我國區(qū)域法治的憲政基礎與實踐探索

　　作者簡介：張勝全（1968- ），男，河南信陽人，河南科技大學法學院講師，法學碩士，主要研究方向為法理學與刑法學。摘要：區(qū)域法治是指地理位置毗鄰、文化傳統(tǒng)接近的兩個以上的行政區(qū)域，在國家法治的基本框架內(nèi)，為了治理區(qū)域合作中產(chǎn)生的公共事務和解決某些共性問題所作出的制度安排以及達到的有序狀態(tài)。區(qū)域法治在主體、內(nèi)容、機制等方面不同于地方法治。實行區(qū)域法治，符合我國憲法精神。加強區(qū)域立法、執(zhí)法、司法、法律服務領域的協(xié)作與合作，能夠為區(qū)域發(fā)展營造良好的法治環(huán)境。
　　關鍵詞：區(qū)域法治；立法協(xié)作；執(zhí)法協(xié)調(diào)；法律服務
　　中圖分類號：D927文獻標識碼：A文章編號：1004-1605（2012）04-0072-03
　　近年來，國務院先后批準實施了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》等十余個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略。區(qū)域發(fā)展既需中央政策上的支持，也需法律制度的保障。區(qū)域合作主體利益的分配、責任的分擔以及區(qū)域公共事務的處理和公共問題的解決，均應納入法治的軌道。區(qū)域主義已成為全球發(fā)展的態(tài)勢，區(qū)域經(jīng)濟學、區(qū)域社會學等新興學科亦應運而生，區(qū)域法治因之逐漸進入法學研究的視野。
　　一、區(qū)域法治的概念界定
　　區(qū)域法治對我國法學界來說還是一個較為陌生的概念，如何界定它的內(nèi)涵與外延，學界尚未形成共識。文振邦教授認為，我國當前國內(nèi)區(qū)域法治建設包括三個層面：一是準區(qū)域性法治建設，如“依法治省”、“依法治市”、“依法治區(qū)”、“依法治縣”等；二是局部性區(qū)域法治建設，如“泛珠三角區(qū)域”、“長三角區(qū)域”、“京津冀三角區(qū)”、“環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)”等區(qū)域法治建設；三是綜合性區(qū)域法治建設，即針對我國落后地區(qū)開發(fā)或特定地區(qū)發(fā)展，以實施我國區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略為背景的區(qū)域法治建設，如西部開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起等發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域法治建設。［1］我們認為，界定區(qū)域法治的概念，必須明確它與地方法治之間的關系。所謂地方法治，是指在建設社會主義法治國家的總體框架下，各地落實依法治國方略，執(zhí)行國家法律，并在憲法、法律規(guī)定的權限內(nèi)創(chuàng)制和實施地方性法規(guī)和規(guī)章的法治建設活動和達到的法治狀態(tài)。［2］就空間效力而言，地方法治的適用范圍以各級政府的行政區(qū)劃為邊界，但區(qū)域法治概念的提出，其主要動因是為了突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的疆界，以實現(xiàn)不同行政區(qū)域之間的合作共贏。文振邦教授所言的準區(qū)域法治，實質(zhì)上屬于地方法治。因為，只有當跨越兩個以上行政區(qū)域時，區(qū)域法治才有產(chǎn)生的必要和可能。因此，區(qū)域法治應當是指地理位置毗鄰、文化傳統(tǒng)接近的兩個以上的行政區(qū)域，在國家法治的基本框架內(nèi)，為了處理區(qū)域合作中產(chǎn)生的公共事務和解決某些共性問題所作出的制度安排以及達到的有序狀態(tài)。區(qū)域法治是一種介于國家法治與地方法治之間的新型法治形態(tài)，是我國進行社會管理機制創(chuàng)新的一種實踐。與傳統(tǒng)的地方法治相比，區(qū)域法治的主要特點有三：一是法治的主體不同。地方法治建設的主體是各級地方政府與轄區(qū)內(nèi)的公民、法人或其他組織，主體間具有縱向的隸屬關系；區(qū)域法治的主體是兩個以上地方政府，主體間屬于橫向的平等關系。二是法治的內(nèi)容不同。地方法治的內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個領域；區(qū)域法治的內(nèi)容只涉及區(qū)域合作中產(chǎn)生的公共事務和共性問題，不牽涉區(qū)域合作的地方性事務仍由地方政府管轄。三是運行的機制不同。地方法治一般說來是一種自上而下的政府主導與推動模式，屬于一種線性的“管理”模式；區(qū)域法治是一種不同地方政府間的合作與協(xié)調(diào)模式，屬于一種網(wǎng)狀的“治理”模式。
