喀什地區鄉鎮政府職能轉變路徑選擇探究

　　【摘 要】2010年，按照中央要求和新疆維吾爾自治區黨委、人民政府的統一部署，喀什地區新一輪鄉鎮機構改革正式啟動。因此，有必要對過去鄉鎮機構改革和職能轉變的理論和實踐進行調查研究，探討其改革和轉變的方向和路徑。本文首先簡要闡述了喀什地區鄉鎮政府職能轉變的相關背景，然后對喀什地區的鄉鎮機構設置和職能轉變的現狀進行分析，并發現其存在的問題，最后探討了喀什地區鄉鎮政府職能轉變的路徑選擇。
　　【關鍵詞】鄉鎮政府 職能轉變 路徑選擇 喀什地區
　　
　　一 引言
　　黨的十七大報告提出深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。“十二五”規劃綱要更是提出推進基本公共服務均等化和加快服務型政府建設，在服務中實施管理，在管理中體現服務。2010年5月，在新疆工作會議上中央政府正式批準喀什設立經濟特區。在服務型政府建設和特區建設的背景下，轉變喀什地區的鄉鎮政府職能，對于維護地方穩定，促進縣鄉經濟發展，提升政府公共服務能力，加快政治民主化進程具有重要意義。基于此，筆者對喀什地區伽師縣和岳普湖縣的四個鄉鎮進行了實地調研，以了解鄉鎮政府職能轉變的實際情況，進而對喀什地區鄉鎮政府職能轉變的路徑選擇進行探究。
　　二 喀什地區鄉鎮政府機構設置及職能履行現狀
　　1．喀什地區鄉鎮機構設置及各機構職能分工
　　根據自治區新黨辦〔2002〕22號文件精神，南疆四地州重點邊遠鄉鎮實行“4211”工作機制，鄉鎮黨政機構按照職能歸口設置綜合辦公室，并根據其承擔職能設置相應崗位，實行一人多崗，交叉任職。根據調查，岳普湖縣各鄉鎮設置“五室一部”，包括黨政辦公室、黨建辦公室、農村經濟發展辦公室、綜合治理和統戰（宗教）辦公室、精神文明和社會事務辦公室以及人民武裝部（見圖1）。“五室一部”各部門的職責見表1。
　　2．喀什地區鄉鎮政府職能履行現狀
　　二十多年來，特別是在稅費改革后，鄉鎮政府改革的主題是精簡機構、提高效率，經過多次嘗試和調整，喀什地區各鄉鎮在壓縮機構、精簡編制、協調更新工作內容和工作方式方面取得了一定成效，基本完成了各項改革目標。
　　第一，鄉鎮機構改革效績明顯，機構和崗位數量大幅減少。
　　其一，喀什地區各鄉鎮機構由改革前的與上級機構一一對應、職能獨立的十幾個辦公室合并為上下不對應的“五室一部”（以南疆鄉鎮機構改革為主）或“三室一部”（以北疆鄉鎮機構改革為主），目前進一步深化改革為“四大塊”，即農村經濟、社會事務、穩定（武裝部）、黨建；其二，按職能設崗，一人多崗，交叉任職。這樣既解決了崗位責任制又為減少冗余人員創造了條件；其三，鄉鎮各綜合辦公室不作為鄉鎮一級的中間層次，負責人由鄉鎮分管領導兼任，強化了各個辦公室的服務職能，弱化了其行政職能，有利于其與鄉鎮其它部門、企業、農民專業合作組織以及農民的聯系與溝通。
　　第二，事業機構職能立足對農服務，嚴格控制站所編制。在鄉鎮政府職能轉變過程中，事業機構的職能同樣是立足服務“三農”，遵循職能整合和綜合設置的原則。雖然各地站所設置不完全相同，但基本都只保留面向農民服務的事業機構，嚴格控制各站所編制人數。以伽師縣英買里鄉為例，目前保留的主要是對農民服務的站所，包括信用社、供銷社、畜牧站、農經站、農技推廣站、農機站、林業站、文化站、廣播站等。
　　第三，鄉鎮政府市場經濟意識增強，經濟職能的履行能力和效率有所提高。多年來的機構變革和職能重構，在一定程度上影響了鄉鎮對政府職能的認識。實踐中，大部分鄉鎮政府工作人員已從計劃經濟時期的習慣于“發指示、下命令”的工作方式中轉變過來；一些鄉鎮政府正致力于探索在社會主義市場經濟條件下如何引導和組織廣大農民進入市場。筆者在喀什伽師縣調研時了解到，該縣各鄉鎮政府結合本地生產實際自2006年開始宣傳并創建專業合作社，目前已有6個合作社登記注冊，具體有：三鄉的地毯專業合作社、伽師瓜專業合作社；一鄉的養殖農民專業合作社；二鄉的杏子農民專業合作社和養雞農民專業合作社。
