政府與環保產業發展的關系問題研究

　　【摘 要】政府對于環保產業發展的重要性不言而喻，那么針對我國的實際情況而言，政府和環保產業發展的關系應如何定位？本文認為政府應當是環保產業的導向者、環保產業的監督者和環保產業的服務者。
　　【關鍵詞】政府 環保產業 關系
　　
　　環保產業對于一國社會經濟發展的重要性不言而喻。對我國來講，一方面契合社會公眾保護生態和環境、享受藍天白云的美好愿望；一方面可以作為新的經濟增長點以改善國民經濟結構，促進經濟社會的可持續發展。對國際競爭來講，環保產業的發展有助于本國產品和服務突破國際貿易壁壘（特別是“綠色壁壘”），提高國際市場的占有率，最終提升本國在世界上的位置。環保產業的重要性，反過來也呼喚政府的參與和協和。事實上，作為新興產業的環保產業，對其產品和服務的需求還未成為社會公眾（居民和企業，尤其是企業）的主動需求，更多的是為符合政府環境法規和政策的需求，這樣的現實情況更突顯了政府之于環保產業發展的重要。
　　一 政府是環保產業的導向者
　　政府作為環保產業的導向者的職責主要表現在政府的環境立法執法和政府的政策手段運用兩個方面。通過政府的環境立法執法工作，為環保產業發展創造適宜的制度環境；又通過政府的政策手段運用，進一步推動環保產業在正確的道路上前行。
　　1．政府的環境立法執法
　　第一，立法方面。我國應借鑒環保產業發達國家的環境立法，針對我國環境保護以及環保產業發展的實際，推動我國環境法律、法規制度的完善，從而保證執法依據更明確，執法行為更規范，執法結果更準確，執法效率更高。
　　第二，執法方面。我國現實中的環境執法體系分為中央和地方兩個層級，正如前文所分析的那樣，雖然中央政府出于政治經濟社會方面的考慮熱衷于環保產業的發展，但作為中央政府地方代理人的地方各級政府由于自身利益的需要并不一定熱衷于環保產業的發展。在環境執法方面也同樣存在這樣的“委托代理人”問題，地方政府為了單純經濟利益的考慮從而保護那些不利于環境的利益群體，為環境執法添加障礙。所以說，形成我國自上而下的環境執法的垂直體系是非常必要的，垂直的環境執法體系能夠盡量避免地方政府的干預，從而有效地實現中央政府的法規意圖，提高執法效率。另外也要加強環境執法隊伍的自身建設，從而保證有法必依、執法必嚴。
　　2．政府的政策手段運用
　　作為環保產業的導向者，政府的政策手段的運用同樣非常重要。政府可以運用價格、信貸、稅收等方面的政策手段對環保產業的發展予以引導和調控。
　　改革費用觀念，推進環境價格改革。原來的“誰污染誰治理”的觀念在操作上存在固有缺陷，不能反映環境資源的價值，同時也給政府的財政造成巨大壓力。建立“誰污染誰付費”的原則更契合國民經濟發展的實際，真正引入“污染者負擔、受益者（使用者）付費”的收費制度，才能形成對環境資源使用者的成本約束機制，才能反映出資源的稀缺性及環境的外部性，很好地起到激勵企業治理污染的作用，有效地促進污染治理產品、技術服務市場的擴展，將環境資源使用者的被動需求轉化為主動需求從而推動環保產業的發展。
　　加大資金投入，拓寬產業融資渠道。環保產業具有資金密集的特點，客觀上需要政府大量的資金投入。但僅僅依靠政府投入來解決環保產業對資金的需要問題儼然是不現實的，政府需要綜合運用各種政策手段來拓寬環保產業的融資渠道。一方面，政府從政策上對商業銀行等金融機構對環保產業的借貸行為進行扶持，在必要的時候政府要對環保產業中某些不易贏利或贏利甚微的行業予以銀行貸款貼息；另一方面，政府引導組建環保產業基金等分散投資風險，提高盈利可能，從而達到吸引投資者投資環保產業的目的。另外，政府也可以為環保企業在資本市場上融資創造制度環境和政策條件。
