快慢有序的科學發展機制之建構

　　摘要 未來中國要推動科學發展，必須根據國情，妥善處理快慢有序的關系。要形成有利于科學發展的制度安排，盡快提高包括改革決策在內的統籌協調與推動能力，尤其在一些重要領域和關鍵環節的改革要凝聚共識、大膽地先行先試，而且要加快改革攻堅的力度。要建立和完善有利于科學發展的體制機制，用更大的政治勇氣和智慧，轉變政府職能，推進行政體制和經濟體制的創新。
　　關鍵詞 科學發展 制度安排 快慢有序 創新
　　今年將召開黨的十八大，社會各界非常關注，充滿期待。對于13多億人口的大國，人們可能期待的內容很多。但最重要的應當是，在中國特色社會主義旗幟、中國特色社會主義道路和中國特色社會主義制度的引領下，更好地實現科學發展。實現科學發展涉及許多重大的理論與實踐問題，當代中國還在艱苦的探索中。但從發展的速度和質量來看，要真正實現科學發展，用人民群眾熟悉的道理講，首先應當根據國情妥善處理快慢有序的關系。這應當是社會各界突出關心的一個重大問題。
　　實現科學發展需要把握快慢有序的關系
　　在黨的十七大上，胡錦濤總書記在《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》的報告中指出，科學發展觀第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續性，根本方法是統籌兼顧。科學發展觀，是立足社會主義初級階段基本國情、總結我國發展實踐、借鑒國外發展經驗、適應新的發展要求而提出的重大戰略思想。在當代中國，強調認清社會主義初級階段基本國情，不是要妄自菲薄、自甘落后，也不是要脫離實際、急于求成，而是要堅持把它作為推進改革、謀劃發展的根本依據。我們必須始終保持清醒頭腦，立足社會主義初級階段這個最大的實際，科學分析，深刻把握我國發展面臨的新課題新矛盾，更加自覺地走科學發展道路，奮力開拓中國特色社會主義更為廣闊的發展前景。胡錦濤總書記的講話指明了推動中國經濟改革與發展的思路和戰略，明確了指導我國經濟社會發展的根本思想，標志著中國共產黨對于社會主義建設規律、社會發展規律、共產黨執政規律的認識達到了新的高度，標志著馬克思主義的中國化，標志著馬克思主義和新的中國國情相結合達到了新的高度和階段。
　　自從科學發展觀提出以來，有專家對建立科學發展觀的理論體系所表明的三大特征，即數量維（發展）、質量維（協調）、時間維（持續），作出了歸納總結。其一，它衡量一個國家或區域的“發展度”，發展度強調了生產力提高和社會進步的動力特征，即判別一個國家或區域是否真正地發展，是否健康地發展，是否理性地發展，以及是否是保證生活質量和生存空間的前提下不斷地發展。其二，是衡量一個國家或區域的“協調度”，協調度強調了內在的效率和質量的概念，即強調合理地優化調控財富的來源、財富的積聚、財富的分配以及財富在滿足全人類需求中的行為規范，即能否維持環境與發展之間的平衡，能否維持效率與公正之間的平衡，能否維持市場發育與政府調控之間的平衡，能否維持當代與后代之間在利益分配上的平衡。其三，是衡量一個國家或區域的“持續度”，即判斷一個國家或區域在發展進程中的長期合理性。持續度更加注重從“時間維”上去把握發展度和協調度。應當說，這三個方面的總結提煉很有啟發意義，有助于我們思考乃至評價中國的發展問題。
　　黨的十六大以來，黨中央帶領全國各族人民，認真學習和貫徹落實科學發展觀，經濟建設成效顯著，政治建設取得新進展，文化建設開創了新局面，社會建設有重大突破，生態文明建設扎實推進，改革開放邁出重要步伐，黨的建設得到全面加強，在全面建設小康社會偉大征程中，國家面貌發生了巨大變化。堅持科學發展已經成為共識，突出成就主要表現在五個方面：一是堅持發展第一要務，經濟實現持續快速平穩發展；二是堅持以人為本，改善和保障民生取得明顯成效；三是堅持把轉變發展方式作為主線，不斷增強可持續發展能力；四是堅持統籌兼顧，在全面協調發展方面取得積極進展；五是堅持用改革開放的方法破解發展難題，為經濟社會發展提供動力和活力。
