城市越擠越環(huán)保

　　人口密度高的城市反而更環(huán)保，有點(diǎn)難以相信，但這是事實(shí)。
　　《紐約客》的專欄作家戴維德.歐文在他的書《綠色城市》中玩了個(gè)腦筋急轉(zhuǎn)彎。幾年前，紐約的副市長在談到環(huán)境問題時(shí)，曾引用數(shù)據(jù)說，紐約的溫室氣體排放中79%來自于樓宇，而美國全國的平均值是32%。他提醒人們，“需要深刻地反思我們在大樓里工作的方式。”歐文反駁道，上面這個(gè)數(shù)據(jù)恰恰說明紐約是個(gè)環(huán)保的地方，因?yàn)闇厥覛怏w的排放主要來自汽車尾氣。紐約的大樓之所以在溫室氣體排放中占比如此之高，是因?yàn)橄鄬ζ渌胤絹碚f，紐約人口密度高，開車少，汽車尾氣少。
　　美國東北部的小州佛蒙特的人口只有紐約市的十三分之一，人口密度大約是每平方公里26人，而紐約市人口密度是每平方公里10519人。從收入水平上來說，佛蒙特州低于紐約州。但從人均指標(biāo)來看，佛蒙特的人均用電量是紐約市的4倍，人均用水和固體廢棄物都更多。更說明問題的是人均汽油消費(fèi)量，佛蒙特州是紐約州的超過3. 5倍，如果將佛蒙特州僅與紐約市相比，那么，這個(gè)數(shù)字將提高到6倍。
　　住得小、住得近、少開車
　　即便是從時(shí)間維度上來說，環(huán)境惡化也不是城市發(fā)展的結(jié)果，而是工業(yè)化經(jīng)歷的階段，而隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變，環(huán)境就會變好，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻繼續(xù)提升。這條路，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷過，中國則正在經(jīng)歷。上海是在中國最有代表性的例子，從二十年前蘇州河臭不可聞，到今天，其空氣質(zhì)量超過華東地區(qū)絕大多數(shù)城市。這不是在鼓吹“先污染后治理”的老路，在任何的發(fā)展階段上，人們都應(yīng)該努力降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境代價(jià)。但是，反過來，以環(huán)境為目標(biāo)而放棄發(fā)展卻是不明智的。
　　剩下的問題是，同樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是集中發(fā)展，還是分散發(fā)展更好。
　　歐文開給環(huán)保的藥方是“住得小、住得近、少開車”。筆者也附和一下。這不是在號召大家回到貧窮，只是在提醒反對高密度的城市的人們，不能簡單地批評城市帶來了污染。討論城市發(fā)展與污染的關(guān)系不是要將一個(gè)城市和它過去的狀態(tài)相比，因?yàn)闆]人愿意回到貧窮，除了極端的環(huán)保主義者。
　　正確的討論方式應(yīng)該是，要在人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不變的情況下比較兩種狀態(tài)：是人口住得集中有利于環(huán)保，還是分散居住更有利于環(huán)保？
　　歐文敏銳地看到，環(huán)保的出路是人口密度。在高密度的城市里，人均居住面積小，人們與生活設(shè)施和工作場所之間距離近，快速便捷的公交系統(tǒng)發(fā)達(dá)，可以減少開車。這樣，便可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活質(zhì)量提升的同時(shí)，最大限度地節(jié)能減排。
　　集聚有利于工業(yè)減排
　　對于一個(gè)發(fā)展中國家來說，減排的目標(biāo)主要是單位產(chǎn)出的污染物排放。
　　早在2005年“十一五”規(guī)劃中，中國政府就已經(jīng)提出單位GDP二氧化碳的減排目標(biāo)。2009年，國務(wù)院提出，2020年的單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%到45%。當(dāng)年12月7日開幕的哥本哈根會議上，中國政府單方面重申了這一目標(biāo)。2011年3月通過的“十二五”規(guī)劃要求單位GDP能源消耗降低16%，單位GDP二氧化碳排放下降17%。
　　既然減排的目標(biāo)是單位GDP的排污，那么，集聚就是有利于減排的。與第一產(chǎn)業(yè)相比，第二產(chǎn)業(yè)更加依賴于空間上的集聚發(fā)展來發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。服務(wù)業(yè)是一個(gè)需要生產(chǎn)者和消費(fèi)者面對面交流的產(chǎn)業(yè)，相比于制造業(yè)，服務(wù)業(yè)更加需要在空間上集中在城市，特別是大城市。如果說污染物的排放是生產(chǎn)的一種必要投入品的話，那么，空間上的集聚更能夠有利于生產(chǎn)，單位GDP的排放也會隨之而下降。
　　城市發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化也有利于單位GDP的減排。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，服務(wù)業(yè)比重越高，而服務(wù)業(yè)又更多集中在大城市。因此，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口的集中程度提高，能通過提高服務(wù)業(yè)的比重而降低單位GDP的排污量。
　　不僅是服務(wù)業(yè)的發(fā)展如此。從總體上來說，制造業(yè)向大城市周圍集中也有利于總體上減少污染排放以及治理污染。污染物的排放本身就是有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的，無論是興建工業(yè)園時(shí)的固體廢棄物，還是在生產(chǎn)過程中使用的能源、運(yùn)輸設(shè)備和機(jī)器，甚至道路的照明，只要是在企業(yè)之間可以共享、分?jǐn)偦蛱岣呃寐实模寄軌蛲ㄟ^生產(chǎn)活動(dòng)的空間集聚而降低單位GDP的污染。
