西南小水電亂局

　　
　　“從去年9月到現(xiàn)在，一直沒下過雨。這在我的記憶中是最干旱的一年。”站在半山腰的引水渠旁邊，敖德福指著干涸的岔河對《瞭望東方周刊》說。
　　往年到了5月底，水已經(jīng)漲起來了，但今年，這條河干得又瘦又小，幾乎看不出在流動(dòng)。
　　不遠(yuǎn)處的大山頂上，烈日烘烤下的灌木叢冒著白煙在燃燒。岔河再往下游就叫老碾河，在四川省涼山彝族自治州德昌縣境內(nèi)匯入安寧河，安寧河又流入雅礱江，最后在攀枝花境內(nèi)匯入金沙江。
　　敖德福是倉田水電站的副總經(jīng)理，也是附近倉田鄉(xiāng)紙房村土生土長的農(nóng)民。1989年，紙房村“投工投勞”建了這個(gè)小水電，只有兩臺400千瓦的機(jī)組，汛期滿負(fù)荷發(fā)電功率最多800千瓦。歷經(jīng)多次轉(zhuǎn)賣，艱難運(yùn)營至今。
　　在周邊470多平方公里的大山里，有數(shù)不清的小水電站，但是只有倉田水電站這一家為各種犄角旮旯的村戶供電，承擔(dān)著倉田、三地、六華3個(gè)鄉(xiāng)1. 2萬多人的用電保障，也解決了十多個(gè)村民的就業(yè)。
　　雖然水電資源豐富，方圓幾百公里之內(nèi)的金沙江干流及支流上有數(shù)千個(gè)大小水電站，可是這里依然缺電。那大量的水電站是建來做什么的呢？
　　“雙重電價(jià)”和“倒電站”
　　“我們從電網(wǎng)上買電下來，是5毛多錢一度，但是賣回給電網(wǎng)，以前是9分，去年漲到1角，今年談的還沒落實(shí)的是1角8分。”倉田水電站現(xiàn)在的老板陳杰，認(rèn)為自己是在做“公益事業(yè)”。
　　“水電站的電是不能自己隨意賣的，只能賣給電網(wǎng)一家，只有像這種邊遠(yuǎn)農(nóng)村，建電網(wǎng)沒有任何利潤可圖、甚至還倒貼的情況下，才允許你賣。變電站、輸電線路也要你自己建。”陳杰說，“但實(shí)際上，現(xiàn)在這個(gè)水電站的生產(chǎn)能力不夠，單憑自己無法滿足3個(gè)鄉(xiāng)的需要，所以，不僅是枯水期，包括豐水期的每天峰段，我們都要從電網(wǎng)上買電下來，然后再供出去。”
　　只是，買電的平均電價(jià)是5毛多，賣出去給3個(gè)鄉(xiāng)，只有4毛多，有的村子因?yàn)闅v史上的合約原因，還只有幾分錢。
　　另一方面，當(dāng)水電站能有多余的電，卻只能以平均1毛多的價(jià)格賣回給電網(wǎng)。事實(shí)上，倉田水電站能盈余的電量也有限，最后造成了虧損。
　　在岔江河段，陳杰的公司擁有3家水電站，另外兩座電站裝機(jī)容量分別是1. 2萬和5000千瓦，也都是徑流式電站。在這個(gè)行業(yè)里，他并不算“大老板”，所占的份額不足岔江流域的十分之一。
　　“其實(shí)這些小水電的盈利狀況都不是太好。其他水電站沒有給農(nóng)村供電的責(zé)任，純粹賣給電網(wǎng)，負(fù)擔(dān)輕很多，但是賣出去的電價(jià)也太低，現(xiàn)在大家實(shí)際上都在等著調(diào)價(jià)。”陳杰說，然后，就有不少老板，靠“倒電站”來賺錢。
　　
　　這種情形下的“水電開發(fā)”開始走向一種靠工程本身賺錢的模式。
　　“倒電站”的具體做法，就是將一個(gè)水電站的裝機(jī)容量不合實(shí)際地提高，比如說本來批準(zhǔn)的是1萬千瓦的，他多裝機(jī)組，把他改成2萬千瓦，實(shí)際上生產(chǎn)能力達(dá)不到那么高，卻能夠在轉(zhuǎn)手倒賣的時(shí)候要到更高價(jià)格。在過去幾年里，有許多來自浙江、福建的老板來這里干這事，并沒有受到很好的監(jiān)管約2QZYIrXL1A+tHRUIpY9IYg==束。
　　但是，現(xiàn)在這門生意也不好做了，因?yàn)闆]有“點(diǎn)”了。水電站需要建在水流有落差的地方，河流的落差勢能俗稱“水頭”，現(xiàn)在已經(jīng)沒有多少“水頭”剩余了。
　　“整個(gè)涼山州，大概只有木里縣還沒怎么開發(fā)。”陳杰說。
　　“脫管”之下的境況
　　原長江水資源保護(hù)局局長翁立達(dá)對《瞭望東方周刊》說，就發(fā)展的無序性上講，遍布長江流域各支流的中小型水電站充滿隱患。
　　翁立達(dá)說，原本，發(fā)展小水電對于農(nóng)村水利是有利的，特別是對于一些沒有入國家電網(wǎng)的邊遠(yuǎn)山區(qū)地帶。國家還專門給了水利部一筆錢用于支持小水電建設(shè)。但現(xiàn)狀是，越來越多的小水電不再是“水利工程”，也無關(guān)農(nóng)村用電，發(fā)電賣錢是最主要的目的，經(jīng)濟(jì)利益壓倒了一切，審批權(quán)下放到了市縣，什么人都可以參與分羹。
