我國煤礦企業監管模式新探討

　　【摘 要】在向市場經濟轉型的過程中，國家的作用不是縮小了，而是改變了治理模式，中國正在從全能型國家向監管型國家轉變。近幾年，我國煤礦礦難時有發生，顯示著中國的煤炭行業陷入了一個怪圈：礦難——整頓——礦難，如此不斷地循環往復，而造成這種怪圈循環最根本的原因是煤礦企業的監管模式問題，要促進煤礦行業的有序安全生產，更好地維護市場經濟秩序，中國的煤炭行業務必要在監管模式上下功夫。
　　【關鍵詞】安全生產 政府職能 橫向監管 縱向監管
　　
　　我國正處于經濟高速增長時期，對煤炭資源的需求也隨之迅速增長。不可否認，到目前為止，煤炭是支撐我國經濟發展的最主要能源之一。但是近幾年，我國煤炭企業安全生產形勢較為嚴峻，安全問題已成為制約煤炭工業發展的突出問題之一。2005年8月7日發生在廣東興寧的特大透水事故，123名礦工喪生，礦主迅速失蹤；2007年山西河津市原子溝煤礦“６·２４”透水事故；2010年山西王家嶺煤礦“3·28”透水事故；7月31日黑龍江省雞西煤礦透水事故……無一不折射出我國煤炭行業生產存在的嚴重弊端—監管不力。這些事故披露出來的種種內幕讓所有的老百姓膽戰心驚，讓人不得不質疑現階段下我國對煤礦企業的監管制度和監管模式。監管的不到位，導致眾多的監管漏洞出現，使煤炭安全生產頻頻出現事故。
　　一 礦難發生的原因
　　監管不到位，一般認為主要是表現在監管主體和監管對象的問題，歸結起來主要五點：
　　1．政府監管機制是造成監管機構存在問題的主要原因
　　煤礦安全機制所采取的是“國家監察，地方監管，企業負責”的監管模式。就廣東梅州而言，國家監察，只是一個大而空泛的范圍，更重要的是地方政府的監管。梅州政府是地方監管的主要力量，其屬下設立五個部門分別核發采礦必備的營業執照、采礦許可證等四證一照，煤礦企業在很長的時間是由多個部門共同監管的。這些監管部門之間出現管理的嚴重不到位，審批的時候可以審批自己負責的那一塊，出了問題誰都不用負責任。多個部門同時審批，層級不清楚，橫向分權太多，而縱向分權不明確。管理權限不明晰，責任制度不完善，齊抓共管實際上是誰都不管，出了問題就互相推諉，互相扯皮，這就出現了監管死角。政府宏觀調空力度不夠，像大興這樣證照不齊的企業，卻可以長期從事開采工作，有關部門竟視而不見。很多地方政府，特別是欠發達地區的政府，只把發展經濟作為第一要務，而忽視了煤炭安全生產的必要性。
　　2．某些政府官員的尋租行為GDqHA0BB77BoDvPNNclmrMsZV2x8+anAWcKS60/xeC0=，導致監管的缺位
　　官煤勾結，導致有些監管形同虛設。盡管梅州地方政府在整頓煤礦企業上下了一定力氣，但大興煤礦所牽扯出來的官煤勾結內幕，令人不寒而栗。據了解，梅州很多的地方官員本身就涉足煤礦，很多煤礦投資的背后都有當地官員的“積極”參股。本該是煤礦安全的監管者，但當他們自己的經濟利益牽涉在里面糾纏不清時，這樣的監管還會有效嗎？自己監管自己，監管的不過是自己的利益，哪里還管得到老百姓的安全？完全成了非法經營的保護傘而已。
　　3．監管人員的嚴重匱乏，直接影響了監管實施的力度
　　據調查，事故發生前，興寧有煤礦22個，設計年生產能力80多萬噸。全市有4個鎮以煤為主，直接從事煤炭生產的人員就達6000人。但市煤炭局只有4個人負債安全監督，市安監局僅有2人負責礦山監管，就算加上鎮里的安全管理人員，也還是少得可憐。具有煤炭開采專業知識的技術人員更少，只有煤炭局一名采煤助理工程師。像這樣的人員配置和專業素質，要面對這么多的監管對象，怎么能夠監管到位？在監管人員匱乏的情況下，如何能真正做到監管到位？相關技術人員的缺乏是一個很大的限制，就算想管恐怕也沒精力和時間。
