社會管理法治機制建設若干問題探討

　　作者簡介：顧華詳(1967- )，男，江蘇海安人，新疆優秀法學家(首屆)，中共新疆維吾爾自治區委員會政策研究室調研員、副處長、新疆師范大學客座教授、碩士研究生導師，主要從事民商法學、比較法學研究。摘要：法治建設是加強和創新社會管理的制度基礎和根本保證。依法加強和創新社會管理，必須堅持構建確保社會安定有序和諧穩定的法治機制，構建保障公共安全預警防控體系高效運行的法治機制，構建強化宗教事務和虛擬社會管控的法治機制，構建并強化各部門聯動共抓、共同維護公共安全和應急管理的責任機制，確保依法加強和創新社會管理的各項工作得以順利推進，并且取得人民群眾滿意的成效。
　　關鍵詞：社會管理；安定和諧；宗教事務；預警防控；法治機制
　　中圖分類號：D902文獻標識碼：A文章編號：1004-1605（2012）04-0067-05
　　加強和創新社會管理，必須堅持以中國特色社會主義法律體系為指導，確保加強和創新社會管理的各項工作依法進行，這是加強社會主義民主法制建設、做好依法加強和創新社會管理工作的根本前提。我國現階段社會管理領域的矛盾處于易發、高發階段。在這一階段，多種矛盾交織合流、國內矛盾易受國際因素影響、矛盾形式與內容更趨復雜多變、矛盾“連鎖反應”與“蝴蝶效應”頻繁轉化、矛盾的頑固性爆發性增強、平息和化解的難度顯著增大，只有加強和創新社會管理，才能最大限度地激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最有效地解決影響社會和諧穩定的突出問題。實現“良法善治”是加強和創新社會管理的最終追求之一，而要保證“良法善治”得到真正有效地實施，就必須滿足法治的基本要求，站在新的起點上推進法治國家建設，確保更多公平與正義的陽光照進百姓心坎。所以說，積極構建更加有利于加強和創新社會管理的法治機制，已是時代賦予的一個亟待認真研究的重大課題。
　　一、構建確保社會安定有序和諧發展的法治機制
　　1.健全綜治信訪和維穩的法治機制。加強和創新社會管理，確保社會安定有序和諧發展始終是第一位的基礎性工作。鄧小平同志早在南方談話中就明確指出：“不僅經濟要上去，社會秩序、社會風氣也要搞好，兩個文明建設都要超過他們，這才是有中國特色的社會主義。新加坡的社會秩序算是好的，他們管得嚴，我們應當借鑒他們的經驗，而且比他們管得更好。”［1］保持社會安定和諧有序是加強和創新社會管理的重點，關鍵是堅持完善縣(市區)、鄉鎮(街道)、村(社區)三級綜治信訪維穩中心(工作站)平臺建設，推動司法資源與社會資源有機結合。為此，必須確立司法社會化、秩序化的工作思路，積極開展“走近司法”、“和諧司法”、“有序司法”等系列主題實踐活動，構建涉訴矛盾糾紛多元化解機制，采取“訴調對接”、掛職街道(鄉鎮)政法副書記、市(居)民法官、周末法庭、愛心超市等在實踐中有實效的特色做法，有效遏制訴訟案件的大幅上升，努力做到通過追究犯罪以恢復社會秩序；必須堅持“寬嚴相濟”的刑事司法政策與刑事和解政策的精神，和諧有序地審理刑事案件，積極依法促進原被告雙方達成和解，以確保促進審判工作的各項質效指標得到明顯提升。此外，可以組織公共政策和法學專家與法律工作者下社區，深入到矛盾多、問題復雜的區域，與群眾面對面地交流，通過辨法析理、溯本清源，為群眾解除思想疙瘩，舒解過激情緒，促進問題解決。同時，還必須加強制度建設，實施重大決策社會穩定風險評估與預告機制，不斷創新信訪機構設置和工作機制，著力推行錯時基層信訪工作法，進一步完善領導干部下訪、約訪、接訪、回訪及信訪“一卡通”聯系群眾制度和包案調處信訪制度，推行信訪聽證制、三級終結制，推進矛盾糾紛排查、社會治安問題、重點人員管控、安全隱患預防等“四項排查整治”工作常態化、制度化和法治化。
