城鄉(xiāng)一體化中的農(nóng)村金融與農(nóng)地制度創(chuàng)新

摘要： 改革開放以來，我國的農(nóng)村金融體制改革和以土地家庭承包經(jīng)營制為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革，在促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展的同時(shí)，也暴露出一些問題，這主要體現(xiàn)在：農(nóng)村的正規(guī)金融功能弱化、非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)長期受壓制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系不健全，農(nóng)村土地所有權(quán)不明，農(nóng)業(yè)經(jīng)營難以規(guī)模化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率普遍偏低。借鑒國外農(nóng)村金融體系發(fā)展和農(nóng)地制度改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，在當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，要盡快改變當(dāng)前農(nóng)村金融邊緣化、功能弱化的格局，關(guān)鍵是要圍繞構(gòu)建一個(gè)以商業(yè)性金融、政策性金融、合作性金融為主導(dǎo)并與其他金融相銜接的多元化農(nóng)村金融體系，重構(gòu)與整合農(nóng)村正規(guī)金融體系、逐步發(fā)展農(nóng)村民間非正規(guī)金融體系、健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。而在農(nóng)村土地制度完善方面，則需要圍繞建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體系，優(yōu)化農(nóng)地所有權(quán)制度以明確產(chǎn)權(quán)界定、強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)、完善農(nóng)村社保體系、積極探索農(nóng)地金融產(chǎn)品的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村金融；農(nóng)地制度；國際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)： F832.35

城鄉(xiāng)一體化是在現(xiàn)代文明社會(huì)中城鄉(xiāng)居民擁有公平的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)法定權(quán)利，居民的城鄉(xiāng)物質(zhì)文化差別消除，居民在城鄉(xiāng)間流動(dòng)的障礙消除，城鄉(xiāng)居民能夠公平地獲得個(gè)人發(fā)展的機(jī)會(huì)，能夠公平地享受政府提供的公共產(chǎn)品。當(dāng)前，我國要縮小城鄉(xiāng)差距、順利推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，首先要解決的就是“三農(nóng)問題”。盡管“三農(nóng)問題”的歷史成因錯(cuò)綜復(fù)雜，但農(nóng)村土地和農(nóng)村金融的相關(guān)制度安排無疑是主要成因之一，也是解決“三農(nóng)問題”的重要突破口。因此，深化對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的認(rèn)識(shí)，積極探索實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化中的制度支持尤其是對農(nóng)村金融、農(nóng)村土地的制度完善，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國農(nóng)村金融和農(nóng)地制度的現(xiàn)狀及存在的缺陷

（一）我國農(nóng)村金融體系的演變及其對“三農(nóng)”的影響

以1979年2月中國農(nóng)業(yè)銀行復(fù)牌為標(biāo)志，我國農(nóng)村金融體制改革正式啟動(dòng)，農(nóng)業(yè)銀行在改革之初兼具政策性與金融性雙重職能，同時(shí)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理農(nóng)村信用合作社，成為農(nóng)村金融體系的主要構(gòu)成。1994年，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立，農(nóng)村政策性與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)開始分離。1996年，國務(wù)院在《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》中進(jìn)一步要求“建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系”，開啟了農(nóng)村金融體系的多元化格局。2000年之后，管理層啟動(dòng)了以農(nóng)村信用社為核心的改革，并在2003年下發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村金融體制改革向縱深方向發(fā)展。回顧30余年的農(nóng)村金融改革歷程，對促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題功不可沒，但在改革進(jìn)程中也暴露出諸多問題與不足。