　　第四，多數鄉鎮政府在困境中逐步樹立了公共服務意識。“社會管理”是各級政府的重要職能之一。盡管稅費改革、機構改革之后，各鄉鎮普遍表現出“人、財、力”有限與鄉鎮工作內容和要求增加的矛盾，但多數政府都能夠克服困難認真履職。筆者在走訪試點縣時看到，盡管財務運轉捉襟見肘，但各地普遍能夠響應樹立“服務型政府”的號召，在資源有限的情況下積極配合上級政府做好鄉鎮公共服務工作。在喀什伽師縣，除維護社會穩定、發展地方經濟等傳統職能的正常履行外，各鄉鎮政府在養老、醫保、低保、扶貧、義務教育、公共設施維護等方面也做了大量工作。
　　三 喀什地區鄉鎮政府職能轉變存在的問題
　　1．職能定位與服務型政府建設不相適應
　　根據組織法的規定，鄉鎮機構的職能概括如圖2所示：
　　由圖2可見，鄉鎮基層政府涉及的事務從農民的生產、生活到農村社會事業的發展無所不及。新疆作為西部欠發達地區，由于歷史、地理的原因，經濟發展水平較低，所轄多為農業縣鄉，鄉鎮政府的事權涉及內容廣泛，但新疆大部分的鄉鎮還是徘徊在直接抓生產、抓經營、抓催收催種這樣的經濟活動中，尤其是南疆貧困地區還沒有完全擺脫計劃經濟體制下的傳統管理方式，政府對農民的生產經營活動干預太多。鄉鎮政府包攬的生產性和事務性的事情太多，而在進行農村社會的管理和提供公共服務方面卻又做得太少，鄉鎮政府事權的“缺位”與“越位”現象并存。
　　2．鄉鎮工作方式與農村發展需要不相適應
　　在新形勢下，廣大農民群眾最希望的是脫貧致富，最厭煩的是行政命令，最歡迎的是示范服務，這就迫切要求鄉鎮政府和基層干部摒棄目的工作模式，把引導示范、服務農民作為工作重點來抓。調查中發現：和稅費改革前相比，有近六成村民認為鄉鎮政府的工作方式沒有改變，而僅有不到四成的村民認為改變了；在為農民服務存在的問題方面，有53%的村民認為行政程序復雜，政府辦事難，有23%的村民認為政府執法方式強硬，態度惡劣。
　　3．鄉鎮干部素質與農村工作需要不相適應
　　要做好新時期的農村工作，關鍵在建立一支懂政策、會管理、能服務的高效、務實、充滿活力的干部隊伍。然而，我們在調研中發現：鄉鎮干部學歷中，大專占67%，本科及以上僅占19%。相對其它職業，鄉鎮工作工作環境差，薪酬待遇低，發展潛力小，吸引人才不易，留住人才更難。這也正是當前鄉鎮職能轉變遇到的瓶頸之一。
　　4．財權與事權不相適應
　　財權上收，事權下移是當前鄉鎮財政的現實。調研中發現，關于鄉鎮政府職能轉變的重點和難點，有29%的鄉鎮干部認為是鄉鎮政府財力不足，無錢辦事，另外，認為鄉鎮政府權責不對等的占53%。鄉鎮政府的治理責任也在下移，如地方的基礎設施建設、支柱產業的形成與發展、市場體系的培育、甚至下崗失業人員的安置等，都要靠地方政府通過自身財力來實現，鄉鎮政府的財權與事權嚴重失衡。
　　四 喀什地區鄉鎮政府職能轉變路徑選擇
　　1．推進公共服務社會化是鄉鎮政府職能轉變的有效途徑
　　公共服務社會化是指將原來由政府承擔的部分公共服務職能轉移給非政府組織或私人部門。政府對社會力量進行組織、利用和管理，實現公共管理和服務的社會化，以便在不增加政府規模和開支的情況下改善公共服務質量和水平。政府可以部分地甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執行、市場經濟秩序的維護、基礎設施的建設，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多、更優質的服務。這也是實現“小政府、大社會”的前提。