　　但是，我們也必須清醒地看到，面對全球競爭的發展態勢，面對新的發展階段和新的任務要求，我國發展起來以后的難題還比較多，影響和制約科學發展的重點難點問題也不少，妥善處理發展中的快和慢的問題，就是我們今后需要認真面對的問題。當然，中國社會發展是否需要慢下來？是否需要再快些？對這樣的問題不能夠籠統回答，而是需要結合具體的情況和發展的數量維（發展）、質量維（協調）、時間維（持續）來分析。在綜合考慮以往我國經濟發展和未來可持續發展要求的基礎上，筆者認為，從當下中國發展的快慢角度來看，經濟發展速度需要適當減慢，以便于有更大的精力解決經濟轉型和社會利益矛盾的問題。而對重點和關鍵環節的改革攻關則需要加快，以回應社會對新發展階段以更大的決心和勇氣推進改革的期待。
　　經濟可持續發展受到挑戰
　　改革開放以來，我國國民經濟高速發展，平均增速近10%，創造了震驚世界的“中國奇跡”。一方面，我國的國際影響力顯著增強。到2011年底，我國人均GDP達到5500美元，人均收入水平跨入中等偏上收入國家行列，提前完成了小平同志對我國到本世紀中期進入中等收入國家行列的設想；國家財政實力顯著增強，財政收入達到10.37萬億。13多億人口大國的穩步發展，倍受國際社會關注，成為世界經濟發展的重要穩定和推動力量，為世界和平發展作出了貢獻。
　　但另一方面，高速發展的背后也隱含著不少突出問題。當前，各地對堅持科學發展都有不同程度的認識，不再單純追求GDP數量和速度擴張，也比較注重經濟增長的質量，但要把這種理念完全落到實處卻遇到不少問題。中央制定的全國GDP增長目標每年都在7.5%～8%之間，但從各地公布的各種數據看，大多數地方目標遠高于全國目標，實際增長速度則更高，有的超過一倍。在地方，保持經濟發展“快”的舉措往往比“好”的舉措更多、更實，對當前的真抓實干比長遠可持續發展的勁頭更足、更大。各地情況不同，所處發展階段也有差異，在搶抓機遇中加快發展都有各自的道理，積極性也值得保護。但從全局來看，局部合情不等于整體完美，更不能保證發展的連續性。持續高投資影響積累和消費比例關系的調整，經濟結構調整難有回旋余地；持續高消耗導致包括土地、能源、礦產在內的自然資源供給緊張，難以可持續發展；我國人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1∕2和發達國家的1∕4。“十一五”期間，全國土地出讓每年平均達到660萬畝，2010年底耕地總數已減少至接近18億畝“紅線”。我國人均礦產儲量僅為世界平均水平的58%，但目前已經成為主要礦產品生產和消費居世界前列的大國。2011年，石油、鐵礦石進口分別達2.54億噸和6.86億噸，分別花費1966.6億美元和1124.1美元。①兩種重要資源對外依存度均超過55%。鐵礦石平均到岸價達163.8美元∕噸，同比增長28.1%。因鐵礦石漲價一項就多支出了250億美元。高排放導致生態環境代價越來越大，節能減排也難以完成預定目標。2011年我國經濟總量占全球比重不到10%，但消耗的能源總量卻占20%，粗鋼產量占世界的45.5%，水泥產量占60%。全國七大水系已遭到污染。研究表明，2009年我國環境退化成本和生態破壞損失成本合計達1.4萬億元，約相當于當年GDP的3.8%。一些社會問題的集中出現也與速度過快有關，難以從容應對，地方干部普遍感到壓力很大。
　　總之，經濟增速這根弦繃得過緊，會造成各方面關系吃緊，造成各方面關系失衡，給國家的宏觀調控和社會穩定增加難度，影響“十二五”規劃目標的實現，不利于社會的和諧穩定，應適當加以控制和引導。今年溫總理的《政府工作報告》將2012年經濟增速確定在7.5%，筆者認為，這一方面反映了我國經濟發展的困難增大，高速增長30多年后，有個適當的降速要求；另一方面，也反映了中央政府保持清醒頭腦，有主動調控的思路導向。經濟發展適當放慢速度，政府一方面可以從容推動經濟轉型，另一方面可以騰出精力去處理更復雜的社會問題。當前，受諸多因素影響，各種披露出來的數據顯示經濟速度明顯放緩，甚至有繼續下行的壓力，社會上也有不少擔心和議論。筆者以為，這不見得是壞信息，甚至是好信息。這說明，我國經濟發展的轉型正在艱難推進，質量將在放慢速度中得到提升。從種種因素分析，我國經濟能夠保持穩中有進的態勢，7.5%的增長速度仍然不低，雖然與以往相比似乎慢了點，但與其他國家相比，仍然很快。
