部分國家土地征收中的農民土地權益比較

　　【摘 要】隨著經濟發展，城市化進程加快，國家對征地的需求會越來越大。在這個過程中，如何維護好農民的土地權益，關系到社會的穩定以及經濟的可持續發展。我國正處于經濟轉型期，對土地制度改革是很重要的一個環節。本文通過研究世界征地制度的發展規律，對比不同國家農民土地權益的狀況，指出創建土地發展權制度和構建土地稅費體系是可借鑒之舉。
　　【關鍵詞】征地制度 征地補償 土地發展權
　　
　　征地是指政府為了公共利益需要，依法征用土地的行為。引用威廉配第的一句話：“勞動是財富之父，土地是財富之母。”土地一直是農民的根本，起著社會保障的最后一道防線的作用，對經濟發展和社會穩定影響巨大。
　　本文通過世界征地制度對農民權益保護的視角，研究總結其中征地制度的發展規律，尋找農民權益差異的根本原因，為我國征地制度的改革提供一定的參考意義。
　　一 部分國家農民土地權益現狀
　　基于阿瑪蒂亞森的可行能力公平理論認為，公平是指功能性活動跟可行能力的結合。他認為，一個人如果能利用他所擁有的權力去實現目標，就達到了公平。這里面包含兩個要素，一是個體首先得擁有這部分權力，這里可以指物權或者其他的法律賦予的權力；二個體能利用這樣的權力實現目標，也就是有機制保障個體實現這樣的權力。在征地補償的定義里面，應該是指被征地后，農民的生活水平應該不低于原來的生活水平。根據土地所具有的社會保障功能屬性，征地補償也必須給予相當社保的補償費用。所以，土地征收中，農民的土地權益主要包括征地制度的完善，管理機制的完善，以及補償價格的合理，救濟機制的健全等方面的綜合。
　　1．發展中國家的征地制度特征
　　發展中國家的征地制度，普遍存在公共利益界定含糊不清、征地補償價格偏低、征地手續不規范等情況。發展中國家的經濟一般比較落后，因此為了城市化和趕超發展，需要征用大量土地。政府為了保證土地的供給，一般都會默許這些不規范的征地行為，忽視農民的利益受損。甚至制定相應的法律掠奪農民的權力，大肆征用土地，用于基礎設施建設以及商業開發用地。印度就是典型的例子。
　　印度是聯邦制國家，土地征收的最終裁定權在于地方邦政府，各邦在執行聯邦政府制定的土地總體政策前提下，采用各異的土地征收模式。由于1894年的土地征收法存在諸多不足，引起了不少的社會矛盾，因此2011年印度頒發了新的土地法律草案，根據印度政府2011年9月7日的土地征收、修復以及移民安置草案（Land Acquisition and Rehabilitation and Resettlement Bill）的規定，只要符合公共目的，就可以征收土地，但是需要根據土地的市場價值，提前支付給被征地者補償。實際上，在操作過程中，很多商業性的開發也享有土地征收的特權。
　　2．中等發達國家的征地制度特征
　　中等發達國家的征地制度屬于趨于完善的階段，這個階段農民的土地權益有了更多的保障，救濟機制相對比較完善。經濟發展早期，大批征地的實踐，讓他們逐步完善相應的法律法規。當然，這些改革主要是來自社會的壓力了，而不是政府本身自愿展開的。所以可以明顯地發現，在這個過程中，征地制度的法律法規的完善是最快的。
　　韓國與日本一直是近年來，中國征地制度改革的主要參考對象。相似的背景：人多地少；先行的模范作用，可以使中國結合本國的實際情況，探索自己的征地制度改革道路。韓國土地征收主要由土地征收委員會執行，土地征收的原則是：符合公共事業建設需要，即可對土地實行征收或者限制使用等措施；但必須提前給予合理的補償。韓國的土地補償范圍與日本相近，比較特別的一點是，韓國規定了對同一片土地的不同權利人分別支付的原則，這對土地權利糾紛的解決具有積極的作用。
　　3．發達國家的征地制度特征
　　發達國家的征地制度是比較完善的。經濟從發展中國家過渡到中等發達國家，再最后成為發達國家，使得其一步一步地對土地制度展開改革，盡量消除了來自強制征地而帶來的社會不穩定因素。現階段，發達國家對征地的需求減少，因此制度更加規范了。給予農民的征地補償也接近市場價值。高額的征地補償，嚴謹規范的征地程序，也使他們的征地效率有所下降。根據美國伊利諾州立大學的Trefzger和Colwel在1996年的研究也認為，土地征收價格過高，不能實現社會的帕累托效率最優。這一方面，日本和德國是相對比較典型的國家。