　　4．來自企業主體的問題
　　在市場經濟條件下，很多的煤礦企業都市場化了，尤其是那些轉變為私營的煤礦企業，利潤的最大化成了他們追逐的首要目標。隨著煤炭價格的不斷上漲，煤炭行業已成為暴利行業，特別是一些個體煤礦，礦主為了利益拼命下達產量指標，為了降低生產成本，追求更多的利潤，往往省掉了安全必備資金的投入。企業主體僥幸心理在生產中占了上風，責任意識淡薄，安全意識差，沒有建立健全的安全生產責任制度，安全投入不足，安全管理混亂，這是當前煤礦事故多發的主要原因之一。縱觀近年來的安全生產事故，無不與思想麻痹、重生產輕安全、違章作業、違章指揮等因素有關。作為國家“十一五”重點項目，山西王家嶺煤礦是中煤能源集團與山西焦煤公司均股的華晉焦煤公司重點建設工程。《山西日報》早在2009年8月報道，為了能早日產煤，華晉公司董事長武華太曾提出“花錢買進度”的理念，要求盡一切可能加快工程建設。另外，王家嶺事故中姜世杰等九名責任人無視異常仍然批準掘進，出現滲水情況仍然不采取停工撤人措施，違反了有關安全規章制度，致使發生“3·28”特大透水事故的嚴重后果。
　　5．“一個愿打，一個愿挨”，有礦主的問題自然就有礦工的問題
　　根據相關的媒體調查發現，很多企業都制定了相關的安全制度、安全生產條例，比如“關愛生命、平安是福”的安全理念和相關管理、考核制度一應俱全，然而，當“安全”理念和制度淪為堂皇的擺設和說辭時，事故的發生就已注定不可避免。像大興煤礦這樣的民營企業在水下采煤是非常危險的，每個礦工心里都清楚。但為什么還是這么多民工不顧自身安全，依舊呆在礦井底下工作？很明顯，是利益驅使他們鋌而走險。據調查大多數礦工來自農村，農民工素質普遍較低，法律意識和安全意識淡薄，甚至根本沒有維權意識。一些工人反映，很多工人不經培訓就下井；雖然要求下井必須佩帶自救器，但大部分工人卻不知道如何使用，但由于大部分礦工生活比較貧苦，經濟水平較低的他們為了賺錢養家糊口也就無暇顧及安全問題，為了賺點加班費，就算是有危險，知道會出事，也是照舊在煤礦里工作。由此可以看出礦井施工過程中存在違規違章、施工安全措施不落實、隱患排查治理不力等問題。
　　二 煤礦企業監管模式新思路
　　事故發生后，國家相關部門下令對煤礦企業進行強制性的整頓，該關閉的關閉、該整改的整改。然而，要達到徹底整改效果，一改往日的生產經營方式，恢復煤礦行業正常生產運作，那么，在停頓整改期間，各級政府，無論是國家還是事故發生的當地政府，都必須進行深刻的思考和反省，并制定出新的可行的政策，尤其是要在監管模式上下工夫。
　　1．橫向監管
　　橫向監管主要是行業之間進行相互帶動、互相合作。企業主體的最大目標是以最小的投入達到最大的回報。而行業之間存在的最終還是競爭，各企業都會爭取推出以最新的、最吸引消費者的產品來贏得有利的競爭地位。然而，煤礦行業無論從生產運作方式還是從本身行業特點來看，都有別于其他的工業生產性行業。煤礦行業要贏取有利的競爭地位，并不是靠推出最新產品，而是以安全生產來贏得。只要你這一家煤礦企業能正常地、安全地進行生產運作，確保工人的人身安全，才能長期生產經營下去，否則，將會走上被責令停產甚至關閉的道路。煤礦企業要保證正常安全地生產，就必須具備先進的開采及經營技術。目前，缺乏這一點的往往是一些小型的、分散的鄉鎮企業。因此，基于這一點，建議在公平競爭的基礎上實行行業之間互相合作，以實現“雙贏”為最終目標。