　　2.依法構建矛盾糾紛大調解體系。加強和創新社會管理是要為老百姓解決實實在在的難題，為社會和諧穩定奠定堅實基礎。而及時、便捷地解決矛盾糾紛日漸增多的問題，必須著力健全人民調解、行政調解、司法調解相銜接的大調解機制；回歸源頭，走群眾路線，尋求用群眾智慧解決矛盾糾紛的方式方法；探索化解矛盾糾紛、緩解基層信訪和審判機關壓力的有效途徑；堅持調解優先，加強矛盾糾紛預防化解工作，狠抓排查調處網絡建設，構筑大調解工作格局。為此，應建立縣(市區)社會矛盾糾紛大調解工作領導小組，健全鄉鎮(街道)、村(社區)兩級調解組織，著力完善勞資糾紛、婚姻家庭、醫患糾紛、法院訴前、交通事故、消費者權益等六大專業調解中心，依托行業協會建立健全企業內部調解組織；在村(社區)建設一批“專家型調解工作室”，在基層人民法庭建立聯合調解委員會，在派出所建立治安糾紛調解中心，確保矛盾糾紛能夠得到及時調解和化解。從實踐來看，糾紛事件發生后的3小時內，是處理矛盾糾紛的黃金時間段。因此，應在充分發揮聯合調解機制作用的基礎上，積極構建矛盾糾紛“3小時黃金處理”和“無時限陪伴”兩大糾紛調解快速處理機制，確保在糾紛發生后的3小時以內，調解機構和人員及時介入，努力將矛盾糾紛化解在轄區內，以有效防止矛盾糾紛升級、范圍擴大和性質發生變化。同時，還要著力完善訴調、檢調和警調對接機制，促進人民調解、行政調解、司法調解銜接聯動，努力形成多層次、社會化、全覆蓋的矛盾糾紛調解體系，確保矛盾糾紛得到及時調解，積案得到盡早化解，越級上訪、“民轉刑”案件和群體性事件的數量不斷下降，個人極端行為危害社會案(事)件、重特大集體越級上訪及其它嚴重影響社會穩定的案(事)件，能夠得到有效預警和控制。
　　3.依法完善社會治安防控體系。加強和創新社會管理，重在預防影響或者破壞社會管理的因素出現，只有及時排除隱患，做到未雨綢繆，防微杜漸，才能夠更好地為老百姓構建一個和諧安寧的工作生活環境。切實加強社會治安工作不能搞運動，但開展工作必須有氣勢。沒有氣勢，沒有群眾支持，很難奏效。［2］因此，必須堅持按照全面設防、一體運作、有效管控、精確打擊的要求，著力深化平安創建活動，建立健全人防、物防、技防相結合的全方位、立體化的治安防控體系，構建省市區、地州(市)、縣(市區)、鄉鎮(街道)治安卡口監控系統“四道防線”；著力推行社區網格化管理，不斷擴大城鄉智能化防控覆蓋面，特別是要從嚴落實校園、道路、食品藥品、消防等安全措施，推進街面防范網格化、社區防范物業化、農村防范自治化、場所防范保安化、重點部位技防化；著力加強社會治安動態視頻監控系統和社會監控系統建設，努力實現城市高效率視頻監控系統網絡全覆蓋；著力健全基層治安協作聯防機制，推動警力下沉和資源傾斜，切實加強治安復雜場所管控，對群眾反應強烈的治安、非法宗教等問題和重點地區，建立領導干部聯系點制度，實行限期集中整治；著力提升打擊效能，始終保持對刑事犯罪行為的嚴打高壓態勢，有效壓縮犯罪空間。從國外的經驗來看，鑒于國內極端暴力、恐怖事件頻發和挪威國內發生惡性極端暴力事件，美國政府發布了《授權地方同事(Colleague)以防止在美國的暴力極端主義》的文件，強調充分發揮社區的參與性，把加強社區防恐作為核心理念，并以此為基礎編織覆蓋整個社會的防范大網。