　　二、區(qū)域法治的憲法根據(jù)
　　屬地管轄是確立法律效力范圍的基本原則。地方法規(guī)、政府規(guī)章只能在本轄區(qū)具有法律約束力。在區(qū)域合作中出現(xiàn)的一些共性問題或公共事務，如環(huán)境保護、土地規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)布局等問題，無論是依靠市場機制調(diào)節(jié)，還是由地方政府單方解決，都存在極大的局限性。也正是因為在區(qū)域合作中出現(xiàn)了市場和政府兩個“失靈”，才最終導致區(qū)域法治的產(chǎn)生，以解決區(qū)域發(fā)展一體化與地方法治“碎片化”的矛盾。但是，相對于國家法治和地方法治，區(qū)域法治具有特殊性和探索性，尤其面臨著憲法根據(jù)問題。依法治國，首先是依憲治國。法治模式的創(chuàng)新，必須符合國家的憲政體制。進行區(qū)域法治建設，例如，有些區(qū)域實行地方政府聯(lián)合立法或合作立法，是否有憲法依據(jù)呢？對此，學界存在不同認識。有的學者認為，區(qū)域立法本質(zhì)上屬于地方性立法，憲法、地方組織法、立法法明確規(guī)定，省級人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；省級政府及較大的市政府有權依據(jù)法律、法規(guī)制定政府規(guī)章。既然地方有根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章的權力，那么根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，有關地方采取共同立法行動，應該是符合憲法、地方組織法、立法法規(guī)定的精神的。［3］也有學者指出，區(qū)域協(xié)作立法模式在立法依據(jù)、程序、內(nèi)容等方面存在合憲性與合法律性問題，因為我國憲法與立法法等法律并沒有關于區(qū)域立法協(xié)作的規(guī)定。我國立法法已就各立法主體可以立什么法、可以就什么事項進行立法有明確的規(guī)定，如果采區(qū)域協(xié)作立法的模式，現(xiàn)有憲法框架與法律體系將無法給予其合憲性與合法律性的依據(jù)。［4］筆者認為，憲法的文字和條文僅是憲法的載體，憲法的精神底蘊和價值追求則深藏在條文的背后，需要根據(jù)社會的發(fā)展進步進行不斷的解釋。美國憲法之所以能夠實施了二百多年，靠的不是憲法文本，而是學者們、法官們對憲法所做出的一個又一個符合時代精神的解釋。比如，美國的違憲司法審查制度在憲法文本中并沒有明確的條文依據(jù)，而是通過對憲法的解釋建立起來的。因此，就憲法、立法法的文本來說，確實沒有關于區(qū)域立法的明文規(guī)定，但這并不意味著區(qū)域法治沒有實質(zhì)的憲法根據(jù)。我國雖然屬于單一制國家，但并非一切權力都集中在中央，憲法中隱含了權力下放、地方分權、地方自治、地方之間平等互惠等憲法建制思想，這就為區(qū)域法治協(xié)調(diào)發(fā)展的形式、內(nèi)容、途徑提供了廣闊的空間。［5］也就是說，區(qū)域法治的憲法根據(jù)就是中央統(tǒng)一領導下的地方自治，至于是單方自治還是合作共治，應由地方政府自主決定。在堅持“不抵觸”原則，即不與憲法的基本原則和精神相抵觸的原則框架下，地方政府為了解決區(qū)域發(fā)展問題而加強法治協(xié)調(diào)與合作，實行區(qū)域法治是符合我國憲政體制的。
　　三、區(qū)域法治的實踐探索