　　橫向監管模式具體方式為：實行“一對一”或“一對多”模式，以大企業帶動小型的、分散的鄉鎮企業；先進企業引導落后企業。“一對一”即是兩家企業互相簽定互助合同，規定大企業或是技術先進的企業派出一定數量的專業技術人員，成立互助小組，定期給小企業或是生產落后的企業的礦主及礦工進行開采及生產運作等先進技術培訓，并要定期監察這些企業的生產運作情況，及時反饋相關信息，做好相關記錄并部署好下一階段的培訓及指導內容。而“一對多”模式跟“一對一”模式差不多，不同的是這一模式是以一家大型的并且生產技術水平一流的煤礦企業帶動多家小型的生產落后的企業，組成的互助隊伍應是一支人數多、精通開采及各種技術的專業人員。
　　
　　2．縱向監管——“金字塔”模式
　　在市場經濟條件下，以市場自我調節為主，宏觀調控為輔，對于整個市場經濟來說，這無疑是對的，而且實踐也已經證明它是符合市場經濟規律的。然而，特殊矛盾我們必須要對其進行特殊分析。對于類似煤礦生產如此復雜、高難度、高風險的行業，國家宏觀調控必須發揮出重要的作用。因此，我們認為，煤礦生產還必須要實行新型的監管模式——縱向監管模式。
　　縱向監管模式主要是從中央到地方，由上至下，分級管理，層層到位，實行“金字塔”式的監管模式。煤礦生產隨時有危及礦工生命安全的可能，“萬一”的失誤，處理得不好，都會造成巨大的人員傷亡及經濟損失。然而，員工是企業最寶貴的財富，員工的人身安全直接危及到企業的正常生產、根本利益及聲譽。由此看來，員工的性命尤為可貴。但是，煤礦生產行業往往最容易危害到礦工的人身安全。因此，政府各部門，尤其是企業本身，必須要時刻保持謹慎態度，把員工的安全放在重中之重的位置。要做到這一點，要確保礦工生命安全，監管就必須要到位，容不得半點失誤和馬虎。
　　基本思路為：中央要起到全面號召的作用，制定并頒布實施相關的法律及方針政策。各省級、直轄市等要積極響應國家的號召，高度重視本省、市的煤礦行業生產，及時收集有關反映煤礦生產情況的資料，并指定相關部門成立監察小組及時關注其生產運作情況。發現有不良狀況的要及時進行整改，嚴重的應上報到中央，確保得到徹底的解決。同時根據本地實際情況制定相關的方針政策，并落到實處。由上至下，中央、各省、直轄市要高度重視，同時，各省級市也應負起責任，隨時關注本市煤礦生產情況，尤其是較為偏僻的鄉鎮煤礦生產工地，要保持高度重視而決不能忽視。此外，有條件的地區要設立各種監控系統，如天氣預報系統，準確預知未來天氣情況，預防地震、暴雨、洪澇等帶來的巨大的自然性災害。最后，在企業內部，礦主應積極響應國家尤其是本市級政府的號召，轉變傳統的思想觀念，在追求利益的同時要重視礦工的生命安全，重視人才價值。
　　此外，實施“金字塔”監管模式，最關鍵的是合理劃分各職能部門的職責和權限。正是由于職能劃分的不明確，導致出了事故各部門推來推去，到最后還是沒有解決問題。應該明確煤炭監管各職能部門的監管權限，做到事事有人管。責任和權利明晰，才不會出現出了事無人管，相互推諉的現象。發達國家扭轉安全生產的不利局面大都是從強化安全生產監察開始的，我國要想從根本上扭轉嚴峻的安全生產形勢，也必須從強化安全監管開始。加強縱向的直接管理，減少橫向劃分，每一層級都有一個專門的主管人員負責。安全責任層層分解，層層落實。哪個層級出現問題，直接就由該層的主管人員負責。這樣，背負著責任的權利，才會真正行使起來。
　　3．真正轉變政府職能
