集體土地征用改革如箭在弦

11月8日下午，國務院總理溫家寶在十八大天津代表團講話時表示，在本屆政府任期內，要著力辦好兩件事，其中提到將制定《農村集體土地征收補償條例》（下稱《條例》）。但制定該《條例》面臨重重困難，其中最核心的問題在于其上位法《土地管理法》內容的滯后性限制。

為破此癥結，在溫家寶講話的20天后，11月28日，在國務院常務會議上，討論通過了《土地管理法修正案（草案）》（下稱《草案》），對集體所有土地征收補償制度等進行了修改。同時，會議決定將《草案》提請全國人大常委會審議。

中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英告訴記者，他預計，今年12月份，上述《草案》將在全國人大常委會上進行討論和審議，并有望通過。緊隨其后，2013年“兩會”之前，《條例》也很有可能落地。

但他分析認為，該《條例》關乎幾億農民的切身權益，應當慎之又慎。大幅提高集體土地征用補償額度，只是保護農民權益的舉措之一，要想實現十八大報告中“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”這一方向，還需要更多更細致的頂層設計。

修訂重點

根據11月28日國務院常務會議內容，此次《土地管理法修正案（草案）》的重點是對農民集體所有土地征收補償制度的修改。即主要是針對現行《土地管理法》第47條的修改。業內專家預計，修訂后的《草案》中征收補償標準可能會提高到現在補償值的至少10倍。一般情況下，農村集體土地被征用后價格平均在每畝6萬元左右，草案被通過后，價格將飆升至每畝60萬元。

按照計劃草案本應面向社會公開征求意見，但因為涉及部門眾多，意見很難統一，所以此次“力推”草案，也彰顯了中央政府改革征地制度的決心。

從記者獲得的此前一個版本的草案分析，修改范圍十分廣泛，主要集中在征地環節。該版本的草案將“征地”環節單列一章，新增了不少條款。其中新增了五個條款，內容包括征地范圍、征地補償爭議裁決、被征地農民社會保障制度、征用土地以及農村房屋拆遷補償。修改了五個條款，包括征地補償標準、征地程序、征地補償費分配和監管以及就業安置問題。上述內容有多少進入最后通過的草案中，目前仍不得而知。

黨國英告訴記者，補償標準肯定會提高，但提高多少目前還不是定數。他在參加國務院辦公廳組織的一次有關土地管理法修正的會議上，曾主張，在同一片區內，集體土地與國有土地一樣應當堅持“同地同價”的原則。其實，早在2008年，中共十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價、同權”。如何讓這一原則落地，考量著立法者的智慧。

黨國英強調，對農村集體土地的征用，應當嚴格區分耕地與宅基地被征用的標準問題，這兩者之間價值差別大、性質迥異，如果一律按照集體土地對待，是不公正不客觀的。

另據了解，解決失地農民的就業安置問題，也為此次草案所重點考慮。知情人士表示，“將財產性補償和安置補償分離”也作為此次修訂的一項原則。在該原則中，財產性補償以貨幣化的方式支付，即現金補償；安置補償則通過就業安置、生活保障性安置、納入城市社會保障體系等方式實現，將改變此前一次性發放征地補償款的結構。

試點落地

除了將提高補償標準，黨國英透露，未來《條例》還將涉及土地權屬、征地范圍、征地程序和糾紛解決方式等內容。而這些內容，很多已經進行了試點工作。

集體土地被征用后補償的大前提就是該幅土地的權屬問題。不能證明其權屬，必然會帶來補償主體的巨大爭議。國土資源部門從上世紀80年代末就開始了開展農村集體土地確權登記發證工作。到上世紀90年代初，國家減輕農民負擔取消了登記收費，這項工作因失去經費來源停滯下來。之后，在2001年至2008年，國土資源部門重啟了該項工作，2010年的中央1號文件下發后，農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權確權登記發證工作進展迅速。

記者從國土資源部獲得的資料顯示，截至2012年一季度末，全國農村集體土地所有權發證率達到73%，集體建設用地使用權發證率達到84%，宅基地使用權發證率達到80%。剩余部分，也正在大力推進之中。