　　泛珠三角區(qū)域和長三角區(qū)域是我國建立較早也相對成熟的兩個經(jīng)濟區(qū)域，雖然簽署了很多合作協(xié)議，也建立了一些合作平臺和合作機制，但總體而言，都有意或無意地忽視了法治領域中的合作。由于缺乏法治的保障，珠三角、長三角區(qū)域的各地方政府受“諸侯經(jīng)濟”的影響，為了追求本地區(qū)的利益，在招商引資、出口創(chuàng)匯、土地審批、稅收減免、人才引進等方面就曾出現(xiàn)競相制定優(yōu)惠政策、相互打壓搞惡性競爭的現(xiàn)象，不僅阻礙了區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程，而且損害了國家的整體利益。因此，在市場經(jīng)濟條件下，實現(xiàn)和保障區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展，必需有統(tǒng)一、完善的區(qū)域法治作保障。在后期的區(qū)域發(fā)展中，各個區(qū)域均對區(qū)域法治建設給予了應有的重視，并進行了積極的探索。
　　1.開展立法協(xié)作
　　2006年7月，遼寧、黑龍江、吉林三省簽署了《東北三省立法協(xié)作框架協(xié)議》，開啟了我國區(qū)域法治中立法協(xié)作的先河。根據(jù)該協(xié)議的規(guī)定，三省將采取緊密型、半緊密型和分散型三種不同的立法協(xié)作模式。即對于政府關注、群眾關心的難點、熱點、重點立法項目采取緊密型協(xié)作方式，三省成立聯(lián)合工作組；對于共性的立法項目采取半緊密型協(xié)作方式，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對于三省共識的其他立法項目，由各省獨立進行立法，立法成果三省共享。2009年12月，北京、天津、遼寧、河北、山東五省市共同簽署了《環(huán)渤海區(qū)域政府法制工作交流協(xié)作框架協(xié)議》，決定今后凡是涉及環(huán)渤海區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展、公共事務管理、社會關系調(diào)節(jié)等領域和基礎設施、資源配置、市場準入、資訊共享、人才互認、旅游銜接、產(chǎn)業(yè)布局等事項，只要在地方立法權限內(nèi)，都將圍繞立法合作來展開。在我國目前的憲政體制下，實現(xiàn)區(qū)域法治一體化的主要途徑就是加強地方立法協(xié)作，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)法律資源共享與共融。需要指出是，區(qū)域立法協(xié)作要突出立法主體的多元化和立法程序的民主化，因為，區(qū)域立法在主體構成上具有復合性，包括立法職權主體和立法參與主體兩個方面。其中，立法職權主體，是指依照法律規(guī)定或通過合法授權而享有立法職權的國家機關、社會組織或特定個人；立法參與主體，是指立法活動中不享有立法職權的其他參與主體，如參與立法聽證的專家、利益相關者等。根據(jù)我國現(xiàn)行的立法體制，地方立法機關構成區(qū)域立法職權主體的最主要部分，在區(qū)域立法活動中居于主導地位，但立法參與主體也是區(qū)域立法主體中不可或缺的組成部分，并且應該發(fā)揮更大甚至主導作用。［6］就區(qū)域的立法協(xié)作而言，既要發(fā)揮立法職權主體的主導作用，也要調(diào)動立法參與主體的參與區(qū)域立法的積極性，構建一個民主、開放、多元的立法協(xié)作機制。
　　
　　2.加強執(zhí)法協(xié)調(diào)
　　加強立法協(xié)作只是實現(xiàn)區(qū)域法治一體化的前提和基礎，加強行政、刑事執(zhí)法協(xié)作是實現(xiàn)區(qū)域法治一體化的關鍵。因為，即使在立法上實現(xiàn)了協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，如果區(qū)域內(nèi)各個地方執(zhí)法機關在執(zhí)法標準上各行其是，甚至搞地方保護主義或歧視性執(zhí)法，一體化的區(qū)域法治環(huán)境也難以形成。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，交通設施的改善，人口流動速度的加快，環(huán)境污染、制售假冒偽劣商品等跨區(qū)域的違法犯罪行為現(xiàn)象日益增多，急需各地采取聯(lián)合行動，加強執(zhí)法協(xié)作。但由于歷史的局限性，1996年實施的《行政處罰法》對行政執(zhí)法協(xié)作未作規(guī)定，同時期的相關行政法規(guī)和地方性法規(guī)也極少有關于執(zhí)法協(xié)作的規(guī)定。