首先，正規(guī)金融功能弱化，農(nóng)村資金大量外流。我國農(nóng)村金融的制度安排與演進(jìn)，呈現(xiàn)典型的政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷特征。農(nóng)村金融體制的改革，初衷并不是要解決農(nóng)村融資問題，滿足農(nóng)村金融服務(wù)需求，而是服務(wù)于國家整體政策與發(fā)展規(guī)劃，持續(xù)不斷的為工業(yè)化和城市化動(dòng)員儲(chǔ)蓄。與此同時(shí)，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的低下，決定了農(nóng)貸資金的“高成本、低收益”特征，造成金融供給嚴(yán)重不足，“非農(nóng)化”趨向嚴(yán)重，就連農(nóng)村正規(guī)金融的主力軍——農(nóng)村信用合作社，實(shí)際上扮演的也是一個(gè)農(nóng)村資金“抽水機(jī)”的角色。據(jù)中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所農(nóng)民收入課題組（2003）估算，1978～2000年，通過農(nóng)村信用社資金外流總額從121億元上升至4639.9億元，且20世紀(jì)90年代農(nóng)村資金的外流規(guī)模與速度均遠(yuǎn)大于80年代。

其次，非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)長期受壓制，發(fā)展緩慢。在農(nóng)村正規(guī)金融供給不足、缺乏效率的背景下，基于利潤動(dòng)機(jī)，農(nóng)村金融還存在著一種自發(fā)性的、誘導(dǎo)性的制度變遷。如1999年之前農(nóng)村各地廣泛存在的農(nóng)村合作基金會(huì)，對于彌補(bǔ)正規(guī)金融供給不足，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起了積極作用，但非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)缺乏有效的內(nèi)部控制，隱藏著較大的金融隱患，且基本游離于國家的監(jiān)管之外。因此，這種自發(fā)性的制度變遷長期受到政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷的壓制，被動(dòng)的處于地下狀態(tài)，發(fā)展較為緩慢。

最后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系不健全。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性決定了需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為生產(chǎn)保障。盡管國家在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面出臺(tái)了大量的扶持政策和優(yōu)惠措施，部分保險(xiǎn)公司也在嘗試農(nóng)業(yè)險(xiǎn)，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性與保險(xiǎn)公司的商業(yè)化運(yùn)作之間的矛盾，使得承保機(jī)構(gòu)缺乏動(dòng)力與積極性，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種單一、覆蓋面狹窄、投保條件苛刻等一系列問題。總之，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)依然處于起步階段，單純依靠商業(yè)保險(xiǎn)公司自身運(yùn)作難以推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)市場的長足發(fā)展，也難以發(fā)揮其對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的后備保障作用。

（二）我國農(nóng)村土地制度的變遷及現(xiàn)存問題

1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》和《農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》兩個(gè)文件。以此為開端，中國農(nóng)村邁入了以土地家庭承包經(jīng)營制為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新歷程，其實(shí)質(zhì)是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有不變的前提下，不斷賦予并強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)變遷過程。從實(shí)踐情況來看，家庭承包經(jīng)營制的確立，成為我國農(nóng)民的一項(xiàng)偉大創(chuàng)舉，在改革初期極大的解放了生產(chǎn)力，迅速解決了人民溫飽問題，但這種制度與生俱來的兩大缺陷，也成為了我國新農(nóng)村建設(shè)的重大羈絆。

首先，農(nóng)村土地所有權(quán)不明是現(xiàn)階段我國農(nóng)地制度存在的首要問題。我國《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》都明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，但對于究竟誰是“集體所有”的代表，界定并不明確，也即集體所有在理論上成為一個(gè)抽象的概念，但在現(xiàn)實(shí)中又必須要有實(shí)際人來行使與所有權(quán)相關(guān)的各種具體權(quán)力，即“人格化”。這就造成了現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村土地所有權(quán)多數(shù)情況下演變成了村集體的代理者—— 村干部所有，不僅導(dǎo)致農(nóng)民利益受損和農(nóng)地糾紛頻頻發(fā)生，還降低了土地流轉(zhuǎn)速度。

其次，農(nóng)業(yè)經(jīng)營難以規(guī)模化。現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)行的是按“人均分地”的原則，農(nóng)地規(guī)模狹小且分散零碎，這種以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、條塊分割為特點(diǎn)的土地制度安排，使農(nóng)業(yè)機(jī)械化嚴(yán)重受阻，延緩了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化與產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，阻礙了土地資源的優(yōu)化配置。