在《國家安全戰略》中，美國政府明確指出，應對此類威脅的最好防御措施是充分調動家庭、社區和地方機構，使之充分了解相關情況。因為極端暴力分子常將目標鎖定于兒童、家庭和鄰居，相較于公共機構，社區居民往往能未雨綢繆地發現問題的苗頭。為此，聯邦政府在增加對情報收集工作投資的同時，擴展與社區的接觸，并授權于社區防止暴力極端主義，加強與可能成為極端暴力分子攻擊目標的社區聯系和接觸，與社區及時分享極端暴力分子及組織活動的情報，積極尋求有效支持社區行動的具體措施。［3］我國應該積極借鑒國外的有益經驗，切實強化社區(鄉村)的反恐維穩能力。
　　
　　二、構建保障公共安全預警防控體系
　　高效運行的法治機制
　　1.依法完善公共安全和應急處突機制。切實完成應急處突任務、確保公共安全，既是加強和創新社會管理的難點，也是贏得老百姓滿意度的關鍵點。因此，各部門機關單位、軍警民都必須切實做到“召之即來、來之能戰、戰則必勝”，“反恐確保制勝、維穩確保平安、處突確保有效、執勤確保安全”；必須堅持打防結合、預防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施；必須堅持預防和應急處突并重、常態和非常態結合，按照處置突發公共安全事件工作意見的要求，健全聯合指揮體系和分級響應的聯動機制，提高預知、預警、預防應急處置的能力和水平。在現階段，要十分重視加強反恐嚴打體系建設，建立和完善上下聯通、指揮高效、運轉順暢、處置及時有力的工作體制機制，堅決把各類滲透破壞活動消滅在預謀階段和行動之前，處置在第一時間和第一現場。同時，還要進一步完善自然災害、事故災害、公共衛生事件、突發事件、社會安全事件的監測預警機制、信息情報共享機制、社會穩定風險評估調查機制、應急處置機制、社會動員機制、軍警民聯動機制、應急救災物資生產儲備調用補償機制、信息發布和輿論引導機制，不斷提高社會風險管控能力，增強保障公共安全和應急處突的實力。
　　2.健全食品、藥品安全生產監管法治機制。安全問題始終是老百姓高度關注、社會聚焦度比較集中的問題，也是加強和創新社會管理的重點。當前，食品藥品安全涉及社會面最廣泛、影響面最大，因此，要著力健全食品藥品安全標準和突發應急事件的處置體系，全方位構建食品藥品安全網，包括健全由食品安全部門監管責任、屬地監管責任、綜合監管責任、行業管理責任構成的責任體系，完善“責任明確、落實到人、權責明晰、責任倒查、嚴懲不貸”的機制并實行“市(縣區)長負責制”；建立食品藥品質量追溯制度，形成來源可追溯、去向可查證、責任可查究的安全責任鏈；切實提高基層快速免費檢測能力，整合社會檢測資源，構建社會公共檢測服務平臺，重點監控劇毒高殘留農藥、違禁獸藥、食品添加劑及非法添加物。全面推行流通領域食品市場準入和退出機制，特別是要加強對乳品、肉制品、豆制品、調味品、酒類等高風險食品的監控；全面提高農產品質量安全水平，構建從源頭預防與治理農藥、化肥、種子、種植、加工、運輸、儲藏、銷售等各個環節的安全監控機制，確保各個環節都能夠實現責任倒查，確保其中任何一個環節出問題都能夠做到及時預警，確保人民群眾吃上放心安全的食品。［4］同時，要為食品藥品安全提供法律保障。人民檢察院、人民法院應聯手依法嚴懲危害食品藥品安全的刑事犯罪行為，對有累犯、慣犯、共同犯罪的主犯、犯罪集團的首要分子等情節、以及犯罪數額巨大、情節惡劣、危害嚴重、群眾反應強烈，給國家和人民利益造成重大損失的犯罪分子，要堅決依法嚴懲，罪當判處死刑的，決不從輕處罰；對有自首、立功、從犯等法定從寬情節的犯罪分子，應依法從寬處理。