美國會陷入“財政危局”嗎

　　就整體情況而言，一個不容忽視的走向是——2012年底和2013年初美國財政政策面臨重大考驗。
　　從稅收方面看，布什政府任期內的若干減稅措施即將到期，奧巴馬政府在金融危機期間的經濟刺激法案包含諸多減稅政策，也將于年底集中結束；從支出方面看，奧巴馬政府去年8月簽署的“預算控制法案”明年初生效，將開始大幅度削減社會開支和軍費開支。
　　如此重大而又集中的政策調整會對美國經濟社會產生顯著影響。2012年5月22日，美國國會預算局發布報告，認為如果聽任減稅措施終止，稅率恢復后將增加稅收4000億美元，如果按時執行削減開支計劃將減少政府開支1000億美元，再加上其他因素影響美國將綜合減少赤字6000億美元。
　　這些收縮性財政政策將通過乘數效應對消費和投資產生巨大影響，2013年上半年GDP將收縮1. 3%，美國面臨新一輪經濟衰退的威脅。
　　在此之前，美聯儲在4月份的議息會上也表達了對財政政策走勢的關切，與會官員和經濟學家認為未來幾個季度政府部門的行為可能對經濟增長造成拖累，財政政策的不確定性會使得企業推遲雇傭工人和投資，而這種沖擊是美聯儲所無能為力的。
　　在這種大背景下，各界普遍在密切關注“財政危局”（Fiscal Cliff）問題，國內甚至將其直譯為“財政懸崖”，更凸顯了問題的嚴重性。
　　癥結是什么
　　在歐債危機導致國際金融市場不斷動蕩的背景下，美國國債仍然有資金安全港效應，國債收益率很低，美國短期內并不存在融資困難，不會出現希臘等國政府發不出工資、揭不開鍋的困境。
　　目前的癥結在于，一方面國債余額不斷創歷史新高會增加中長期稅收負擔，壓縮政府未來的政策空間，影響中長期經濟增長潛力。從這個角度講，削減赤字是必須的，而且不應該耽擱。
　　但另一方面，目前美國的經濟復蘇尚不穩固，失業率仍然偏高，房地產市場持續低迷，如果貿然削減赤字，短期內會對宏觀經濟產生巨大沖擊。關鍵問題是如何處理好這種短期和長期的權衡。
　　政府預算是對財政資源的分配，是政黨政治的核心。民主、共和兩黨在財政政策上的理念分歧由來已久，再加上利益博弈和選舉政治因素，美國國會和白宮之間預算戰隔三岔五就會上演。
　　打不完的“預算戰”
　　1990年5月開始，當時的老布什政府與國會就削減聯邦預算赤字問題展開了馬拉松式的談判，老布什拒絕簽署應急預算方案，聯邦政府因為資金短缺被迫關門3天，公眾怨氣極大，之后雙方加緊談判，直到10月27日妥協后的預算法案才正式出爐。
　　法案增加了對富人征稅、征收奢侈品消費稅等內容，但是法案也制定了削減開支的措施。
　　1995年10月當國債上限達到法定限額時，克林頓政府和國會也展開了較量，1994年共和黨剛剛在國會取得多數黨位置，野心勃勃，提出7年內平衡預算的法案，克林頓經過猶豫做出妥協，提出10年內平衡預算。但共和黨進一步提出了平衡預算的具體項目，要求大幅度削減社會福利開支，尤其是醫療開支，遭到克林頓拒絕。
　　白宮和國會展開了拉鋸戰，政府被迫依靠應急預算方案運轉，應急方案到期后仍然不能妥協，聯邦政府兩次關門，80萬政府雇員無薪放假，圣誕節期間白宮甚至沒錢支付電費。直到1996年5月雙方才達成協議，共和黨減稅和削減開支的主張得到貫徹，但克林頓關于增加教育、環保、社會保障支出的主張也得到了滿足，雙方在妥協后各有所獲。
　　2011年7月奧巴馬政府的國債上限之爭也頗為典型，在國際金融危機背景下，當時關于美國國債有可能違約的傳言甚囂塵上，直到最后10個小時才達成妥協。一個重要的結果是成立跨黨派委員會協調削減赤字方案，如果協調失敗則自動削減開支，但是從2013年開始執行。
