產業結構調整下的陜西省城鎮化進程與發展趨勢

　　【摘 要】城鎮化水平是一個國家或地區經濟發展與社會進步的重要標志。實現經濟社會的全面協調可持續發展，必須加快推進城鎮化進程。陜西城鎮化經過多年的建設初具規模，但仍存在規模小、基礎配套設施差、區域發展不平衡等諸多問題。通過總結陜西城鎮化取得的成效，分析城鎮化的特點和存在的問題，提出了改革思路與對策，探討其未來發展趨勢。
　　【關鍵詞】陜西 城鎮化 可持續發展 產業結構
　　1999年7月，美國著名經濟學家、諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茨在北京“城市發展高級圓桌會議”上的講話中，把中國的城鎮化和美國的高科技并列為影響21世紀人類發展進程的兩大關鍵因素，認為城鎮化是新世紀對中國的第一大挑戰。黨的十六大提出走中國特色城鎮化道路以來，全國各地都加強了對城鎮化問題的研究，制定了既符合國情又突出當地特色的城鎮化發展戰略，加速了城鎮化進程。如何從陜西省情出發，走有陜西特色的城鎮化道路，是始終被關注的一大課題。
　　“十一五”期間，陜西省城鎮化平均水平大幅提高。2010年全省城鎮人口達1761.2萬人，城鎮化水平達46.5%，關中、陜北、陜南地區城鎮化率分別達46.6%、43.9%和34.7%，較2005年增加了3.6、10.6和7.9個百分點，城鎮化水平均超過30%，整體進入城鎮化加速發展階段。“十二五”時期是陜西省加快建設西部經濟強省的關鍵時期，是加快城鎮化速度、著力提高城鎮化質量的重要時期，也是統籌城鄉發展，優化城鎮布局，實現以工促農、以城帶鄉，促進區域協調發展的關鍵時期。要抓住新一輪西部大開發和實施關中-天水經濟區發展規劃的重大機遇，科學合理、積極穩妥地推進城鎮化。
　　一 陜西省城鎮化發展進程
　　1.陜西城鎮化發展現狀
　　陜西省小城鎮經過多年的建設已初具規模，全省已經形成由一個特大城市、5個中等城市、7個小城市和16個特大鎮（3～5萬人）、61個大鎮（1～3萬人）、300多個中等鎮（0.1～1萬人），400多個小鎮組成的城鎮體系。小城鎮建設呈現以下特點：
　　第一，小城鎮建設地域性明顯。陜西省因地理環境的差異，被分割成關中平原、陜北黃土高原、陜南山區丘陵三個地區，各區內小城鎮建設各具特色。
　　關中地區自然條件比較優越，尤其是關中平原土地肥沃，灌溉方便，很適宜農業生產，是我國著名的農業生產基地。但是由于關中地區縣域工業生產薄弱，礦產資源相對稀缺，城鎮化工業化程度低，而且人口稠密，農民人均收入增效并不特別明顯。為增加收入謀求發展，大量的農村剩余勞動力需要轉移。關中地區農村勞動力主要流向西安、咸陽、寶雞等區內大中型城市及沿海發達地區和東部地區，而且區內各縣區經濟發展不平衡。總體上關中地區的小城鎮主要圍繞西安、寶雞、咸陽等大中型城市帶向城郊型小城鎮模式發展。
　　陜北地區處于我國黃土高原，地廣人稀。近年來實行退耕還林和防風固沙等措施，生態環境已有了極大的改善。依托農業高新技術，縮小糧食生產面積，大力擴大經濟作物尤其是蘋果、紅棗、沙棘等林果產業，發展農產品深加工企業，農業生產有了很大的發展。但該區農村經濟主要依賴豐富的地下礦產資源，煤炭、石油、天然氣、鹽礦的儲量居全國前列。區內有我國最大的現代化露天煤礦，有國內特大型天然氣田和延長油礦。當地農村依托資源優勢，經濟發展迅速，農民收入增長較快，在陜西省十強經濟縣排名中陜北連續幾年占據半壁江山。農村剩余勞力主要流向當地能源企業，其余流向關中地區和其他地區。本區的小城鎮主要以礦業、資源性小城鎮為主。