應堅持依法嚴厲打擊各類“黑保護傘”，凡國家工作人員包庇、縱容危害食品藥品安全違法犯罪行為的，以及在食品藥品安全監管和查處危害食品藥品安全違法犯罪活動中有收受賄賂、玩忽職守、濫用職權、通風報信、跑風漏氣、徇私枉法、瀆職和不作為等行為，構成犯罪的，應堅決依法從重處罰。同時，應依法用足用好罰金和沒收財產等刑罰手段，加大財產刑適用力度，力求徹底剝奪犯罪分子再次犯罪的能力；做好刑事附帶民事訴訟的處理工作，力求依法最大限度地挽回受害人或受害單位的損失。
　　三、構建強化宗教事務和虛擬社會管控的法治機制
　　1.堅持依法加強宗教事務管理。宗教的群眾性、民族性特點十分突出，對社會管理創新的影響非常深遠，特別是社會轉型期，給我國宗教管理部門的工作帶來了諸多新挑戰，使宗教管理工作面臨的形勢更加嚴峻和復雜。當前，國際恐怖主義和包括“東突”勢力在內的境內外民族分裂勢力、宗教極端勢力和暴力恐怖勢力等“三股勢力”，披著宗教的外衣，利用宗教加緊對我國實施以“西化”、“分化”為目的的滲透、分裂、顛覆和破壞活動，他們極力擴張勢力范圍，規模、組織社會化程度不斷提高，對社會管理的危害性很大。因此，絕不可低估宗教問題在社會管理乃至當今世界政治社會生活中的重要影響。要了解當今世界，切實加強和創新社會管理，就必須了解宗教，依法管理好宗教。誰管理不好宗教事務，誰就難以加強和創新社會管理。“9·11”事件的發生，就包涵很深刻的宗教背景，策劃和參與“9·11”事件的恐怖分子都是宗教極端分子。宗教問題從來就不是孤立存在的，它總是同政治、經濟、文化、民族等方面歷史和現實的矛盾相交錯，而且牽涉到數量龐大的信教群眾，因此，如何對待和處理宗教問題，始終是一個很敏感、很復雜的社會課題。馬克思、恩格斯認為，宗教的根源不是在天上，而是在人間。所以，毫無疑問，宗教事務管理應該是現實社會管理的重要組成部分。宗教關系是社會政治生活領域涉及國家全局的五個重要關系(政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系)之一，保持和促進包括宗教關系在內的五大關系的和諧，事關中國特色社會主義事業的全局，事關構建社會主義和諧社會的進程，事關民族團結與社會穩定，事關黨和國家的興旺發達和長治久安，因此，必須在加強和創新社會管理中做好宗教事務管理工作。引導宗教與社會主義社會相適應，使其成為加強社會管理、構建和諧社會的積極因素。為此，應進一步全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，堅持宗教獨立自主自辦原則，依法管理宗教事務；應借鑒國外的成功經驗，健全國家法律法規與地方法規制度相互銜接配套的宗教事務管理法律體系，加大法律法規的落實力度；堅持并不斷完善在宗教事務管理工作中長期形成的、行之有效的政策制度、體制機制和有針對性、操作性、可行性的措施，進一步加強和創新宗教事務管理，不斷提高宗教事務管理的法治化、規范化、科學化水平；進一步細化、強化國家對宗教團體、宗教人員、宗教活動和宗教活動場所和宗教宣傳品的監管；推進戶籍管理、流動人口管理、法制教育、治安管理、綜合治理、消防管理進寺院，進一步深化“平安寺院(廟)”建設，全面落實社會治安綜合治理各項措施。在當前，特別要著力解決好對宗教事務“不敢管、不愿管、不會管”的問題，切實做到“保護合法、制止非法、抵御滲透、打擊犯罪”，切實管好宗教人士、管好宗教場所、管好宗教活動，堅決依法嚴禁任何人利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、干預行政、司法、教育等國家職能的活動，堅決依法制止非法宗教活動。