　　奧巴馬贏得了時間，在2012年11月大選之前將暫時擺脫國債上限的困擾；共和黨堅持住了絕不增稅的立場，也達到了削減社會開支的目的。民主黨和共和黨都宣布贏得了勝利，但這場爭斗導致隨后標準普爾下調美國國債評級，引發了全球金融市場動蕩。
　　值得注意的是，三次典型預算戰都發生在總統大選的前一兩年。
　　
　　新的背景以及各派主張
　　2012年年底的這次財政危局有新的背景。
　　一方面，當前美國的財政赤字、國債余額問題已經達到史無前例的嚴重程度，財政緊縮變得更為迫切，白宮在要求提高國債上限時國會要求的交換籌碼會提高；另一方面，美國經濟復蘇仍然有其脆弱的一面，失業率居高不下，這使得在財政緊縮時的顧慮非常之大。此外，這次財政危局面臨眾多的稅收優惠政策和削減開支計劃的集中交接，而從11月大選結束到年底只有1～2個月的時間，時間非常緊迫。與前3次典型的預算戰相比，這些因素增加了年底財政危局的復雜性。
　　從目前各黨主張來看，共和黨人、參議院議長博納已經聲明，在提高國債限額的同時必須配套等額的開支削減，這與去年的立場是一致的，相當于給民主黨套了一個緊箍。受其黨派背景的影響，共和黨反對削減軍費開支，主張削減社會開支。共和黨整體上主張將減稅措施永久化，認為增稅會妨礙經濟活力。
　　民主黨主張適當增稅，尤其是對富人增稅。美國的收入分配形勢日趨惡化，而稅收的調節作用有限，按照美國現在的稅率規則，超級富豪巴菲特的稅率甚至低于他的助手，很多人認為這是對富翁的溺愛，民主黨據此提出巴菲特稅，是為了緩解財政壓力，更主要的是體現社會公平。
　　民主黨把削減開支的矛頭指向軍費開支，在經歷了阿富汗戰爭、伊拉克戰爭以后，美國龐大的軍費開支已經成為眾矢之的，民主黨認為這是削減開支最重要的途徑。
　　年底“財政危局”的前瞻
　　毫無疑問，2012年11月份總統大選的結果將會影響年底“財政危局”的結果。如果奧巴馬獲得連任，稅收政策的調整將較為差異化，考慮到經濟復蘇形勢仍然不盡理想，有可能再次延長現在的部分中產階級減稅措施。
　　同時，奧巴馬倡導的巴菲特稅已經深入人心，很可能會敦促加大對富人征稅的力度。而且，奧巴馬不會接受將削減開支單純集中在社會開支方面，很有可能是社會開支和軍費開支各打五十大板。這將是一個標準的政治妥協的結果。
　　如果羅姆尼贏得大選，局勢將更加微妙。
　　根據歷史經驗和當前美國的經濟形勢，筆者初步得出幾個預判：其一，一場圍繞財政政策的政治爭斗在所難免。民主黨將繼續堅持向富人增稅的主張，共和黨則將繼續傾向于削減開支。這場角力很有可能會持續幾個月，如果協調不力，聯邦政府關門一段時間將不足為奇，甚至評級機構調整美國國債評級的可能性也是存在的。其二，財政緊縮的力度不可能過大。政治家必須考慮政策的連續性和民眾的接受能力，減稅容易增稅難，增支容易節支難，目前美國經濟復蘇仍然較為脆弱，大幅度緊縮財政必然會引起公眾的強烈不滿。國會預算局已經給出了全面財政緊縮可能引發衰退的警告，如果政治家冒天下之大不韙執意緊縮，一旦出現衰退，他們就會成為歷史罪人。這是政治家在決策時必須要掂量的。其三，財政危局對宏觀經濟的沖擊將被控制在有限的范圍之內。盡管國會預算局根據其模型做出了財政緊縮可能引發衰退的測算，但這是設想的最差的情景，政治家的妥協會使財政緊縮的力度有所降低。而且，只要公眾已經有充分預期，就會提前調整消費和投資，政策調整的短期沖擊就會相對緩和。
　　（作者單位：社科院世界經濟和政治研究所）