這無疑為集體土地征用補償奠定了基礎。

來自于國土資源部的另外一份資料顯示，征地補償款預存制度和單列被征地農民社會保障費用制度在試點后將被正式確立，這有利于改善目前征地款被挪用被擠占的現象。

2008年十七屆三中全會后，國土資源部將天津、武漢等11個城市作為征地制度改革試點地區，重點在縮小征地范圍，完善征地補償機制，拓展安置途徑等方面進行改革探索。

2010年國土資源部出臺了《關于進一步做好征地管理工作的通知》，從用地預審時足額落實征地補償費，建立征地補償款預存制度，將征地補償費直接發放到農民個人，鼓勵單列被征地農民社會保障費用，落實征地房屋拆遷補償安置有關政策，合理設置征地批后實施程序，落實征地批后實施反饋制度等多方面進一步改進和完善征地政策與制度，標志著我國征地制度建設再次邁出重要步伐。

上述已經進行的基礎性試點工作，也有望在本次修法和立法中被全面推廣和落地。

爭議“公益性”

2004年修訂的《憲法》第十條和《土地管理法》第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但什么是公共利益，在法律中并未給出明確答案，由此也造成了各地實踐的混亂，并引發巨大矛盾和爭議。

黨國英認為，限定征地范圍，以列舉的方式明確“公益性”的內容，是未來集體土地征地補償制度改革中的重要步驟。他主張，不僅僅要明確“公益性”的具體所指，還要明確只有“重大公益性”項目才能征地，“一般公益性項目”，比如建設幼兒園等項目則無需履行征地環節，用地單位直接以購買的方式協商價格即可。

在國土資源部2012年5月的部長辦公會議上，部長徐紹史指出，從反映的情況來看，有的地方還存在以各種名義圈占農村集體土地、征地制度有關規定落實不到位等問題。因此，要縮小征地范圍，控制征地規模，積極穩妥推進縮小征地范圍試點工作，讓明顯屬于非公益性的用地退出征地范疇。

目前各方最大的爭議也正集中在公益性的限定上。

按照傳統的觀念，所謂公益性是指基礎設施、能源、教育、政府和軍事設施用地。一種觀點認為，征地行為如果僅限定于此，那么城市化和工業化進程將出現最大瓶頸問題。之前版本的《土地管理法》修訂草案曾規定，“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，國家實施城市規劃進行建設”可以征收集體土地。

有學者認為，政府可以實施城市規劃，但城市規劃未必全部具備公益性。對于并不符合傳統公益性概念但符合工業化城市化發展需要的用地行為，應該如何處理？知情人說，目前占上風的觀點是，“城建開發”也被納入到可征地范圍中。“而且這一內容極有可能會落實到此次修改的土地管理法和條例內容中。”

除了公益性的爭議外，按原用途補償的規定，也廣受詬病。據了解，目前比較一致的思路是，取消上述規定，轉而實現同地同價足額補償的原則，補償標準“根據當地土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系和社會經濟發展水平等綜合因素確定”，這將為逐步過渡到按國際通行的市場價值補償預留下改革空間。

此外，對土地管理法修訂的討論中還涉及另一項重要改革，即關于集體建設用地流轉問題。據了解，此次草案中未過多涉及該問題。這是因為憲法中明確規定，城市土地屬于國有，這就意味著，城鎮擴張過程中，集體土地只能存在被征用這單一的流轉方式。該條款嚴重妨礙了土地流轉的多樣化。“在憲法修訂前，有關集體土地流轉和交易主體的問題，很難進行深度修訂。”黨國英表示。

從政府財政收入的層面上，黨國英認為，限定對集體土地征地的范圍和大幅提高補償標準勢必會給地方政府帶來出讓金上的損失，并由此給某些地方政府帶來財政上的吃緊。包括黨國英在內的諸多專家學者建議，用稅收的杠桿來解決地方政府的財政收入問題，是未來改革的必然配套措施。

有學者建議，在《草案》獲得通過和《條例》實施前后，應當盡快修訂《土地增值稅暫行條例》，將適用范圍擴展到集體土地，設計合理的稅率，擴大政府在農村土地使用權的出讓、轉讓和租賃收益上的稅源。納稅對象可以設定為，既包括嚴格限定征地范圍后非公益性項目用地集體非建設用地的出讓、租賃收入，也包括集體建設用地流轉收益。

加大這方面的稅收，既可防范部分地區“農民賣地收益過高”的難題，亦有利于政府對失地農民就業安置的調控。</