凡是違反我國憲法、法律、法規、政策，以及地方宗教事務管理法規、規章的宗教活動，都屬于非法宗教活動。一切非法宗教活動都是影響社會管理的重要因素，必須堅決依法制止。在重點地區，還要深入開展集中整治工作，堅決取締違法亂建寺院、地下講經、跨地區講經、私帶信徒、放口喚、收課稅聚斂錢財等非法宗教活動，凡是進行非法宗教活動的，必須交由相關部門嚴肅處理，構成犯罪的，應依法移交司法機關處理。
　　2.依法遏制國外宗教極端勢力對我國的威脅。要堅決抵御境外敵對勢力利用宗教進行的滲透和分裂活動，進一步加強國際合作，共同打擊利用宗教進行的顛覆破壞活動，共同遏制宗教極端勢力的發展，共同防控宗教極端勢力的恐怖襲擊；依法嚴禁境外宗教組織、團體和個人干預我國宗教事務，健全有關宗教極端勢力最新發展趨勢的雙邊或多邊交流、溝通和信息共享機制，嚴防國外宗教極端勢力針對我國的各種滲透、干擾和破壞活動。當前，由于宗教傳播的跨國性、開放性、虛擬性、偽善性、滲透性和復雜性，加之西方國家“福音化”外交政策的干擾，特別是美國力圖使我國宗教問題“國際化”險惡意圖的推進，已經打破了我國改革開放之前相對穩定的宗教生態。這對目前的宗教格局形成強烈沖擊，并且對現行的宗教管理法律和政策形成了嚴峻挑戰，使我國國家安全面臨著“傳統安全威脅與非傳統安全威脅”雙重因素相互交織的局面。國內外的宗教極端勢力從海陸空和互聯網等多種渠道，不計成本、不擇手段地針對人們思想防線展開的“和平演變”，不僅在日常生活中通過潤物細無聲的方式，潛移默化地搞亂甚至顛覆民眾的社會主義思想和價值觀，而且在特定的條件和環境下，以山崩海嘯之勢直接危害國家安全。面對新形勢，我們必須創新社會管理，加強法治建設。如果在這一點上做不到位，就會犯一個最嚴重、最低級、最幼稚、無可挽回的巨大錯誤。
　　
　　3.大力推進網絡虛擬社會管理的法治化。信息時代的自媒體階段對現行的社會管理格局產生了廣泛而深遠的影響，由其構建的“網絡虛擬社會”，其實質仍然是一個實實在在的現實社會。只是這個“虛擬社會”比“現實社會”更加復雜、更加變幻莫測，管理和服務的難度更大，對法治的需求更加迫切。依法加強對網絡虛擬社會的管理，是對法治智慧的一場全新的考量。因此，應始終堅持“積極利用、科學發展、依法管理、確保安全”的方針，圍繞“發展健康向上的網絡文化”主旨，依法推進網絡虛擬社會的“建設”與“管理”，推進虛擬社會管理的常態化、制度化與法治化。具體地說，要落實“誰經營誰負責、誰接入誰負責、誰主管誰負責、誰審批誰監管”責任制，推進和規范信息網絡管理制度，依法打擊和防范利用信息網絡進行的各種違法犯罪活動；應樹立主動作為意識，堅持高度自覺、創新思維，把網絡建設與發展納入經濟社會發展全局；應積極深入研究網絡犯罪領域出現的新情況新問題新特點，把強化科技手段與創新工作機制、提升執法理念有機統一起來，不斷加強部門配合協作與區域警務合作，特別是各警種、各部門的密切合作；要重視區域協調與國際合作，積極健全國際執法合作機制，搭建警務合作平臺，不斷提升防范和打擊網絡違法犯罪的能力與水平；要實行信息網絡用戶身份認證制，健全打擊利用網絡從事違法犯罪行為的落地查人制度，嚴格規定網絡企業出現一次重大違反規制、造成嚴重社會負面影響的，其網絡主辦者、出資者終身不得從事與網絡行業相關的業務。［5］要加強法律監管與行業自律，依法明確危害信息安全和社會穩定的行為必須承擔法律責任，特別是要依法明確信息行政主管部門、信息發布、傳輸者保障未成年人網絡信息安全的法律責任，堅決打擊信息網絡危害未成年人身心健康成長的違法行為；要構建統籌規范信息安全的高效新型監管體制，確保把互聯網建設成維護和促進國家長治久安的信息平臺；要提高健康向上的網絡文化產品和服務供給能力，重視創作和傳播優秀網絡文化作品，積極推進“貼近實際、貼近生活、貼近群眾”的網絡文化建設，引導社會關注點，弘揚正氣新風，營造文明和諧的網絡環境。
