“四位一體”的村民自治新模式探析

　　作者簡介：劉衛常（1975- ），女，湖南婁底人，中共婁底市委黨校馬列教研室講師，主要研究方向為民主政治、公共管理。
　　 摘 要：“四位一體”的村民自治新模式是以村黨支部為領導核心、村民代表會議為決策主體、村民委員會為執行主體、村務監事會為監督主體的新型村級治理組織構架。構建“四位一體”的村治新模式，有利于消除村民自治中的不和諧因素，化解村官信任危機，促進村治組織架構中各主體之間的良性互動。當前，要理順村治新模式中“四駕馬車”之間的關系，實現權力的相互平衡與制約，推進基層民主不斷完善與發展。
　　關鍵詞：四位一體；村民自治；新模式
　　 中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）01-0043-03
　　
　　在過去的幾十年里，以“四個民主”為核心的農村基層自治取得了明顯的成效。進入2l世紀以來，面對農村一系列新的問題，村民自治出現了“成長的煩惱”和“發展困境”。［1］確實，在目前的村民自治運作模式中存在著不少問題：村支兩委爭權不和、相互扯皮、遇事推托；村務公開的內容往往“云山霧罩”，誰也看不明白；村里極少召開村民大會或村民代表會議，大小事情都是村干部說了算，村民自治成了“村委自治”或“村委主任自治”；一些村干部主觀武斷，胡亂決策，以權謀私，貪污腐敗，嚴重損害了群眾利益，而由此引發的干群矛盾所造成的群體性上訪、抗議事件，影響了農村社會的穩定，阻礙了農村經濟的發展，等等。面對“困境”，當前必須突破原有的發展模式，著力進行制度創新，建立“四位一體”的村治新模式，使村民自治得以不斷完善和發展。
　　一、“四位一體”的村民自治新模式的內涵
　　近年來，從河北青縣模式中的村民代表會議、浙江溫嶺模式中的民主懇談會，到廣東蕉嶺模式中的村務監事會、江蘇連云港海州區的“三會村治”，這些位于中國大江南北的不同縣級行政單位，率先點亮了農村治理探索之路的航燈，村民自治模式得到不斷創新和發展。筆者認為，當前可整合這些創新模式，著力構建以村黨支部為領導核心、村民代表會議為決策主體、村委會為執行主體、村務監事會為監督主體的“四位一體”的新型村級治理組織構架，使村黨支部、村民代表會議、村委會、村務監事會這“四駕馬車”并駕齊驅、相互制衡、協同治理。這種格局有利于進一步發揮村黨支部的領導核心作用，理順村支兩委關系，加強村務監督，遏制村官腐敗，提高農民的參政意識和民主意識，有利于破解村民自治中存在的難題，推進基層自治更上一個臺階。
　　二、“四位一體”的村民自治新模式對推進基層民主政治發展的現實價值
　　黨的十六大提出了“完善村民自治，健全黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制”［2］的要求。十七大報告也指出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體?！保?］創建“四位一體”的村民自治新模式，對推進基層民主發展具有重要的現實價值。
　　1．“四位一體”的村治新模式有利于消除村民自治中的不和諧因素，使農民真正享受民主帶來的實惠，讓民主制度在基層扎根
　　構建“四位一體”的村民自治模式，徹底變革過去“村兩委”的組織構架和治理模式，能有效破解原組織結構所出現的制度效率低下的問題，不僅可以改善村級治理機制，保障村民行使民主權利，也可打破固有的利益格局，有利于更好、更快地發展農村經濟；不僅能監督“村兩委”權力的行使，使權力在陽光下透明運行，還能保障信息的暢通和村務處理的透明與公正，切實維護農民利益，確保農村社會的和諧與發展。在這種新模式下，農民真正當家作主，享受到民主帶來的實惠，他們就會擁護這種民主，傳承這種民主，使民主制度深深扎根于農村。正如亨廷頓所說：“如果農民默許并認同現存的社會制度，他們就會為該制度提供一個穩定的基礎。如果它積極反對這個制度，它就會成為革命的載體。”［4］
　　2．“四位一體”的村治新模式有利于化解村官信任危機，解決村民的民主訴求，改善基層生態環境