　　民生問題受重視，社會事業欠賬較多
　　近些年，國家在就業和社會保障以及醫療衛生、教育、住房保障等民生事業方面的財政投入不斷加大，一系列改革措施有序推出。各級政府在推動科學發展中越來越重視民生問題，越來越重視做“蛋糕”與分“蛋糕”的互動關系，把經濟發展與造福人民緊密聯系起來。2007年到2011年，扣除價格因素，農民收入實際增速連年超過8%，城鄉居民收入分別增長85%和95%，②城鄉居民收入差距擴大趨勢開始得到遏制。在受到國際金融危機嚴重沖擊的情況下，各地堅持擴大就業的方針，把保障就業放在優先位置，2007年到2011年5年里，全國每年新增城鎮就業人口超過1100萬，2011年底城鎮登記失業率僅為4.1%③。不斷加大社會保障力度，農村最低生活保障制度全面建立，新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險即將實現全覆蓋。啟動了大規模的保障性住房建設和棚戶區改造工程，去年保障房開工1000萬套、完成400萬套。堅持優先發展教育，財政性教育經費支出占國內生產總值比重即將達到4%，全面普及了9年制義務教育。財政對醫療衛生投入大幅增加，支出水平從2006年的167億元增加到2011年的6367億元④，城鄉基層醫療衛生服務網絡不斷加強，城鎮居民基本醫療保險制度全面建立，新型農村合作醫療制度全面實施。公益性文化事業和文化產業快速發展，覆蓋城鄉的公共文化體育服務網絡初步形成，人民群眾精神文化生活更加豐富。
　　但同時，我們也要看到，我國社會事業的發展離人民群眾的要求仍有一定距離，一些重大改革也需要有個過程。近年來，食品藥品、大氣和水污染以及交通生產安全等重特大事件頻發，監管和追償不力常常引發社會問題，嚴重影響社會秩序和人民群眾的生活品質，群眾對此有非常強烈的批評意見。在對待民生問題上，當前有兩種情況值得注意：一方面，有些地方對民生和社會事業投入依然嚴重不足，在農村土地征用、城鎮房屋拆遷等領域，為追求發展和政府財政收入甚至不惜犧牲群眾的基本權利，有些地方這種行政權力的擴展和傲慢，已經影響到人民群眾對政府的信任；另一方面，有些人提出我國已經從“做蛋糕”為主發展到“分蛋糕”為主的階段，不顧我國正處于并將長期處于社會主義初級階段這一基本國情，主張過高水平的社會福利承諾，明顯帶有民粹主義的傾向。有的地方講民生和社會和諧甚至可以忽略法制，或不講法治。例如，一個地方曾出現有9000戶居民希望改善居住條件，卻受制于一家“釘子戶”的抵制而一再推遲工期的情況；有的地方“花錢買穩定”，反而影響社會和諧。正因如此，我們更應當在經濟發展速度適當慢下來的同時，把更多的精力用在改善和保障民生方面，用在維護社會公正方面，用在協調經濟利益關系方面。真正改變我國經濟與社會發展一條腿長、一條腿短的不均衡問題。
　　建立完善有利于科學發展的體制機制
　　當然，實現科學發展的理論本身也需要隨著實踐的深入不斷豐富和完善。更為重要的是，為形成有利于科學發展的制度安排，必須盡快提高包括改革決策在內的統籌協調與推動能力，尤其在一些重要領域和關鍵環節的改革要凝聚共識、大膽地先行先試，而且要加快改革攻堅的力度。建立和完善有利于科學發展的體制機制，這需要我們有更大的政治勇氣和政治智慧。重點是轉變政府職能，推進行政體制和經濟體制的創新。“十二五”乃至更長的時期內，應重點抓好以下幾個方面的內容。
　　第一，推進行政體制改革，建設服務型政府。轉變政府職能是建立和完善有利于科學發展體制機制的關鍵。要優化政府結構，堅定推進大部門制改革，要破除部門利益的影響，在機構整合方面有更大的突破。加快推進KFD5fVYMq1UngOwmusEOrw==政企分開，政府適當收縮對經濟資源配置的干預，盡可能減少行政審批。逐步減少行政層級，理順垂直管理部門與地方政府的關系，在有條件的地方鼓勵省直接管理縣（市）的體制改革，高度重視行政區劃資源的調整，加快市鎮體制的創新。完善市場法規和監管體制，加快社會信用體系建設。注重強化社會管理和公共服務職能，在促進就業、衛生、教育、社保、住房等方面提高公共服務水平，當前的重點是推進城鄉基本公共服務的均等化。改進政府管理方式，優化政府工作流程，創新公共服務提供模式，降低行政成本。