鑒于家庭承包經(jīng)營制的上述缺陷，2008年， 中共十七屆三中全會(huì)全面通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確指出，下一步改革的重點(diǎn)是“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。”這就意味著我國進(jìn)入到以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革為核心的新時(shí)期。盡管政府始終支持和鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，但我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率普遍偏低，進(jìn)程緩慢。據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，到2008年底，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積僅有1.09億畝，占農(nóng)戶承包耕地總面積的8.9％。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展極不平衡，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市流轉(zhuǎn)面積明顯高于中西部省市。土地流轉(zhuǎn)速度緩慢，除了由于土地產(chǎn)權(quán)不明晰所造成的約束之外，還源自于農(nóng)民流轉(zhuǎn)意識(shí)較薄弱，流轉(zhuǎn)市場不健全等多種因素。

二、國外城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中農(nóng)村金融和農(nóng)地制度創(chuàng)新的實(shí)踐

根據(jù)增長極理論和非均衡發(fā)展理論，在某一時(shí)段內(nèi)，特別是工業(yè)化階段，城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展不平衡是各國工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中共同存在的現(xiàn)象。美國大概經(jīng)歷了70年的努力，工農(nóng)收入才趨向平衡；日本大概花了100年使農(nóng)民收入超過非農(nóng)家庭收入。也即，城市與農(nóng)村的不平衡發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進(jìn)是世界各國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中都將面臨或曾經(jīng)面臨的一個(gè)共同問題。在此過程中，各國都對農(nóng)村金融體系和農(nóng)地制度的改革進(jìn)行了多種嘗試，對其成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理總結(jié)，無疑對我國有較大借鑒意義。

（一）國外農(nóng)村金融體系發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

第一，構(gòu)建職責(zé)明確、分工協(xié)作的多元化農(nóng)村金融體系。發(fā)達(dá)的農(nóng)村金融體系必然是一個(gè)多層次、全方位和功能健全的有機(jī)整體，政策性、合作性以及商業(yè)性三種不同性質(zhì)和功能的金融組織之間應(yīng)該分工明確又相互協(xié)作，能夠滿足不同層次的農(nóng)村金融需求。以美國為例，其農(nóng)村金融體系以私營機(jī)構(gòu)及個(gè)人信貸等農(nóng)村商業(yè)金融為基礎(chǔ)，以農(nóng)村合作金融的農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)為主導(dǎo)，以政府農(nóng)貸機(jī)構(gòu)等政策性金融為輔助，商業(yè)性、政策性和合作型金融之間層次相當(dāng)分明，被學(xué)界稱作“多元復(fù)合模式”。

第二，注重政府在農(nóng)村金融體系構(gòu)建中的扶植與引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性較大，農(nóng)貸資金具有典型的“高成本、低收益”特征。因此，各國政府在構(gòu)建農(nóng)村金融體系過程中，都注重發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過提供原始資本金、制定稅收優(yōu)惠政策、增加財(cái)政補(bǔ)貼以及運(yùn)用政策性金融工具等多種措施，引導(dǎo)建立了專門扶持農(nóng)業(yè)的合作性和政策性金融組織，同時(shí)積極吸引商業(yè)性金融組織和其他社會(huì)閑置資金進(jìn)入農(nóng)村市場，使之服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，有效增加農(nóng)村金融供給。

第三，發(fā)揮合作金融的比較優(yōu)勢。以互助合作、非盈利為目的的農(nóng)村合作金融組織在資金聯(lián)合和信息獲取等方面具有較強(qiáng)的比較優(yōu)勢，故全球范圍內(nèi)均不同程度地發(fā)展合作金融組織，并使其在農(nóng)村金融體系中處于基礎(chǔ)地位。例如，美國復(fù)合型的合作金融體系形成于20世紀(jì)初期，通過為農(nóng)業(yè)相關(guān)組織及發(fā)展項(xiàng)目提供信貸支持、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)可用資金來源，為美國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、市場化作出巨大貢獻(xiàn)；德國更是世界合作金融組織的發(fā)源地，早在19世紀(jì)50年代就創(chuàng)立了農(nóng)村信用合作社，其獨(dú)具特色的合作金融體系很好得支持、促進(jìn)了德國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