　　陜南地區山大溝深，人多地少，50%以上的耕地分布在25°以上坡耕地，耕作難度大，水土流失嚴重，抗災能力差，農作物產量低。但陜南地區野生動植物資源豐富，近年來依托豐富的自然資源發展蠶桑、林果、茶葉、中藥材、生漆等經濟作物生產，取得了很好的經濟效益。同時，境內擁有佛坪大熊貓、洋縣朱鹮等自然保護區，開展了相關的旅游項目。陜南還有豐富的水資源，小水電星羅棋布，不但提供水電資源，而且形成旅游景點，如漢中的南湖、安康的瀛湖。隨著西漢高速公路、西康鐵路的開通，困擾陜南地區的交通問題得到了緩解，帶動了沿線農村經濟的發展。
　　第二，關中地區小城鎮建設居于全省前列。關中地區以西安為中心的關中中部城鎮集聚區和隴海鐵路沿線城鎮帶已成為我國西部地區最大的城鎮集中分布區。關中隴海鐵路沿線目前有6個城市和一批具有較強經濟實力的小城鎮，已成為全國重要的科技教育、機械制造、加工工業和高新技術產業基地，座落在關中地區的楊凌農業高新技術產業示范區，更為鄉鎮發展提供了強大的農業高新技術支持。在新農村“一村一品”和農產品商品化之間起到較好的連接作用。小城鎮逐漸顯露出農村經濟支柱的作用。
　　第三，陜西省小城鎮居民收入差距較大。關中地區的小城鎮因毗鄰關中大型城市帶，是西安等城市務工勞動力的主要提供地，居民收入增長較大。陜北地區以能源開采等第二產業為主的小城鎮居民收入增幅較大，甚至超過陜西省城市居民的收入增幅。陜南地區的小城鎮因其交通影響，大量居民還是依靠種植養殖等第一產業作為主要收入來源，收入增長緩慢。
　　第四，依托自身資源出現特色經濟強鎮。陜西省已經出現了一批依托資源優勢極具特色的經濟強鎮。它們有的利用交通干線的區位經濟優勢，有的利用原“老三線”遺留的工業基礎，有的利用豐富的礦產資源，有的利用獨有的旅游資源優勢有序發展，已成為周圍較大區域范圍內的中心小城鎮。如涇陽縣永樂鎮、神木縣大柳塔鎮、寧強縣陽平關鎮、岐山縣蔡家坡鎮、扶風縣法門鎮等，已成為陜西省城鎮建設的排頭兵。
　　第五，小城鎮建設吸納了大量的農村剩余勞動力。中央政府連續出臺的惠農政策和戶籍制度改革，解除了束縛陜西農民流動的枷鎖，加速了農村剩余勞動力的轉移。同時陜西省政府根據退耕還林政策提出“原地就業，就近安置”的原則，使大量山區農村群眾向宜居地區遷移。
　　2.陜西城鎮化存在的問題
　　伴隨著城鎮化水平的提高，陜西城鎮化進程中也存在許多不容忽視的問題，主要表現在以下方面。
　　第一，城鎮職能結構不明確及缺乏強有力的產業支撐。社會政治、經濟和文化職能是城鎮的三大基本職能。陜西的許多城鎮都是形成于計劃經濟體制下，這些城鎮明顯的產業結構趨同性使城鎮的職能結構頗為相似，城鎮的個性不足，主導產業不明，優勢產業不優，城市經濟職能普遍偏弱。
　　第二，區域中心城市的功能不突出，與區域的產業關聯性弱。中心城市是區域內的重要增長極，擔負著區域發展的組織和帶動作用，中心城市的輻射力和吸引力應能夠波及整個區域。由于陜西大多數區域中心城市的產業結構形成于傳統計劃經濟體制下，這種產業結構與區域內的資源和社會經濟條件相脫節，中心城市的發展對區域的意義不大，不能很好地發揮其對區域發展的核心作用。
　　第三，小城鎮建設水平低，重數量，輕質量。陜西省內大多數小城鎮的道路、供水、供電、通訊等基礎設施不全，建設水平低下，尤其是城鎮缺少高效可靠的供水系統和污水處理系統，城鎮衛生狀況及城鎮環境差，生活質量低。陜西省城鎮基礎設施水平與全國平均水平相比存在較大差距，縣城人均市政公用設施投資比重低于全國平均水平十個百分點，近三分之二的縣城和建制鎮沒有體育場館，文化設施功能不全，教育、醫療、衛生等基本公共服務設施的建設標準和空間布局也不盡合理。城鎮居民的生活方式和思想觀念與農村并無大的差異，城鎮只是居民點而不是區域發展的核心，城鎮化過程緩慢。這些問題制約了地區經濟社會的全面進步和可持續發展。