近年來，隨著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的日益明朗，執(zhí)法協(xié)作制度在有些行政法規(guī)、規(guī)章中有了一定的體現(xiàn)。例如，2007年實施的《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》等引入了案件線索移送等行政執(zhí)法協(xié)作制度，但都是原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，封閉執(zhí)法的實踐并沒有得到明顯的改善。區(qū)域發(fā)展的一體化，強烈呼吁執(zhí)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)化。有些區(qū)域已開始執(zhí)法協(xié)作方面的機制構建和制度探索，如，東三省區(qū)域為打造綠色通道在交通執(zhí)法方面建立了協(xié)作機制，環(huán)渤海區(qū)域12個城市的公安刑偵部門建立了環(huán)渤海地區(qū)刑偵工作協(xié)作聯(lián)席會議制度，廣東、云南等9省區(qū)簽署了《泛珠三角區(qū)域工商行政管理合作協(xié)議》等。此外，有的區(qū)域開始探索司法領域的協(xié)作，如由江蘇、山東、河南、安徽4省的10個城市構成的淮海經(jīng)濟區(qū)，為了打造淮海經(jīng)濟區(qū)區(qū)域聯(lián)動、資源共享、集合優(yōu)勢和共進共贏的法院工作新局面，淮海經(jīng)濟區(qū)的10個中級人民法院于2010年建立了司法協(xié)作交流聯(lián)席會議制度。
　　3.優(yōu)化法律服務
　　以律師、公證、司法鑒定和法律援助等為代表的法律服務，是社會主義市場經(jīng)濟不可缺少的重要組成部分，也是一個地方法治環(huán)境好壞的重要標志之一。目前，我國的法律服務市場尚不完全成熟，發(fā)育尚不健全，不能適應區(qū)域發(fā)展的需要。為加強法律服務行業(yè)的交流與合作，優(yōu)化區(qū)域法律服務資源的配置。2005年6月，泛珠三角9省區(qū)簽署了《泛珠三角九省區(qū)司法行政合作框架協(xié)議》，約定在法律服務方面建立區(qū)域法律服務協(xié)作網(wǎng)絡，通過行業(yè)協(xié)會建立合作平臺，開展跨區(qū)域法律服務協(xié)作。借鑒泛珠三角區(qū)域的經(jīng)驗，全國其它區(qū)域法律服務行業(yè)也應在律師、公證、法律援助、司法鑒定和人民調(diào)解等領域加強協(xié)作。在律師服務方面，如資信調(diào)查、調(diào)查取證、解決企業(yè)跨區(qū)域合作過程中的糾紛以及為跨區(qū)域企業(yè)提供法律顧問等方面，加強協(xié)作可以有效利用區(qū)域間的法律服務資源，節(jié)約成本，提高效率，提高法律服務的整體實力和核心競爭力。在公證服務方面，建立公證資訊快速查詢、委托調(diào)查審核機制，可以方便當事人異地辦證。在法律援助方面，建立區(qū)域法律援助協(xié)作網(wǎng)，在法律援助案件的調(diào)查取證、為外來務工人員提供法律援助等方面加強合作，建立法律援助案件轉委托制度，可以減輕當事人的經(jīng)濟負擔和奔波勞碌之苦。在司法鑒定方面，建立區(qū)域司法鑒定協(xié)作機制，有利于實現(xiàn)區(qū)域間司法鑒定機構、司法鑒定人員職業(yè)資格互認，司法鑒定資源共享。在人民調(diào)解方面，建立區(qū)域人民調(diào)解聯(lián)調(diào)聯(lián)防協(xié)作機制，有效控制群體性事件的發(fā)生，可以預防矛盾升級或激化。對跨區(qū)域的矛盾糾紛，應建立聯(lián)調(diào)聯(lián)防會議制度，共商預防和調(diào)處方案。
　　總之，區(qū)域法治是為了適應我國新時期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略而出現(xiàn)的一種新型法治形態(tài)，對于促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的制度保障作用。總結我國區(qū)域發(fā)展的實踐經(jīng)驗，加強對區(qū)域法治問題的研究，具有重要的理論意義和實際價值。□
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　　責任編輯：錢國華