　　德國人一直以嚴謹聞名世界。他們一絲不茍的做事風格，在土地征收制度方面也得到了充分體現。德國《建設法》規定，只要符合公共利益原則的土地征收，無論是個人或者國家單位，都可以提出征地申請，然后由地區專員負責審核。征地程序比較簡單，分為三個步驟：首先，征地部門提出申請，地區專員負責審核，有必要的時候，需提交到法院判定；其次，由地區專員跟被征對象協商補償方式；最后，賠償階段，征地工作正式展開。德國土地征收補償標準也是比較細的，包括征地補償費，即被征地的土地所有權、使用權的轉讓費用；營業損失補償；地面附著物的賠償等。德國征地賠償額的確定也是按照市場價格給予賠償。不過，具體操作程序有一些不同，他們是委托房地產評估委員會對被征收的土地進行評估，得出合理的賠償額。如果被征地人不服這個機構的認定數額，可以通過向法院提請訴訟，獲得合理的補償標準。
　　二 三種類型國家征地制度下農民權益的比較分析
　　根據可行能力的公平理論分析，農民的土地權益至少包含兩項內容，一是土地本身的價值需要得到公正補償，二是土地所具有的社會保障功能，需要在被征地中獲得等價值的經濟補償。由于這三個階段的征地制度相對比較典型，在這三個發展階段下，被征地農民的權益現狀也是各不相同。例如，公共利益的范圍認定中，補償方式是適當補償、公平補償或完全補償，以及是否是提前補償原則，是否有完善的管理機構、是否有合理而有效的救濟機制（見下表），這些要。對保護被征地農民的權益至關重要。以下分別從這些方面進行比較分析，探討農民的土地權益狀況。
　　說明：產權是指農民手中土地的產權歸屬，制度是指征地制度的法律體系、管理機制等組合，救濟機制主要是仲裁和司法程序的救濟。補償方式中，完全補償是指按照市場價值補償，公平補償是指綜合參考各方面而確定的中等補償方式，適當補償是最低的補償標準。
　　由上表可見以下特征：
　　第一，發展中國家農民的權益受損最嚴重，土地制度的不完善，導致救濟機制的失靈，“適當補償”導致的補償價格跟土地市值相差巨大的現象普遍。根據可行能力的公平理論，農民首先需要獲得土地權益的制度保障，也就是功能性活動得到保證；其次，是可行能力的實現問題，也就是制度的執行情況。發展中國家因為制度不完善，導致執行起來無法可依，農民的土地公平權益受到多方面的侵害。
　　第二，中等發達國家，征地制度相對比較完善，管理機構分工也更加明確。為了緩和社會矛盾，中等發達國家的征地補償價格有所提高，農民的權益受到較多保護。不過，由于各國的國情不一樣，所以有的采用公有制，有的采用私有制，以及制度的路徑依賴因素，依然普遍存在公共利益范圍比較寬泛，征地范圍過寬等不合理現象，一般都是采用適當補償或者公平補償。
　　第三，發達國家普遍是土地私有制，征地制度完善，征地程序比較合理，救濟機制也較完善，所以農民的權益達到較高的水平，可以拿到跟市場價值相近的征地補償。發達國家征地制度采用“完全補償”方式。
　　三 土地權益保護的公平政策選擇
　　綜合以上分析，針對我國的征地改革現狀，本文建議我國應建立土地發展權機制，構建土地稅費體系。土地發展權，是指土地在本身具有的使用屬性的情況下，變更為另外一種使用屬性的土地利用方式的權力。創建土地發展權機制，能使土地的管理變得更加規范，同時也能使農民分享經濟發展過程中土地的增值收益。對土地發展權的規定，能使政府按照規劃來開發土地，保證土地的合理開發，避免土地所有者違規開發的情況。中國臺灣地區，“漲價歸公”的土地治理方式，其實也是土地發展權的一種體現。中國大陸地區目前還沒有土地發展權的法律規定，但是實際運作中，我們還是能看到土地發展權的影子。例如，農田保護制度就是土地發展權限定的一種，但還是不完善的一種制度，因為當前的模式，只規定了農民有維護土地利用方式不變的義務，還沒規定農民享受土地利用方式改變所能獲得的收益分配的權力。英美等國家的土地發展權制度是土地制度的一個重要部分，充分保證了農民跟政府權力義務的均衡。
　　根據國務院發展研究中心的調查，政府和企業獲得了征地收益的60%～80%，村集體獲得25%～30%，農民僅獲得5%～10%。所以，要改變政府土地財政的現狀，必須設計一套制度，讓政府有一定的利益驅動，能把保障農民權益納入到政府驅動力里面。其中，構建土地發展權制度，形成土地稅費體系是值得借鑒并實踐的。
　　參考文獻
　　［1］Trefzger J W，Colwell P. F. Investor efficiency in the face of takings［J］.The Journal of Real Estate Finance of Econom