　　要使縱向監管模式取得成效，最根本的還是要政府真正轉變職能，充分發揮政府職能作用，從而達到轉變安全監管機制的目的。重要的是要堅持以預防為主。安全生產重于泰山，在市場經濟條件下，政府必須是以第三方的身份進行監管，只有不存在直接的經濟利益關系前提下的監管才會是有效的。政企分開，這已經是很早以前就提出來的觀點，但像大興煤礦這樣官煤勾結的現象，在很多地方都存在。政府的監管要想真正硬起來，必須首先肅清監管隊伍中的腐敗分子，發現一個就撤消一個，大力提高監管隊伍人員的政治素質，確實把人民群眾的利益放在首位。相關部門的職能要真正行使起來，我國的監管往往是事后的懲罰而不是事先的防衛，監管具有嚴重的滯后性。所以，必須堅持預防為主，尤其是在煤炭安全生產的監管方面。
　　同時，制定相關的法律法規，各級政府及相關職能部門，必須履行自己的職責，狠抓落實，由上而下，做好各種宣傳工作，確保把各種相關法規落到實處。讓監管部門依法辦事，礦主知法守法；礦工知法懂法，提高安全意識，依法維護自己的權益；更要讓社會各界人士重視、關注煤礦企業生產，確保煤礦安全生產運作。
　　4．深入學習以提高安全生產意識和安全責任意識
　　基于大多數礦工來自農村，安全意識、維權意識淡薄，技術水平落后，因此，建議在煤礦總部設立培訓中心，聘請專門的技術人員對礦工及礦主進行專業技術培訓。上至企業領導、下至基層礦工，應全面組織深入學習相關的安全生產條例及國家頒布的相關文件并積極貫徹，全面提高各層員工尤其是基層礦工的安全生產意識，經過考核直到相關技術熟練掌握了方可讓其上崗；全面提高相關責任人的安全責任意識，做到“以人為本、安全為天”。
　　最近，為推行煤礦安全風險預控管理體系，加強全員、全過程、全方位安全管理，國家安全監管總局于2011年7月12日發布了《煤礦安全風險預控管理體系規范》（AQ/T 1093～2011，以下簡稱《規范》），自2011年12月1日起實施。要求各地區、各有關部門和煤礦企業要結合貫徹落實《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》（國發〔2010〕23號）和國務院第165次常務會議精神，以及本地區、本部門和本企業實際，認真學習貫徹《規范》，把實施《規范》作為加強煤礦安全生產管理的重要手段，全面持續排查和消除安全隱患，提高安全管理水平和防范事故的能力，推動全國煤礦安全生產狀況持續穩定好轉。
　　工人是企業最寶貴的財富，尤其是對于勞動密集型的煤礦企業來說，更應重視礦工的價值，把礦工放在重要的位置。煤礦生產是一項高風險、高難度的行業，因此，加強對礦工相關技能及安全意識的培訓，并在該中心主要設立煤礦知識課程，礦工權益課程，安全設備課程等。增強礦工的權益意識，使其清楚自己享有的權利和應履行的義務。培訓、指導、學習不能間斷，更不能只是做做表面文章，走走過場。
　　企業發展追求速度和規模本無可厚非，但求“快”的前提是個“好”字，其中安全發展更是首要前提。近幾年來屢屢發生的煤礦生產事故的教訓表明，企業在快速發展的同時，更要注意量力而行、夯實基礎，加強自身管理，特別是要高度重視安全生產，本著對人民生命負責的態度，真正做到“安全為天”。而正確有效的煤礦監管模式無疑是煤礦行業長期生存和發展的通行證。在經濟高速發展的今天，監管模式也應隨之改變，以適應新形勢下帶來的巨大的行業挑戰。正確的監管模式固然必要。然而，在找出正確的模式的同時，我們還應認真結合各種模式，縱橫結合、內外結合，以更有效地實現煤礦的持續安全生產。此外，煤礦企業的安全生產需要政府、企業和個人三方面的共同努力，離開了地方政府積極參與的煤礦安全監管根本就是無源之水，無本之木。從這個意義上說，國家煤礦安全監管體制變革應以此作為起點，切實做到“安全監管責任要清；安全監管措施要嚴；安全監管追究要狠；安全監管建設要實”。
　　參考文獻
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