　　“我們2007年的時(shí)候就搞過一個(gè)調(diào)查，在漢江流域，2005到2006年的時(shí)候就有900多個(gè)小水電，去年8月我去神農(nóng)架，數(shù)了數(shù)有100多個(gè)。有幾條河全部干掉了。”
　　“四川是水電大省，四川省的小水電面臨的管理問題也最多。”翁立達(dá)說。
　　四川省地方電力局副局長宋超告訴本刊記者：因?yàn)樨?zé)任不清，目前四川省的水電站在建設(shè)階段都存在嚴(yán)重的“脫管”問題。近十年來新修的約4000座水電站，相當(dāng)部分沒有驗(yàn)收- - -沒有人組織去驗(yàn)收。于是有不少水電站，就一直“試運(yùn)行”發(fā)電。
　　由于監(jiān)管缺失，事故和風(fēng)險(xiǎn)就更難控制，尤其是到了每年的汛期，大大小小的事故不斷。
　　2011年6月17日，四川省涼山彝族自治州甘洛縣發(fā)生特大洪災(zāi)，造成涼紅水電站正在施工的二號引水隧道取水口擋墻被毀，當(dāng)時(shí)正在隧道里作業(yè)的13名工人被困洞內(nèi)，最后僅1人生還。在媒體公開報(bào)道中，未見事故認(rèn)定的問責(zé)。
　　按照四川省水利廳一位官員對本刊記者的解釋：“這就是工程的防洪沒有做好，如果防洪做到位了，不會死那么多的人。”
　　最后，事故的責(zé)任全在“自然災(zāi)害”。
　　2006年8月21日發(fā)生于宜賓市屏山縣雙龍水電站的重大事故也是一個(gè)典型案例。在蓄水試車過程中，水電站的壓力前池?fù)鯄ν蝗豢逅?000余立方米積水瞬間潰出，沖毀下方的施工用房，造成8人死亡、6人受傷。
　　根據(jù)事故通報(bào)，這是一個(gè)“半拉子工程”，事故的直接原因是：建設(shè)及施工單位違反水利水電工程有關(guān)的施工規(guī)范，壓力前池側(cè)墻基礎(chǔ)未清理到弱風(fēng)化層，也未采取相應(yīng)的工程措施，前池外側(cè)墻斷面結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，建設(shè)單位違反水利水電驗(yàn)收規(guī)程擅自引水測試水輪機(jī)，造成壓力前池?fù)鯄ν蝗豢逅Ａ硗猓撾娬卷?xiàng)目還存在未經(jīng)有關(guān)主管部門審查初步設(shè)計(jì)擅自開工、無正規(guī)施工單位、無監(jiān)理單位等嚴(yán)重違規(guī)行為。
　　可以管，也可以不管
　　宋超告訴本刊記者，小水電建設(shè)的管理并非從一開始就無序和混亂，而是在機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候埋下了一些隱患。
　　2000年以前，水利廳還是水利電力廳，既管水利又管水電。水電站的建設(shè)主要是發(fā)改委和水利電力廳分頭管，前者管立項(xiàng)，后者管技術(shù)指導(dǎo)，有明顯界限。
　　2000年機(jī)構(gòu)改革，水電站的基本建設(shè)管理職能劃給了經(jīng)貿(mào)委。宋超說：“當(dāng)時(shí)經(jīng)貿(mào)委就沒有建設(shè)管理的職能，劃給他成了一張紙的東西，技術(shù)和人員還在水利廳，人員結(jié)構(gòu)等沒有任何變化，這個(gè)權(quán)力經(jīng)貿(mào)委實(shí)際上也沒有收過去。”
　　經(jīng)貿(mào)委雖然有一個(gè)電力處，但只有幾個(gè)人，而水利廳則有個(gè)150多人的地方電力局一直在管著這個(gè)事。
　　在這種情況下，水利廳就找到了發(fā)改委，兩家聯(lián)合出了一個(gè)文，宣布原則上依舊按照原來的程序來做，經(jīng)貿(mào)委也并沒有提出任何異議。
　　2003年，國家經(jīng)貿(mào)委撤銷并入發(fā)改委，當(dāng)時(shí)雖然四川省內(nèi)的機(jī)構(gòu)調(diào)整還沒理順，但是事情已經(jīng)起了變化- - - 2000年發(fā)改委和水利廳聯(lián)合出的文逐漸被忽略，水利廳逐漸淡出了水電站的管理。所有的審查權(quán)限集中到了發(fā)改委，歸于能源處管理。
　　四川省政府把2. 5萬千瓦以下的小水電審批權(quán)限又下放到了市州，水利廳也不再參與聯(lián)合審查，權(quán)限范圍縮小到水保、行洪、水資源論證等“涉水事務(wù)”。地方電力局似無事可做。
　　因?yàn)樗块T權(quán)限淡出，小水電的“水利”屬性也開始減退，各地大都從項(xiàng)目帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、開發(fā)水電賺錢的角度，大干快上各種水電站。