　　
　　2．緩解縣鄉財政壓力是鄉鎮政府職能轉變的首要任務
　　首先，建立科學的鄉鎮財政預算制度。科學的鄉鎮財政預算是建立在鄉鎮政府事權基礎之上，只要是鄉鎮政府職能，特別是提供公共產品和公共服務職能范圍內的事務，均應成為鄉鎮財政預算的內容；其次，加大財政轉移支付力度，規范財政轉移支付制度。必須改革國家現行的財政分配制度，在國家財政逐年增長的情況下，加大對基層政府的財政轉移支付力度，減少中間環節，確保鄉鎮財政資金足額及時到位；再次，建立鄉鎮自身創造財政收入的激勵機制。隨著鄉村小城鎮建設和鄉村社會各種功能的不斷完善，第二、第三產業在鄉村會逐步發展和壯大起來。建議將鄉鎮各類企業和個人的稅金留歸鄉鎮使用，這樣鄉鎮政府將會有更大積極性和主動性去開辟新的稅收來源，從而更好的履行政府提供公共產品和公共服務的職能。
　　3．建設高素質的公務員隊伍是鄉鎮政府職能轉變的關鍵
　　建設服務型政府，首先要建設一支高素質的公務員隊伍。所謂高素質的公務員隊伍，不僅是指公務員具有較高的業務素質，更是指公務員具有較高的政治素質和強烈的服務意識。具體而言，要著重強調以下三點：一是主動性。國家公務員要有主動為公眾利益服務的熱情，善于發現問題、調查研究、解決問題；二是高效性。高效是達到行政目標的重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經濟的途徑和方法；三是公正性。國家公務員在理念上要承認社會公民具有平等的權利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在施政過程中，要有一種“非人格化”的依法精神，消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公平與正義。
　　4．合理分配各部門職能是鄉鎮政府職能轉變的重要舉措
　　改變過去“實黨委、虛政府”的格局，將目前鄉鎮黨委書記擁有的大部分權力、職能、責任讓度于鄉鎮政府；充分發揮鄉鎮人大的監督和干部任免提議職能。一是鄉鎮黨委主要負責黨務，包括指導村級黨小組的建設，發展黨員，對所有黨員嚴格依據黨章進行教育、監督和管理。對鄉鎮政府行為有權提出異議，并向上級機構提出相應建議，但不得直接干涉政府具體工作；二是還鄉鎮人大本來面目，發揮其重要的監督職能。鄉鎮人大作為鄉鎮最高權力機關其職能必須得到充實。政府工作必須向人大報告，并得到人大的評議，該項評議結果應該是政府組成人員政績考核的主要依據；三是在鄉鎮政府內部設立與其職能對應的機構，具體負責政府職能實施，并承擔相應責任義務：綜合辦公室，主要負責鄉鎮的日常服務和上傳下達；民政所，負責所有農民的生、老、病、死；基建所，主要負責履行鄉鎮的生產和生活方面基礎設施和環境保護方面工作的立項、施工、驗收的管理和維護；經濟服務辦公室，主要履行鄉鎮引導、指導經濟發展職能。社會事務辦公室，主要承擔綜合治理，維護社會穩定職能。
　　五 結語
　　2010年按照中央要求，自治區黨委、自治區人民政府統一部署，下發了《關于地（州市）縣（市區）政府、鄉（鎮）機構改革的意見》，新一輪鄉鎮機構改革正式啟動。因此，“十二五”時期成為鄉鎮政府職能轉變的關鍵期，要成功轉變鄉鎮政府能應做好以下幾方面的工作：加強黨的領導，鞏固基層政權建設；是著力推進職能轉變，強化社會管理和公共服務職能；合理設置機構，嚴格控制人員編制，提高干部隊伍素質；推進事業站所改革，建立健全新型農業服務體系。通過轉變鄉鎮政府職能，進一步鞏固農村綜合改革成果，提高農業綜合公共服務水平，促進農牧區經濟發展和社會穩定。
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