基層民主新格局

　　按照黨章修改前的規(guī)定，基層黨委書記、副書記只能由基層委員會選舉產(chǎn)生，而根據(jù)修正案的規(guī)定，可以由基層委員會選舉產(chǎn)生，也可以由黨員大會或黨員代表大會選舉產(chǎn)生。這就給直接選舉基層黨組織領(lǐng)導班子成員等擴大基層黨內(nèi)民主的探索留出了空間
　　
　　未來學家奈斯比特把中國的民主模式稱為“縱向民主”，這僅僅是國際觀察家對中國民主發(fā)展的一個視角，“中國式民主”的內(nèi)涵要比這種界定更加豐富。
　　十六大以來歷次中央全會《決定》或《建議》，每年一度的《政府工作報告》、《國務院工作要點》都對農(nóng)村基層民主政治建設作出了重要部署。而十七大更明確提出要“擴大人民民主”，同時把“基層群眾自治制度”納入了中國特色政治發(fā)展道路的內(nèi)容之中。隨之，完善基層群眾自治制度、擴大基層群眾自治范圍等一系列方針措施逐步落實。
　　從浙江溫嶺的“鄉(xiāng)村民主懇談會”，河南省中牟村的聯(lián)戶代表制，再到成都等地的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選”，十年間，中國各地區(qū)在不同程度上，圍繞基層治理機制的完善進行了多方探索和創(chuàng)新性實踐，涌現(xiàn)出具有不同地域特色的基層治理模式。
　　在社會多元化條件下，隨著利益格局發(fā)生深刻變化，如何在治理過程中更多地反映民意，如何更好地將基層組織和參與機制進行有效整合，成為這一輪基層民主建設的新課題。
　　伴隨公眾對權(quán)利、知情、參與的更高訴求，基層民眾有序進行政治參與的范圍不斷擴充，基層政府回應民眾的關(guān)切更加常態(tài)化。當基層政府部門紛紛開設微博政務平臺，在網(wǎng)上晾信息、曬賬本，中國的基層民主已然呈現(xiàn)出新的格局。
　　十八大將“認真總結(jié)過去5年的工作和黨的十六大以來的實踐”，其中基層民主實踐的總結(jié)和未來推進基層民主的新做法亦是輿論關(guān)注點之一。
　　議事決策融入?yún)f(xié)商民主等關(guān)鍵環(huán)節(jié)
　　隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，如何在治理過程中創(chuàng)新治理模式，通過發(fā)展基層民主改善基層政權(quán)的治理績效，以確保社會穩(wěn)定和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，成為中國執(zhí)政黨面臨的主要任務。
　　十六大以來，中共中央不斷深化對“基層民主”的認識，2007年十七大報告強調(diào)指出：人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進。
　　有了制度保障，中國基層民主就有了深入拓展的依據(jù)。近十年來，在多元化的探索過程中，中國基層民主的實踐，已不再局限于民主選舉等單一層面，而是指向參與民主、協(xié)商民主以及民主監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)。
　　浙江溫嶺的“民主懇談會”作為具有代表性的基層民主創(chuàng)新模式，可謂中國基層民主近十年來發(fā)展的一個縮影。
　　21世紀初，“民主懇談會”最初只是“泥土里誕生的村議會”，浙江溫嶺松門鎮(zhèn)的干部每月將村民召集在一起進行懇談，沒有宏篇大論，只有平等交流，內(nèi)容大到村莊整治，小到村里垃圾桶的制作樣式。作為原創(chuàng)性的基層民主形式，民主懇談會屬于制度安排之外的自然生長。這就涉及一個制度框架問題，也就是民主懇談與法律以及現(xiàn)行具體制度協(xié)調(diào)的問題。
　　2005年初，溫嶺將民主懇談與基層人大結(jié)合，進行了新的探索，探索的課題是“參與式預算”，即讓人大代表和公眾參與并監(jiān)督鎮(zhèn)政府2005年度的財政預算編制，這一次，民主懇談會被引入鎮(zhèn)人大體制內(nèi)，參與人大預算改革。
　　民主懇談會的創(chuàng)新在于通過協(xié)商民主的方式，在民主決策環(huán)節(jié)實現(xiàn)更大范圍的公共參與，使公共決策變得更加理性化。在民營經(jīng)濟崛起、社會群體分化的背景下，面對不同社會階層和各方面復雜的利益訴求，民主懇談通過反復協(xié)商討論，最終使得各方利益博弈達到平衡，取得共識。
　　事實上，十六大以來，不僅是經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，中國各地都在拓寬基層民主議事決策的有效途徑，融入?yún)f(xié)商民主、參與民主等更多關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著議事決策機制更加講求程序和方法，重大事務和涉及群眾切身利益的事情逐步交由黨員群眾自己議、自己定，基層黨員群眾有了更多表達合法權(quán)益的正常渠道。
　　2004年，河南鄧州創(chuàng)造了“四議兩公開”工作法，即所有村級重大事項都在村黨組織領(lǐng)導下，按照黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議。決議公開、實施結(jié)果公開并接受監(jiān)督。“四議兩公開”實行后，“一些干部想干的事被群眾否定”在鄧州成為正常現(xiàn)象。
　　“四議兩公開”的創(chuàng)新，主要是在現(xiàn)有的組織框架內(nèi)，強化村級組織辦事的程序、民眾參與決策和監(jiān)督的渠道，這種做法很快得到了中央的肯定。截至目前，全國有57. 5萬個村推行“四議兩公開”工作法，由此，縣域政府和村莊在地方治理過程中正努力實現(xiàn)更為有效的協(xié)作，基層民主的自治實踐顯示了蓬勃的生命力。
　　“公推直選”預留探索空間
　　從一村一地摸索試驗，到全國范圍推廣，基層民主建設在各地鋪開。目前，中國已經(jīng)建立了以農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會和企業(yè)職工代表大會為主要內(nèi)容的基層民主自治體系。隨著村民委員會組織法等法律制度的健全完善，我國的基層群眾自治制度日益走向成熟。