　　問題也隨之凸顯- - -根據(jù)國務(wù)院的工程質(zhì)量管理?xiàng)l例和工程建設(shè)安全管理?xiàng)l例，建設(shè)過程中必須要對質(zhì)量和安全進(jìn)行監(jiān)督。
　　發(fā)改委系統(tǒng)并沒有質(zhì)量監(jiān)督站，水利部門有，卻沒有了執(zhí)法權(quán)。大水電集團(tuán)的大型工程通常自律一些，像溪洛渡和向家壩水電站，都委托水利系統(tǒng)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，可小企業(yè)的中小型電站就未必如此了。
　　“我們?nèi)ス埽矸莶粚ΑＮ覀儾还艿脑挘诤拥郎铣隽素?zé)任又要來找我們。”宋超對《瞭望東方周刊》說，“這個(gè)階段的管理實(shí)際上不明確，出了事就天天扯皮。”
　　“一個(gè)水電站，發(fā)改委要管，地方電力可以管，也可以不管。四川省還有經(jīng)濟(jì)信息廳也管，電監(jiān)會也管。這些部門都可以管，然后都是中間銜接有問題，要么就是有重疊，要么就是有真空，不到位或者錯(cuò)位。”
　　按規(guī)定，工程建設(shè)完成之后3年內(nèi)要搞驗(yàn)收，驗(yàn)收合格了才是合格工程，然而近十年修建的一些水電站，就有沒驗(yàn)收的。于是，就有些業(yè)主鉆空子，偷工減料，冒險(xiǎn)以節(jié)約成本。事故頻發(fā)，隱患重重。
　　誰是“有關(guān)部門”
　　2012年1月19日，四川省政府辦公廳出了一個(gè)《關(guān)于加強(qiáng)2. 5萬千瓦以下小水電工程開發(fā)建設(shè)管理意見》的文。
　　文中說到：“經(jīng)過多年的努力，小水電已經(jīng)成為我省農(nóng)村地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)和盆周山區(qū)的主要電源，有力支撐了全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活；但在小水電發(fā)展過程中也暴露了出一些問題，尤其是在規(guī)劃指導(dǎo)、審批程序、建設(shè)管理、生態(tài)保護(hù)等方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。”
　　這份在擬定以前就多次聽取了多部門意見的川辦發(fā)【2012】3號文件，涉及權(quán)力歸誰的條款寫得清清楚楚，而涉及到責(zé)任的，依舊是“有關(guān)部門”。
　　比如說“切實(shí)加強(qiáng)小水電建設(shè)期安全監(jiān)管”一條，除了小水電項(xiàng)目法人、勘測設(shè)計(jì)單位、施工單位和工程監(jiān)理單位等“運(yùn)動(dòng)員”之外，必須要“遵守安全生產(chǎn)法律法規(guī)的規(guī)定，保證建設(shè)工程安全生產(chǎn)，依法承擔(dān)建設(shè)工程安全生產(chǎn)責(zé)任”的“裁判員”，即是一個(gè)模糊不清的“其他與建設(shè)工程安全生產(chǎn)有關(guān)的單位”。
　　要和電站運(yùn)營單位一起“建立小水電安全管理和定期鑒定評估制度，定期對已建小水電工程進(jìn)行安全評估，消除安全隱患”的，也是“各有關(guān)部門。”
　　“有關(guān)部門”到底是誰？責(zé)任到底落到哪個(gè)職能部門？
　　這份文件還提出了要全面清理和復(fù)審全省在建小水電項(xiàng)目，提出“由省發(fā)改委、省能源局會同有關(guān)部門，制定指導(dǎo)市（州）、縣（市、區(qū)）作為責(zé)任主體清理復(fù)審在建小水電項(xiàng)目的辦法和工作方案，提出具體的工作要求。對不符合規(guī)劃，嚴(yán)重影響防洪安全、生態(tài)環(huán)境、存在重大安全隱患的，要責(zé)令限期拆除。對未按規(guī)定完成技術(shù)審查、核準(zhǔn)以及未依法履行用地、環(huán)評審批等手續(xù)的在建項(xiàng)目，應(yīng)立即停止建設(shè)，待補(bǔ)充完善有關(guān)手續(xù)后，方可繼續(xù)建設(shè)；對存在以上問題的已建成項(xiàng)目，要逐項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充評審，由相關(guān)部門提出處理意見并限期整改……”
　　從該文件簽發(fā)到本刊記者發(fā)稿時(shí)止，4個(gè)月過去，據(jù)了解，清理復(fù)查“工作方案”還并沒有制定出來，對數(shù)量龐大的小水電進(jìn)行“全面清理和復(fù)審”的工作也沒有展開。