我國地方債管理過程中的基本問題思考

　　【摘 要】地方債的發行是以財政分權為基本前提的，伴隨著我國地方債的發行及發達國家地方債務危機問題的出現，如何在公共財政框架下加強地方債的管理值得思索。由于中央與地方、地方政府與企業間的財政關系，在各類財政資金運用過程中，明確的地方債角色定位是地方債管好、用好的前提和關鍵。
　　【關鍵詞】我國 地方債 管理 基本問題
　　
　　一 我國地方債管理過程中需要明確的問題
　　2009年我國開始發行2000億地方債，財政部明確規定：2000億地方債目的主要是用于中央項目的地方配套，以緩解地方建設資金的不足。地方債投資項目資金使用范圍主要包括：保障性安居工程、農村民生工程、社會事業基礎設施、地震災后恢復重建項目等。我國地方債的發行是由中央政府根據各地的還債能力等審批和分配額度，并將發債的主體限定在省級政府和計劃單列市這一級。由地方人大常委會要求政府對預算進行修改和調整后，經地方人大常委會審批通過后，由財政部代理發行，同時代理償還本息。伴隨著我國地方債的發行，地方債管理過程中一些基本問題亟需明確，即地方債亟待明確角色定位。
　　第一，地方債發行明確規定了地方債收支納入地方政府預算，那么納入哪個預算？要不要設立單獨的地方債預算？對于目前地方各級政府的投融資平臺債務怎么處理？
　　第二，明確地方債的發行與償還的地方政府責任及明確地方債本息償還的資金來源，防止超過地方政府實際財政力的過大的債務負擔。那么地方債的償還是以稅收償還為主還是以項目收益償還為主？
　　第三，規定了地方債以地方公益性項目為主的“建設公債”原則，明確并細化了地方債資金的使用范圍。那么是地方債資金項目以公共服務均等化為目標還是以發展地域特色為目標？如何處理好中央轉移支付資金與地方債資金的關系？
　　第四，規定了地方債的發行額度（總額）為：地方財政支出與地方財政收入（其中：地方財政收入＝地方本級收入+中央對地方稅收返還和轉移支付）的差額。那么，地方債額度如何在各省區之間進行分配，在發達和欠發達省區之間如何確定發行主體？
　　第五，地方政府在負債的情況下進行投資，如何考慮地方債的風險問題與政府資產管理的關系？
　　二 我國地方債的角色定位
　　地方債是地方政府為籌措財政收入而發行的債務，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調度。但由于中央與地方、地方政府與國有企業間復雜的財政關系，在各類財政資金運用過程中，亟需明確地方債的合理位置。
　　1．我國地方財政收支系統中的地方債收支
　　地方債是為彌補地方財政收支差額而發行的。由于資金的性質和用途不同，地方財政收支系統具體可區分為公共收支、社保基金收支、政府性基金收支和國有資本預算等。除公共收支預算外，其他預算都是專款專用，有多少花多少。因此，地方債資金是用于彌補地方政府公共收支差額的，因此地方債資金使用需要放在公共財政的框架內來討論。由于公共財政要求經常性收支必須維持平衡，地方債資金不能用于彌補地方經常性財政赤字，而且地方債也不能用于競爭性領域的建設項目，因為政府不能代替市場的自我調節。地方政府公債的投向應當專項用于地方的基礎性和公益性基礎設施的建設。事實上，各國都原則上限定發行地方債只能籌集投資性經費，即彌補公共收支中建設性資金不足。隨著民生財政建設的發展，公共支出用于民生支出的比重逐漸提高，地方債資金也越來越傾向于民生建設方面的支出。
　　2．多口徑下的地方財政收入與地方債的發行與償還
　　地方債的發行包括發行主體的選擇和發行額度的確認。一般發行主體的選擇和發債額度的確認取決于地方政府財政能力的強弱和地方政府的償還能力。如何衡量地方政府的財政能力及其償債能力，取決于地方財政收支的差額。由于我國地方政府存在不同口徑的地方財政收入，因此，在既定的地方財政支出前提下，需要首先明確不同統計口徑下地方財政收入的界定（表1）。考慮地方財政公共收入的實際構成，目前地方債的發行以地方財政收入為實際參照，以地方本級收入即地方一般預算收入為償還資金來源。但考慮到實際地方資本性收入如地方政府性基金收入情況，必須加強地方本級財政收入的預算管理和公共預算范圍的合理界定。