　　而選舉制度作為黨內(nèi)基層民主的重要標志，其改革的每一步都頗受矚目。其中，“公推直選”作為基層黨內(nèi)民主建設的一種新的民主選舉模式，正在從村、社區(qū)廣泛運用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)范試點，并被輿論評價為近十年來中國共產(chǎn)黨擴大黨內(nèi)民主的新嘗試。
　　“公推直選”自2001年在四川平昌等地首次運用后，開始進入高層決策的視線。繼黨的十六大報告提出“改革和完善黨內(nèi)選舉制度”“逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導班子成員直接選舉范圍”之后，十七大進一步要求“推廣基層黨組織領(lǐng)導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法”，“公推直選”啟動了新一輪的推廣嘗試。
　　黨的十七屆四中全會再次重申十七大提出的“逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導班子直選范圍”，基層探索的“公推直選”正式迎來了更大范圍的運用。
　　2010年，江蘇南京公推直選實現(xiàn)了城市社區(qū)和農(nóng)村組織的全覆蓋，成為全國首家實現(xiàn)公推直選全覆蓋的城市。深圳則從試點公推直選市黨代表，到公推直選局級領(lǐng)導干部。西部的四川、重慶等地近年也在穩(wěn)步推進公推直選，有的縣已實現(xiàn)全縣村、社區(qū)黨組織領(lǐng)導班子全部以公推直選方式產(chǎn)生。
　　“公推直選”被主流輿論認為帶來了“共贏”局面：黨員的民主權(quán)利得到落實，激發(fā)了黨員積極性，黨員對公推直選的參與面普遍在80%以上，而在過去要通知80%以上的農(nóng)村黨員開會幾乎是不可能的事；而且“公推直選”方式選出的基層黨組織領(lǐng)導班子成員公信度高，更受群眾歡迎。
　　在一定程度上，“公推直選”可以說是高層指導與基層探索良性互動的成功范例，而這樣一種創(chuàng)新的模式則源于客觀形勢的倒逼。十七大提出“要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主”，“但是從基層現(xiàn)實來看，許多地方的村民認為上千人直選出來的村委會主任當然比上級委任的黨組織書記更有權(quán)威。這導致一些基層黨組織在群眾中無法服眾。”重慶開縣縣委書記李殿勛曾向媒體坦言，實行多年的村民直選在倒逼基層黨組織實行公推直選。
　　如今，全國村、社區(qū)一級基層黨組織已普遍開展公推直選，在這一背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導班子公推直選的探索更為引人注意。
　　黨章修正案第三十條將關(guān)于黨的“基層委員會、總支部委員會、支部委員會選出的書記、副書記，應報上級黨組織批準”的規(guī)定，修改為“基層委員會、總支部委員會、支部委員會的書記、副書記選舉產(chǎn)生后，應報上級黨組織批準”。
　　按照黨章修改前的規(guī)定，基層黨委書記、副書記只能由基層委員會選舉產(chǎn)生，而根據(jù)修正案的規(guī)定，可以由基層委員會選舉產(chǎn)生，也可以由黨員大會或黨員代表大會選舉產(chǎn)生。這就給直接選舉基層黨組織領(lǐng)導班子成員等擴大基層黨內(nèi)民主的探索留出了空間。
　　在《2010年~2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》中，中央提出了逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導班子成員公推直選范圍的要求。盡管目前試點尚未全面鋪開，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選被認為是對黨內(nèi)選舉制度的重要改革，表明基層黨內(nèi)民主已逐漸向上生長。
　　
　　基層民主制度化深入部署
　　觀察新一輪的基層民主實踐可以發(fā)現(xiàn)，中國的基層民主自治發(fā)展遵循自身邏輯，所呈現(xiàn)的創(chuàng)新模式，并不是簡單的“你一言我一語”式民主，也體現(xiàn)出一種新特征，即基層民主自治模式至始至終都受到法制的規(guī)范，并在實踐過程中不斷吸納基層創(chuàng)新，針對實際問題做出調(diào)整，避免了不必要的波折。
　　這種進步所依賴的正是基層民主法律框架的不斷完善。全國29個省(區(qū)、市)相繼頒布了《村民委員會組織法》實施辦法；31個省(區(qū)、市)出臺了村委會選舉辦法；7個省份專門制定了村務公開條例；一些省份還制定了村民代表會議規(guī)則和村務管理辦法等行政法規(guī)；24個省區(qū)市頒布了居委會組織法實施辦法。
　　民主的實現(xiàn)形式也進一步豐富，選舉民主、協(xié)商民主、自治民主形式有機結(jié)合起來。有外媒評論，這是一個更加全面的重大科學論斷和重大制度安排，基層群眾自治制度的地位得到了前所未有的提升。
　　2009年中辦、國辦聯(lián)合發(fā)出20號、21號文件規(guī)范了村委會選舉工作、完善村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制，還對農(nóng)村村委會民主選舉、村務公開和民主管理、村民一事一議籌資籌勞管理辦法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開等問題作出專門規(guī)范。
　　值得注意的是，十一屆全國人大常委會第17次會議修訂通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，重點對村民委員會成員的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監(jiān)督制度三個方面進行了修訂和完善。
　　此外，結(jié)合新的黨代會報告精神和黨章修正案以及地方創(chuàng)新實踐，對現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》進行修訂，也在公眾期待之中。