　　第二，加快財稅體制改革，建立公共財政體系。近些年來，各方面對“理順各級政府間財政分配關系、健全公共財政體系”呼聲甚高。要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善轉移支付制度。完善公共財政預算，建立健全有機銜接的政府預算體系。優化財政支出結構，創新公共服務供給機制，財政資金更多地支持社會建設和改善民生，建立向公共服務領域傾斜的長效機制。推進政府會計改革，逐步建立政府財務報告制度。改革和完善稅收制度，逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權限，完善有利于產業結構升級和服務業發展的稅收政策。發揮財政稅收在調節收入分配中的重要作用，調整國民收入分配格局，加快收入分配制度創新，使發展成果惠及城鄉居民。
　　第三，深化金融體制改革，優化金融要素配置。金融是經濟的血液，金融體制和要素配置對科學發展影響甚大。要健全國有金融資產管理體制，深化國有金融機構改革，破除壟斷和半壟斷，加快推動利率市場化，完善現代金融企業制度。加強金融要素配置向改善民生、服務三農、發展服務業、低碳技術等方面的傾斜，更多地支持實體經濟發展。加快建設多層次金融市場體系，重點發展能夠接地氣的中小金融機構，實現錯位發展。改進和完善資本市場，積極發展債券市場，穩步發展場外交易市場和期貨市場，真正保護城鄉居民投資的熱情和利益。推進外匯管理體制改革，擴大人民幣跨境使用，拓寬外匯儲備使用渠道，提高收益水平。加強金融監管協調，健全金融監管機構之間以及與宏觀調控部門之間的協調機制，健全系統性金融風險防范預警體系和處置機制。
　　第四，深化國有企業改革，推動民營經濟發展。堅持和完善基本經濟制度，最重要的是營造各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的體制環境。經過多年努力，我國中央企業實現了做大的目標，但離做強的目標還有很大的距離。要推進國有經濟戰略性調整，改造提升制造業，培育發展戰略性新興產業。推進鐵路、鹽業等體制改革，深化電力體制改革，推進電信、石油、民航和市政公用事業改革。深化壟斷行業改革，進一步放寬市場準入。完善國有資產管理體制，健全國有資本經營預算和收益分享制度。大力發展服務業，大力發展小微企業，消除制約民營經濟發展的制度性障礙，全面落實促進民營經濟發展的政策措施。實現國有經濟與民營經濟的共同發展。
　　第五，完善資源性產品價格機制，推進環保收費制度改革。建立健全能夠靈活反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本的資源性產品價格形成機制，使市場信號更為準確和靈敏，對科學發展意義重大，對真正形成市場經濟體制的意義重大。要加強資源節約和管理，大力發展循環經濟。積極推進水、電、油、氣價格市場化改革。將重要資源產品由從量定額征收改為從價定率征收，促進資源合理開發利用。加大環境保護力度，推進環保收費制度改革，建立健全污染者付費制度，完善污水處理收費制度。積極推進環境稅費改革，開征環境保護稅，逐步擴大征收范圍。建立健全資源環境產權交易機制 。
　　第六，改革政府績效評估制度，建立激勵約束機制。健全科學的政績考核評價機制，是引導各級政府下決心推動科學發展的“硬道理”。要積極推進政府績效評估制度建設和統計制度改革，把民生福祉、資源環境、社會安全、科教人文指標等作為衡量經濟發展方式轉變成果的“硬”指標，徹底轉變片面追求GDP發展的傳統激勵模式，引導各級政府切實把節約能源資源、保護生態環境、改善和保障民生、加強社會管理、促進社會全面進步作為重要的考核評估標準，建立科學合理的、有利于推進經濟發展方式轉變的指標體系，并實行嚴格的行政問責制。
　　注釋
　　“石化等3行業引領去年一般貿易進口”，《中國工業報》，2012年2月9日。
　　據國家統計局發布數據整理。
　　據《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》披露數據顯示。
　　據財政部統計數據顯示。
　　責 編／范