　　3．地方各類財政資金與地方債資金的使用
　　第一，地方財政收入的使用。地方一般預算資金與中央稅收返還和轉移支付即通常所說的地方財政收入，是地方政府可自由支配的財政資金，可用于公共預算中經常性支出也可用于建設性支出。作為地方公共收支系統的公共收入，地方一般預算資金與中央稅收返還和轉移支付都用于公共預算范疇的政府支出活動。其中，地方一般預算資金是地方的稅收收入和非稅收入總和；稅收返還是基于地方既得利益將增值稅、消費稅、企業和個人所得稅的一定比例返還給地方的收入；中央財政轉移支付資金則是中央根據地方的標準財政收入額和地方財政需要的差額，并考慮地方實際收支計算出來的，是根據客觀因素得出的地方可以取得的財政收入，其資金用于彌補財政能力弱的地方政府（見表2）。總之，地方財政收入納入地方政府公共預算使用。
　　第二，地方基金收入的使用。地方基金收入包括社會保障基金收入和政府性基金收入。地方基金收入與通常意義的財政收入不同，屬于專款專用收入，有明確的使用用途。如社保基金收入用于社會保障共濟支出；政府性基金收入職能用于地方特定的資本性支出，如一些大型基礎設施建設等。
　　第三，地方國有資本經營收入使用。地方國有資本收入主要包括從國家出資企業分得的利潤、國有資產轉讓收入、從國家出資企業取得的清算收入及其他國有資本收入，國有資本經營預算支出主要用于國有經濟和產業結構調整、國有企業災后恢復生產重建、企業重大技術創新、節能減排等。
　　第四，地方債資金的使用。地方債資金是用于彌補地方財政收入（地方一般預算收入與中央稅收返還和轉移支付）的不足，其資金用于公共預算中的資本性支出，與其他債務資金使用不同。需注意以下兩方面區別：
　　一是與相關債務資金范疇加以區別。明確地方債的角色定位不僅需要明確地方債在公共收支中的位置，同時還要明確地方債、地方融資平臺債及國有企業債之間的界限。（如表3）首先，國有企業債不同于地方債，其發債主體主要是國有獨資企業或國有控股企業等大型國有機構，企業債主要用于國有企業本身的長期發展。其次，與地方債不同，我國地方融資平臺債務是地方各級企事業法人代理地方政府發行的債務，多屬于收益型債券。目前，我國地方債管理過程中，問題最大的是地方融資平臺債務成為事實上地方政府性債務的主體。一方面，地方融資平臺債務不納入政府財政預算管理，沒有嚴格的額度限制；另一方面，由于地方融資平臺債務資金大都投入到市政建設、交通運輸等地方的公益性、基礎性項目上，投資回報周期長、收益率低或者達不到預期的收益率，加上重復建設和效率低下等原因，地方政府尤其是財政成為其債務償還的最終兜底，增加了地方財政風險。因此，從地方債管理角度講，地方債首先應是納入地方政府預算的債務，地方融資平臺債務與真正意義的地方債區別即在于此。
　　二是與財政投融資資金的區別。財政投融資是以國家財政信用方式，以政策性銀行為載體，在全國范圍內，通過財政性資金的有償使用來實現一定的產業政策和財政政策目標。在實踐中財政投融資的低息貸款也用于地方經濟建設。而地方債資金則是以地方政府信用為依托籌集財政資金，在公共財政框架下無償地用于地方公共物品的提供（見表4）。
　　
　　4．地方債與地方政府資產的關聯性
　　地方債的償還問題是防止地方債風險的關鍵。地方債償債能力是指負債到期時的償付能力，償債能力的計量方法之一是主體資產的公允價值等于或大于它的負債、程度，償債能力的會計恒等式為：
　　資產＝負債＋凈償債能力