　　二 政府是環保產業的監督者
　　任何一個產業的發展都離不開政府與社會公眾的監督，環保產業也不例外。作為環保產業監督者的政府首先要明晰環境保護和環保產業發展中的事權；其次對環保產業的行業內部行為及外部管理部門進行監督；最后政府監督還要結合社會公眾的監督，發揮社會公眾監督的作用。
　　作為“國家資產的管理者和保護者”，政府尤其要明晰環境保護和環保產業發展中的事權，合理劃分政府、企業和個人之間的環境事權：公共環境基礎設施建設、跨地區的污染綜合治理與監督屬于政府的環境事權，由政府承擔并組織實施；在經營管理中出現的環境風險屬于企業的環境事權，由企業承擔并納入其成本約束；個人依據“使用者付費原則”有償使用或購買環境產業和服務；另外在市場成熟和主體合格的情況下，可以將政府對公共環境建設與運營的環境事權進行轉移以納入市場化操作。可以說，政府對環境事權的明晰是政府實現環保產業監督者職責的重要一步，它是政府監督環保產業發展的起點。
　　政府要對環保產業的行業內部行為監督，加大行業內部行為的監督檢查力度，對環保產業發展過程中的不正當競爭行為、欺騙行為、地方保護行為和行業壟斷行為，給予制約和查處，使得劣質高價或劣質低價產品因失去競爭力而退出市場，從而推動建立開放、統一、平等的環保產業市場。另外政府還要對與環保產業發展相關的管理部門進行有效的監督，例如建立環保產業行業管理規范，促使環保產業管理部門自身的行為得到有效地約束，保證環保產業監管公正、公平和公開，為環保產業發展創造良好的市場環境。
　　作為環保產業監督者的政府，同樣不能忽視社會公眾監督對環保產業發展的促進作用，應積極發揮社會公眾的輿論監督作用。社會公眾依據“使用者付費原則”有償使用或購買環境產品或服務，應充分享有和發揮自己的環境事權的作用。由此，政府可以引導社會公眾建立長效有序的監督機制，例如可以采取舉報有獎制度、開通公眾與相關部門的電話等，從而推動全民參與環境保護。由于個體力量的弱小以及公眾中普遍的“搭便車”心理，有必要建立起地方性的群眾組織來壯大環保力量，對任何環境資源的使用者進行監督。企業的社會形象和聲譽是企業的無形資產，其重要性在現代社會中越來越凸顯，而企業在環境資源利用方面的行徑直接影響其形象和聲譽，所以通過互聯網、報紙等輿論媒體，可以形成對企業的環境資源利用行為的有效督促。
　　三 政府是環保產業的服務者
　　政府作為環保產業發展的服務者，其作用反映在方方面面。首先，政府為環保產業的技術發展提供服務，推動環保產業的科技創新；其次，政府為環保產業的結構轉換提供服務，提高環保產業集中度，實現環保產業的經濟規模化；最后，政府為環保產業行業協會作用的發揮提供服務，推動環保產業走上自我監督、自我實現的良性道路。
　　1．加強技術服務，推動科技創新
　　環保產業具有技術密集的特征，其產出很大程度上依賴于環境技術水平，環境技術是發展環保產業的基礎，環境技術的薄弱將極大制約環保產業的發展。所以說為推動環保產業的健康持續發展，政府應提高對環境技術研究開發的服務水平。一般說來，政府可以通過以下三個渠道為環保產業技術進步提供服務：
　　一是政府加強知識產權制度建設，促進環保企業自身成為技術創新主體。建立健全知識產權制度，暢通科技成果向現實效益轉變的渠道，切實維護進行科技發明、發現和創新的環保企業或組織的利益，從而真正使得環保企業自發形成成為環境技術創新主體的需要，從而加大科研資金開展環保生產技術和生態技術的開發和應用，從而改變資源利用的方式，提高資源利用的效率。