　　第四，城鎮化的資源環境制約凸顯，城鎮生態安全問題突出。隨著人口和產業不斷向城鎮集聚，資源緊缺、環境污染、災害頻發等影響城鎮安全的問題日益凸顯。關中地區由于城鎮、人口和產業的高度聚集，城市用地緊張、交通擁擠、環境污染等問題比較突出，進一步發展的資源環境壓力較大；陜北地區由于大規模、高強度開發，水土流失、土地沙化及礦產開發造成的水資源破壞和水源污染、地表塌陷等次生環境問題突出，資源性缺水和生態超載對城鎮發展的威脅比較嚴重；陜南地區作為重要水源保護地，城鎮發展與生態環境保護之間的矛盾較為突出，建設用地缺乏，洪澇及泥石流災害頻發，客觀上制約了城鎮空間的進一步拓展，不利于可持續發展。
　　二 陜西城鎮化發展趨勢分析
　　“十二五”時期，陜西省將進入城鎮化的快速發展階段，這必然會帶來新的發展趨勢。
　　1.由追求城鎮化數量向注重發展質量與功能轉變
　　當前，陜西省已開始邁入城鎮化的快速發展階段，核心內容由過去注重追求城鎮數量、規模、空間擴張向提升城鎮的文化、公共服務、低碳生活、生態環境保護等質量內涵方面轉變。這必將使傳統的以城鎮化數量提升為主要指標的城鎮化評價和管理體系面臨嚴峻的挑戰。這一轉變既是陜西省城鎮化發展階段的要求，也是陜西省城鎮化發展破解現實困境，在未來發展中奮勇爭先的必然選擇。
　　2.由工業導向型向多元復合型的特色城鎮化轉變
　　陜西省城鎮化進程與工業化進程緊密聯系。一直以來，第二產業成為城鎮化持續發展的重要推動力。隨著經濟全球化和知識經濟的加速發展，城市經濟發展階段由中級向高級階段演變，城鎮化的支撐體系將不斷轉變，知識產業、創新型產業與第三產業將逐漸成為城鎮化的主要動力。陜西省未來城鎮化發展的動力機制是多元化的，城鎮化過程就是在這些動力的綜合作用下發生。
　　3.制度上將更加有利于城鄉一體化，政策支撐力度持續增強
　　新一輪西部大開發戰略的實施為城鎮化發展提供了政策支持。國家《“十二五”規劃綱要》提出要把深入實施西部大開發戰略放在區域發展總體戰略優先位置，給予特殊政策支持。將從以下幾個方面提供政策支持：一是對西部屬于國家鼓勵類行業的企業，按15%稅率減征企業所得稅。稅率的優惠將有利于吸引東部企業入駐，在促進經濟發展的同時將增強城鎮就業承載能力。。二是對煤炭、原油、天然氣等的資源稅由從量征收改為從價征收。這將有利于推進陜西省資源優勢向經濟優勢的轉變，增加地方財政收入，為工業化和城鎮化發展提供有力的資金支持。三是用于教育、醫療、社保、扶貧開發等方面的專項資金重點向西部地區傾斜，中央投資項目也將重點支持西部地區民生工程、基礎設施等領域。這將有利于提高城鎮化發展的基礎設施和公共服務設施的支撐保障水平。四是國家推行生態補償政策，將有利于加速陜北黃土高原地區和陜南秦巴山區的農村勞動力轉移。
　　4.由中心城市集中主導型向均衡集聚型轉變
　　目前陜西城鎮化模式仍以自上而下型為主，中心城市仍是城市化發展的主體，主導著城市化進程。人口集聚、政策扶持，以及建設資金投入等主要集中于中心城市，這種發展模式促進了中心城市快速發展，但也在一定程度上制約了次中心城市與小城鎮的成長。隨著資源環境壓力的加大，科學發展的呼聲越來越高，陜西未來城鎮化發展是以集聚、均衡、統籌為目標的城鄉互動模式。按省“十二五”城鎮規劃，要因地制宜、集中力量發展一批專業化特色鮮明的城鎮。
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