品，這樣，政府就可在投資、運營、監督上起到主要作用。
　　由于共同溝實行的是統一規劃、統一建設、統一管理的模式，結束了傳統的多家報批、多頭建設模式，這在一定程度上影響了一些單位的利益，因此共同溝推廣起來會存在障礙。國外實踐證明，政府應該發揮引導、監管、協調及政策制定等方面的職能，加強領導，提高認識，建立一個綜合性的統籌、協調與管理機構，并健全規章制度才能確保共同溝建設順利實施并收到良好的效果。
　　目前，在我國大陸地區，對于共同溝的建設，既沒有規劃、建設、經營、管理方面的法規，也沒有設計、施工、驗收方面的標準，只是參照相關的政策法規和技術標準進行。要破解制約地下管線管理的法律、法規體系不夠健全的瓶頸，針對地下管線管理工作中出現的問題，按照立法權限和程序，制定較為完善的地下管線管理地方法規規章體系，使地下管線管理工作有法可依、有章可循。
　　再者，信息的全面收集和及時更新也很重要，應當加強地下管網資料的收集、備案和存檔，統一由城建檔案館保存。我們現在有城市地下管網資料的歸檔，但關鍵是要搭建一個共建、共用、共管的平臺，不斷進行數據的匯總完善。可以嘗試建立地下管網數字化管理平臺和信息共享機制，對城市管網進行全面普查，掌握各類數據，納入數字化管理平臺信息庫，建立信息共享機制，建立情況收集、處理、反饋信息系統，實行精細化管理，及時發現和解決問題。
　　（作者為國家行政學院政治學部教