第四，重視非正規(guī)金融的作用。無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家和地區(qū)，農(nóng)村非正規(guī)金融都以各種各樣的形式存在著，只是形式有所差異。非正規(guī)金融產(chǎn)生于農(nóng)村金融體系演變過程中的誘導(dǎo)性制度變遷，與正規(guī)金融相比，它們具有先天性的信息優(yōu)勢和較強(qiáng)的靈活性，且與正規(guī)金融并不沖突，而是互為補(bǔ)充，尤其是在新興市場，由于金融監(jiān)管而導(dǎo)致較為嚴(yán)重的金融抑制，農(nóng)村非正規(guī)金融得到了更大規(guī)模發(fā)展，并對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了不可或缺的作用。

第五，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系建設(shè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是農(nóng)村金融體系中的重要組成部分，歐美發(fā)達(dá)國家均具有發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場，雖然各國開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織機(jī)構(gòu)有所差異，但政府都會(huì)給予扶植與支持，例如美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營和代理，但會(huì)得到政府在經(jīng)營管理費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼等方面的有力支持，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和保險(xiǎn)公司的負(fù)擔(dān)，從而調(diào)動(dòng)了雙方的積極性，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。

（二）國外農(nóng)村土地制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

第一，家庭經(jīng)營是農(nóng)村土地運(yùn)營的主要載體，但經(jīng)營模式并非一成不變。實(shí)踐證明，家庭經(jīng)營較好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，能夠在農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，無論是以美國為代表的人均土地資源較豐富國家還是以日本為代表的人均土地資源較貧瘠國家，都是以家庭經(jīng)營為主要載體的，但是家庭經(jīng)營的模式在不同國情以及不同歷史時(shí)期可以靈活多樣。如美國農(nóng)業(yè)經(jīng)營就經(jīng)歷了一個(gè)由小規(guī)模分散粗放型家庭經(jīng)營，到家庭適度規(guī)模經(jīng)營階段，最后再到現(xiàn)代化、綜合性的家庭大規(guī)模經(jīng)營階段，而日本則是典型的小規(guī)模家庭經(jīng)營。兩國的農(nóng)地經(jīng)營模式雖然有所不同，但都實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

第二，明確的土地產(chǎn)權(quán)界定是農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的共性。從世界范圍來看，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的土地所有權(quán)制度并不統(tǒng)一，美國、日本、英國等實(shí)行土地私有制，而加拿大、澳大利亞、以色列等則實(shí)行國有制。但無論實(shí)行何種形式，都會(huì)明確界定產(chǎn)權(quán)。例如，美國農(nóng)地歸農(nóng)場主私有，原始產(chǎn)權(quán)的獲得主要通過購買或是國家贈(zèng)予形式，雖然國家保留了對農(nóng)地控制和管理的相當(dāng)權(quán)利，但其產(chǎn)權(quán)邊界依然十分明晰，美國農(nóng)場主實(shí)質(zhì)上獲得的是一種具有產(chǎn)權(quán)保障的土地使用權(quán)，土地所有者在土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、繼承等方面具有完全不受干擾和侵犯的權(quán)利，而加拿大雖然實(shí)行土地國有，農(nóng)民以向國家租用的形式來經(jīng)營家庭農(nóng)場，但他們幾乎擁有除所有權(quán)以外的其他一切權(quán)利。

第三，土地制度安排的關(guān)鍵是賦予農(nóng)民充分自主的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。自主經(jīng)營權(quán)是擁有農(nóng)地使用權(quán)的重要標(biāo)志，同時(shí)自主經(jīng)營也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力。農(nóng)業(yè)發(fā)展較快的國家都十分重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的自主經(jīng)營權(quán)。例如，英國早在1900年就以法律形式賦予了佃戶播種作物的自由，其《持有地條例》規(guī)定：“不管有無習(xí)慣或契約規(guī)定，只要保證土地整潔并妥加當(dāng)心，播種就是自由的”。