　　村官掌握的是社會性公共權力，有權力就要受監督。徐勇指出：“受監督的權力能夠把村民的意志更集中起來，村官行使權力便更有底氣……被監督的權力更有力量。”［5］在我國目前的現狀下，由于缺乏有效的監督制約機制，農村中彌漫著對村官的信任危機。農民對村官的不信任又導致大量的公共事務沒人辦、沒人管，造成了公共資源的極大浪費，影響了農村經濟社會的發展。“由民做主”理念的確立，必然要求解決權力濫用和異化等問題。在“四位一體”的村民自治模式中，村務監事會能有效地控制村干部的行為失范和腐敗現象的發生，促進村務公開化、透明化，從而減少村干部對村民利益的侵害，減少村民的不滿情緒以及村民與村干部的沖突。同時，村“兩委”也可以通過監事會及時了解村民的所需、所想，使一些矛盾能就地、及時化解；而當村民對村干部產生誤解時，村務監事會能協助“兩委”向村民解釋，及時消除誤解。這就能有效促進村民團結，緩解干群關系?？梢哉f，構建“四位一體”的村民自治新模式，是化解村官信任危機、改善基層政治生態的一個重要舉措。這一模式既能使村民有效參與村莊事務的管理和決策，推動鄉村民主政治的發展，又因解決了對村權力的有效監督而遏制了腐敗。
　　3．“四位一體”的村治新模式有利于促進村治組織架構中各主體之間的良性互動，更好地優化基層民主發展的環境
　　傳統的鄉村權力結構是黨支部與村委會的二元權力結構。在這種結構中，村民代表會議制度很難有生存空間，無法對黨支部與村委會的權力產生有力的制衡作用?！八奈灰惑w”的村民自治模式形成了領導權、決策權、執行權、監督權相互促進又相互制約的村級公共權力制衡機制，能有效解決村民自治的現實困境。村黨支部領導全村包括村民代表會議的工作，但必須依據法律和黨內條規辦事；村民代表會議是村內的決策性權力組織，要向全體村民負責，接受監督；村委會是執行機構，在不違反法律、法規的前提下，無條件地執行村民代表會議所做出的決議、決定；村務監事會對黨務、村務及村干部的行為進行監督，把矛盾化解于未然之中，真正做到“給干部以清白，給村民以明白”。這種模式使農村社會變得既具活力又穩定有序。廣大農民對決策的參與和監督，不僅不會使決策效率低下，反而能增強決策的透明度和公信度，能有效防止決策失誤并提高決策的可行性。不僅如此，直接選舉、民主決策、公開監督又能使腐敗現象得到有效遏制。
　　“四位一體”的村級治理模式能充分整合農村各級各類資源，實現各主體之間的良性互動，從而充分調動村民的積極性，真正實現農民當家作主，從整體上對村級工作進行全面規劃，促進又好又快發展，使基層民主有一個良好的政治環境。
　　三、理順村治新模式中“四駕馬車”之間的關系，實現權力的相互平衡與制約，推進基層民主不斷完善與發展
　　“四位一體”的村民自治運行模式是基層民主進程中的一個新發展。這“四駕馬車”若并駕齊驅，則飛速前行；若相互推諉，則寸步難行。因此，要按照領導、決策、執行、監督相互制約、相互協調的要求，分離村級自治權，構建由村黨支部行使領導權、村民代表會議行使決策權、村委會行使執行權和管理權、村務監事會行使監督權的權力框架，實現權力的均衡與制約，有效化解村級治理中的矛盾，不斷推進基層民主的發展。
　　1．發揮村黨支部的領導核心作用，統管全局
　　
　　從制度變遷的類型學角度看，“村民自治無論何時都必須依賴執政黨的推動”［6］。黨的領導是村民自治健康發展的政治保證，沒有黨的領導就不可能有真正意義上的村民自治。然而，由于村黨支部和村委會權力界限不清，往往呈現兩委爭權現象，要么黨組織領導作用弱化，要么“黨政不分”、“以黨代政”，使村支兩委關系惡化。因此，如何將村黨支部的領導作用落到實處就成為村民自治中亟待解決的重要問題。
　　在村民自治中，黨支部的領導核心作用是由我國民主政治的性質決定的，也是由農村基層黨組織的地位和作用決定的。這就要求村黨支部在村級事務治理中善于加強領導，協調好各方關系，提高黨組織的影響力和凝聚力。村民委員會、村民代表會議、村務監事會都必須在黨支部的領導下依法開展自治活動和各項工作。村黨支部的核心作用表現在：協調好村委會、村民代表會議、村務監事會三者之間的關系；做好選舉工作，保證民主選舉的真實性、合法性，將能干事、會干事、愿干事的人通過民主選舉的渠道輸送到村級組織中來；廣泛收集民意，將上級黨和政府的政策制定成符合本地實際的措施、方案，完善經濟管理、社會治安、移風易俗、計劃生育等方面的制度。村黨支部通過組織引導村民代表積極參政議政、科學決策，通過組織黨員帶動群眾落實村代會決議、實行民主管理、帶領黨員群眾對村委會和村政、村務工作進行監督等活動，體現黨在基層的實實在在的領導。
　　2．確立村民代表會議的決策主體作用，實現民主、科學決策