　　二是政府利用國外市場，為本國環保產業引入外國先進環境技術提供服務。與世界上環保產業發達的國家相比，我國環保產業的技術水平相對滯后，雖然通過自身努力進行環境技術的創新是根本，但我們也不能忽視對外部市場的運用，應該積極引入外國先進的環境技術并消化吸收進行再創造。
　　
　　三是政府應該協調“產、學、研”三者的關系，為三者的合作提供服務。一直以來，環保產業過程中的“產、學、研”相分離的情況普遍存在。一方面，由大學和科研機構開發的環境技術等科技成果不能及時轉化為經濟效益，使得進一步的研究和創新缺乏動力和物質積累；另一方面，產業和環保企業本身在開發技術和進行科技創新上不具有優勢，致使自身產品和服務的技術含量在低層次徘徊，所以政府應協調三者關系，為“產、學、研”的溝通協作提供服務。例如，可以由政府牽頭以股份制的方式組建環保產業技術中心，并按照現代企業制度運作，各大專院校、科研院所和大型環保企業分別以土地、資金、設備和技術等有形和無形資產入股，技術中心可以面向市場承接國家、各級政府或企業的環境技術開發研究項目。
　　2．優化組織結構，實現規模效應
　　我國的環保產業中的企業大都規模較小、組織程度低、技術開發能力薄弱、效益低下，少數規模較大的環保企業又多有行政隸屬，結構相對松散。為促使我國環保產業的良性發展，政府有必要優化環保產業企業的組織結構，適當地培育環保產業集團，實現環保產業的規模效應。一方面，對規模較大的環保企業予以重點扶持，為大企業間的改組、聯合和兼并提供政策服務，從而HQNh83OwekV6t/1rk2OveDhr0YkO3IZ0BJjOj57AhbU=推動一批競爭力強的環保大企業和環保企業集團的成長；另一方面，政府不能忽視中小環保企業的發展，積極推動中介組織的發展，為廣大中小環保企業進入環保大企業生產鏈環，形成大中小型環保企業之間形成合理分工、有效協作的新型產業關聯進行服務。通過政府對環保企業組織結構調整優化的政策服務，從而構造出我國經濟發展新時期環保產業的產業組織構架。另外，政府要調控好環保市場的進入和退出門檻，根據環保產業技術資金技術密集的特征，適當提高進入門檻以防止環保產業的過度競爭，又適當降低退出門檻使得一部分過剩企業能夠順利退出市場。政府通過培育大型環保企業和環保企業集團，從而促進生產集中和市場集中，最終獲得規模經濟優勢。
　　3．扶持行業協會，推動行業自律
　　環保產業的產業關聯性大，與國民經濟各部門聯系緊密，是一個廣泛滲透于第一、第二、第三產業的跨部門、跨領域的產業。正是由于環保產業關聯性大的特點，環保企業的隸屬關系比較復雜，針對環保產業的主管部門并不明確。這種情況使得環保產業在發展中，其行業管理顯得比其它行業尤為重要。
　　隨著我國社會主義機制的逐漸完善，政府也應積極轉變職能，扶持并引導行業協會逐漸成為環保產業的行業管理主體，使得行業協會擔負起引領環保產業發展的歷史責任，成為有效聯結政府和產業（企業）、企業與企業、環保產業和其他產業的紐帶和橋梁。在法律和現實情況允許的情況下，政府應該為行業協會的運作提供相應的服務。另外，政府還要協助行業協會建立健全自律運行機制，使得行業協會服務、溝通、協調、監督的作用得到充分發揮。這樣才能一方面完善行業協會的運行機制，促進其健康發展，另一方面真正地推動我國的環保產業在健康、持續、穩定的大道上高歌前行。
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