　　四、構建并強化各部門聯動共抓、
　　共同維護公共安全和應急管理的責任機制
　　1.依法構建各部門聯動共抓的工作機制。社會管理是一個涉及所有領域的龐雜、復雜、宏大而且必須深入持久推進的系統工程。影響和制約社會管理的一個事項往往涉及到多個部門機關，因此，迫切需要健全各個相關部門機關聯動共抓的法律法規，依法賦予各有關部門和機關聯合行動的法定職權。這就要求通過立法在質檢、工商、商務、農業、食藥監、衛生、安監、城管、交通運輸、倉儲、文化、廣播電視、新聞出版等相關部門間建立健全信息交流、情況通報、鑒定檢測、案件移送等合作機制，以確保形成整體合力。
　　2.依法強化公共安全和應急管理責任。涉及公共安全的突發事件具有群體性的特點，社會影響大、公眾關注度高、社會熔點低，是社會管理的重點和難點。處置此類事件，對應急管理決策提出了極高的要求。決策的完善程度及質量高低，不僅影響著突發事件的發生率，也是有效化解突發事件的關鍵。因此，必須健全應急管理決策制度和機制，重點是要建立針對風險的決策和預防機制、理性化的決策溝通機制、社會各方面參與決策的機制、決策工作責任制、集體決策制、基層決策機制、決策的反饋機制等。決策要有利于維護國家安全與社會穩定、堅持以人為本、重在減少危害，要做到信息及時、準確、系統、全面，可操作性、動態性、適應性、應變性強，果斷快速及時，目標導向明確。為此，必須全面提高決策者素質，完善決策手段的現代化，遵循科學決策的程序，切實做好決策方案的宣傳，增強決策的透明度，爭取群眾的支持和理解。為保證決策得到執行并達到預期效果，要著力落實生產企業的主體責任、職能部門的監管責任、各級政府的領導責任，堅決改變過去那種“問責遲遲、問責過輕”的錯誤做法，切實加大問責和懲處力度。此外，還要加強安全監管監察能力建設，嚴格安全目標考核與責任追究，實行重大隱患治理逐級掛牌督辦和整改效果評價制度；深化安全領域的專項治理，進一步加大技防和人防力度，加強安全保障和預警機制建設，加大違規違章行為整治力度；健全突發事件預防預警和應急處置機制，強化應急物資儲備供應體系和應急避難場所建設，狠抓應急救援隊伍建設，嚴格落實突發事件責任追究制度，加強全民風險防范和應急處置能力建設，不斷提高全社會的危機管理和風險防控能力。□
　　參考文獻：
　　［1］鄧小平．鄧小平文選：第3卷［M］．北京：人民出版社，1993：378-379.
　　［2］江澤民．江澤民文選：第3卷［M］．北京：人民出版社，2006：208、558、373.
　　［3］溫憲．美國編織社區反恐網［N］．人民日報，2011-08-05(3).
　　［4］顧華詳．讓老百姓吃得更放心——《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國農產品質量安全法〉辦法》解讀［J］．今日新疆，2011(10)上半月刊.
　　［5］中國行政管理學會課題組．中國群體性突發事件成因及對策［M］．北京：國家行政學院出版社，2009：66.
　　責任編輯：錢國華