　　村民自治制度的核心是村莊公共事務的民主決策，凡涉及村民利益的重大村務，均應召集村民代表會議由群眾民主決策。然而，在現行體制下，村民代表的產生以及村民代表會議的召開都在村干部的控制之中，村民代表會議很少召開。即使召集了，其議題往往是通報村務，很少討論、決定村莊公共事務。村務主要由村級領導班子或村莊“權力精英”決策、管理，這導致決策不民主甚至失誤，有損集體利益和群眾個人利益。
　　在“四位一體”的村治組織架構中，村民代表會議是決策機構，對村內重大事務的決策具有最高權威性。它有權制定村規民約，有權聽取村委會的工作匯報和村務辦理情況，有權糾正村干部侵害村民利益的行為；對村干部有監督評議權，對村里重大立項和收支預算有審批權，對不合格的村委會成員有撤換、補選的權力等。在村莊治理中，必須確立村民代表會議的決策作用，明確規定重要村務必須經村民代表會議通過，否則就無效，以便做到民主、科學決策。同時，要通過制度和機制保障村民代表會議決策權的行使，充分發揮其在村莊治理中的作用；確保村民參與村內事務的廣泛性和有效性，突出群眾的主體地位，使決策在最大程度上體現群眾意愿，體現村民當家作主的本質。
　　3．加強村委會的日常管理職能，有效執行村務決策
　　村民委員會是村務的執行和管理機構，負責村莊公共事務的具體管理和村務決策的執行。可是，在實踐中，不少村民委員會并沒有按制度要求積極、有效地開展村民自治活動。相反，其主要精力投入到了鄉鎮政府下派政務的落實上，成為了一個“準政府”機構，其角色和功能呈現出“行政化”傾向，沒有管好該管的事。
　　在“四位一體”的村治模式中，村委會應在黨支部的領導下，在法律和政策允許的范圍內，組織村民依法開展自治活動、管理全村事務。村委會要堅持發揚民主，按照民主程序，將重大事務提交村民代表會議討論通過，并負責具體落實。它的主要職責在于：執行并具體組織實施村民代表會議的決議決定；辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，維護本村社會治安；支持和組織村民發展經濟；保障村民合法的財產權和其他合法權益，依法管理本村土地和其他財產；執行上級政府交辦的任務，協助政府機關做好工作。村委會要直接對村民代表會議負責并報告工作，并受其監督，同時還要自覺地接受黨支部的領導，接受黨組織和全體村民的監督?？傊?，村委會不僅要對上負責，更要對下負責，切實為群眾辦實事。
　　4．強化村務監事會的監督作用，保障村民自治的良性運行
　　當前的村莊治理中，權力失衡的村級政治需要強有力的監督。村民代表會議制度本來是為監督村干部公共權力的行使而設置的，但在實踐中，村民代表會議制度對村干部的監督與控制常常流于形式。因而，設立獨立的村務監事會是非常必要的，它能有效預防和遏制腐敗，增強群眾對干部的信任，確?！叭罕姺判?，工作舒心，上級省心”。
　　在“四位一體”的村治組織架構中，村務監事會是民主政治中的權力制衡機構，能確保依法治村的實現。監事會在村黨支部領導下代表村民獨立行使監督權，全程參與村務決策和管理活動，監督村干部正確履行工作職責，使民主監督滲透到村民自治的全過程。它可以對村干部貫徹落實黨的路線、方針、政策及村級管理制度執行情況實行監督；對執行村民代表會議的情況及時進行跟蹤監督；對村“兩委”工作運行情況、廉潔情況以及黨務、村務、財務公開情況進行嚴格監督。這樣，能大大改變以往事后監督的“馬后炮”狀況，把村干部的腐敗行為消滅在萌芽狀態。此外，它還可協助黨委對村干部進行年終述職考評，對不稱職的村“兩委”干部可以提出罷免。制度創新會產生鯰魚效應。對村干部、村黨務、村務的監督，必然會提高重要村務決策的公開性、科學性以及村干部行使權力的公正性，能有效維護村集體和村民的利益，改變村民對村級公共事務的漠然態度，激發村民的自治活力。
　　總之，只有明確村黨支部、村民代表會議、村委會、村務監事會的權力行使范圍，才能實現各項工作的有機銜接，使領導者、決策者、具體執行者、監督者各司其責，從而建立起一種縱向上的服從負責關系和橫向上的分權制衡、制約關系，確保村民自治的良性運行。
　　 參考文獻：
　　［1］徐勇.村民自治的深化：權力的保障與社區重建——新世紀以來中國村民自治發展的走向［J］.政治發展研究，2005（4）.
　?。?］江澤民.全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面［N］.人民日報，2002-11-08.
　?。?］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