　　如果這些推斷都是正確的，那么，我們應(yīng)該能夠看到，提高生產(chǎn)活動(dòng)的集聚程度，能夠降低單位GDP的污染排放。我們自己的研究發(fā)現(xiàn)，在中國，一個(gè)省內(nèi)的城市之間工業(yè)產(chǎn)值規(guī)模或就業(yè)規(guī)模差距越大，表明經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的集聚程度越高，相應(yīng)的，該省每單位GDP的工業(yè)污染排放就越低。
　　
　　分散發(fā)展與集中治污的矛盾
　　為了實(shí)現(xiàn)單位GDP減排目標(biāo)，利用限額、罰款等行政規(guī)制手段，一些地方甚至通過控制工業(yè)發(fā)展速度來減排，除此之外卻缺乏有效促進(jìn)工業(yè)減排的政策工具。重要的是，一些正在實(shí)施的其他經(jīng)濟(jì)政策可能與減排目標(biāo)相悖。
　　可以說，當(dāng)國務(wù)院在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中指出經(jīng)濟(jì)和人口的集中有利于治理污染的同時(shí)，城市和區(qū)域發(fā)展政策顯得有些不太吻合。
　　自上世紀(jì)80年代以來，政府一直主張發(fā)展小城鎮(zhèn)。1998年10月中共十五屆三中全會提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”。中共中央、國務(wù)院在此基礎(chǔ)上于2000年6月發(fā)出了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，各地方政府通過“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”、“縣改市”、“地改市”等政策手段不斷推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。
　　更重要的是，自2000年以來一系列平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策出臺后，平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略以財(cái)政向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜、產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移作為政策導(dǎo)向，已構(gòu)成使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在區(qū)域間離散化的力量。
　　在各種平衡政策中，最為重要的手段就是建設(shè)用地的指標(biāo)分配制度。
　　1986年《土地管理法》制定以來，各級行政區(qū)的城市建設(shè)用地指標(biāo)由上一級政府批準(zhǔn)的土地利用規(guī)劃所決定。
　　1999年4月國務(wù)院批準(zhǔn)的《1997—2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》基于保護(hù)耕地的原則規(guī)定了1997—2000年和2000—2010年全國新增建設(shè)用地的上限，并明確要求統(tǒng)籌各區(qū)域用地，限制東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大。
　　2004年，全國開展了一場治理整頓開發(fā)區(qū)的運(yùn)動(dòng)，當(dāng)年，開發(fā)區(qū)的數(shù)量下降了70%。與此同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對得到了照顧，其在開發(fā)區(qū)企業(yè)中所占的份額明顯增加。
　　零星分散的開發(fā)區(qū)并不利于工業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，于是，內(nèi)地出現(xiàn)了明顯的城市面積擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口城市化速度的現(xiàn)象。與此同時(shí)，跨省（區(qū)、市）的土地“占補(bǔ)平衡”一直不被允許。
　　這意味著即使在近年沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)城市建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)非常緊缺的情況下，全國范圍內(nèi)可以利用的建設(shè)用地指標(biāo)（包括農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理復(fù)耕后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)）也不能在地區(qū)間進(jìn)行再配置。
　　在缺乏發(fā)展工業(yè)的地理和自然條件的地方，招商引資政策往往招來的是污染。近年來，隨著沿海地區(qū)紛紛提高企業(yè)落地的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，一些污染和能耗較高的企業(yè)只有轉(zhuǎn)戰(zhàn)內(nèi)地，從而把污染也帶到了內(nèi)地。不幸的是，欠發(fā)達(dá)的地區(qū)往往離沿海較遠(yuǎn)，這同時(shí)也意味著這些地區(qū)在河流的上游，污染物順流而下，危害的是全流域的環(huán)境。
　　一方面要保護(hù)環(huán)境，一方面要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還要平衡發(fā)展。如果幾個(gè)目標(biāo)都要，那么，唯一的可能性就是進(jìn)行生產(chǎn)和人口的集中。