　　由于地方債資金的使用最終會形成一定的資產，因此地方債的問題不能只盯著負債問題，還要考慮地方債投資形成的資產狀況，因為地方政府資產相當于地方的一筆儲蓄。而且由于地方政府負債投資所產生的產能過剩、庫存積壓、投資低效益及污染等問題，政府資產及其收益影響了地方債的最終償還。因此，地方債問題離不開對地方政府資產的綜合考察。
　　三 角色定位下的我國地方債管理思路
　　1．界定地方債的基本內涵
　　第一，地方債不應是國債功能的下放。國債是以國家信用為基礎，是中央政府為籌集財政資金而發行的一種政府債券。而地方債是以地方政府信用為基礎，由地方政府發行的債券。雖然在中央集權體制下我國的地方債制度不可避免地要受到中央的干預，并與國家財政政策密切相關，但地方債的發行、使用與償還還是以財政分權為基本前提的。
　　第二，我國的地方債不同于國外的市政債券。美國是世界上市政債券最發達的國家，其市政債券主要有兩種形式。一是以稅收收入作為擔保的一般責任債券和主要以項目收益來償還的收益債券。其中，一般責任債券由于以地方財政收入進行償還，屬于真正的地方政府債券；二是收益債券，收益債券雖然由政府代理機構發行，并在一定程度上體現政府意圖，但一般不是以財政收入而是主要以項目自身收益來償還，項目本身不是作為公共產品無償提供而是有償使用的公用事業等。而且，市政債券的發行主體不限于某級政府而是各級政府。在我國現有體制下，發行地方債的主體僅限于省級政府，更確切地說，是有償還能力的地方政府。
　　2．明確中央政府在地方債運行過程中充當的角色——地方財政健全性的監控者
　　一是以地方財政能力或償還能力為依據，確定地方債發行主體。地方債的發行是以分權和市場化為前提的，發債歸根究底還要取決于地方的償債能力。雖然都是作為地方財政的補充財源，但地方債與中央轉移支付資金不同，轉移支付資金的使用體現的是向財政能力較弱的地方政府傾斜，而地方債發債主體和發債額度的選擇則與地方政府的財政能力或償還能力有關。財政部2011年10月20日印發的《2011年地方政府自行發債試點辦法》就充分說明了這一點；二是在當前允許普遍發債的情況下，除額度的不同外，還應區別經濟發達地區和經濟落后地區。對于中西部落后地區發債，應明確發展均等化公共事業，對于經濟發達地區發債，應著眼于地域特色發展。如果一定要在公共服務均等化和實現地方特色發展之間進行選擇的話，地方債使用重點應該放在后者上；三是加強對地方債發行的定量管理。中央應對地方政府（限定在省級政府及計劃單列市）的地方債進行定量管理，設置確定的控制指標，防止超過地方政府實際財政力的債務負擔，以避免引發地方債務危機。四是明確地方財政部門對地方債管理的職責，將地方債資金全部納入地方財政預算管理。
　　3．認真梳理現有地方債務，解決地方政府變相發債問題
　　一是對現有地方債務進行分類匯總，實行分類管理，明確債務的償還責任和資金來源。在“建設資金債”的基本功能界定下，明確地方債資金使用范圍為地方公益性建設項目，并以法律的形式加以確定。在此基礎上，區分有收益、無收益或收益少的地方建設項目，確定相應償還資金來源。對于無收益或收益少的項目（如教育、衛生、公共服務方面的債務投資）償還資金以地方一般預算收入為來源；對于有收益的項目（如高速公路建設等）償還資金以項目收益償還為主；二是取消或規范地方各級融資平臺建設。對于資信不符合市場要求的地方融資平臺堅決予以取締；對于有一定資信條件的地方融資平臺給予其企業債發債資格，按照市場化運營方式進行投融資，取消政府財政擔保等，并定期進行資信評估，杜絕政府或有負債或隱性負債。
　　4．進一步完善地方政府預算制度，將地方債全部納入地方一般公共預算
　　全面設計包括一般公共預算、國資經營預算、社會保障預算和政府性基金預算的地方預算體系，合理界定各個預算范圍，完善部門預算制度，綜合分析地方的財力狀況、承受能力。同時建立專門的地方債預算，加強地方政府的資產與負債的綜合管理，從“債務融資——債務投資——資產形成及收益”等方面進行全方位地方債管理，綜合解決地方債的發行和償還，確保地方債資金的取之有度和用之有效。