第四，具備發(fā)達(dá)的農(nóng)地服務(wù)體系。農(nóng)地制度的改革與完善并不是孤立進(jìn)行的，需要有相應(yīng)的配套設(shè)施與服務(wù)體系來支持。美國的土地立法和土地政策包含了土地產(chǎn)權(quán)制度和管理制度的方方面面，日本在戰(zhàn)后更是通過制定多部法律來強(qiáng)化對農(nóng)村土地制度的安排與創(chuàng)新，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營發(fā)展和農(nóng)地的有效利用。另外，土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)地制度安排的核心關(guān)鍵。鑒于此，發(fā)達(dá)國家都建立起了較完備的土地流轉(zhuǎn)制度及發(fā)達(dá)的中介服務(wù)市場，積極促進(jìn)土地要素的資本化。

三、啟示：深化農(nóng)村金融和農(nóng)地制度的改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

（一）深化農(nóng)村金融改革的制度設(shè)計(jì)

深化農(nóng)村金融體制改革，關(guān)鍵是要盡快改變當(dāng)前農(nóng)村金融邊緣化、功能弱化的格局，構(gòu)建出一個(gè)以商業(yè)性金融、政策性金融、合作性金融為主導(dǎo)并與其他金融相銜接，適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的多元化農(nóng)村金融體系。

第一，重構(gòu)與整合農(nóng)村正規(guī)金融體系。首先，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支農(nóng)力度，逐步將業(yè)務(wù)重心由目前的農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，從主要提供短期資金轉(zhuǎn)向主要提供中長期農(nóng)業(yè)開發(fā)資金。其次，農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲(chǔ)蓄銀行等商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，要積極在商業(yè)化運(yùn)作和服務(wù)“三農(nóng)”之間尋找平衡點(diǎn)。縣域農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)定位于服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)戶之間的聯(lián)系；中國郵政儲(chǔ)蓄銀行要加快分支機(jī)構(gòu)的改革和建設(shè)，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢和資金優(yōu)勢，建立郵政儲(chǔ)蓄資金的農(nóng)村回流機(jī)制，同時(shí)積極探索面向“三農(nóng)”的服務(wù)模式和有效途徑。最后，深化農(nóng)村信用社改革，增加農(nóng)村合作金融的供給，嘗試構(gòu)建農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)民專業(yè)合作社的互動(dòng)合作機(jī)制，允許有條件的專業(yè)合作社發(fā)展信用合作。

第二，逐步發(fā)展農(nóng)村民間非正規(guī)金融體系。首先，區(qū)別對待，摒棄原來全盤否定的做法，引導(dǎo)地下錢莊、農(nóng)村合作基金會(huì)等相對健康的非正規(guī)金融組織逐步走向合法化、陽光化，使其成為農(nóng)村金融服務(wù)體系的重要組成部分，但對于民間非法集資、具有黑社會(huì)性質(zhì)的高利貸等，要堅(jiān)決予以取締。其次，借鑒國外較為成熟的小額信貸模式，繼續(xù)擴(kuò)大小額信貸公司試點(diǎn)，加大政府支持力度，扶持民營小額貸款公司發(fā)展，幫助成長中的小額信貸機(jī)構(gòu)改進(jìn)信貸管理、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和人力資源管理的能力以及產(chǎn)品創(chuàng)新的能力。

第三，健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。首先，運(yùn)用政府和市場相結(jié)合的方式，由政府決定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給的方向和數(shù)量，而由各種被批準(zhǔn)的組織機(jī)構(gòu)在框架內(nèi)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)。其次，進(jìn)一步加大政策扶持力度，尤其要加大財(cái)政支持力度，增加財(cái)政對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)助資金，穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，提高保障程度。最后，加快建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，盡快建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，對因重大自然災(zāi)害形成的大額賠付，由風(fēng)險(xiǎn)基金給予一定比例的補(bǔ)償，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制。

（二）加快農(nóng)地制度改革的措施探討

基于我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度安排的主要問題，借鑒國外的農(nóng)村土地制度安排與創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我國現(xiàn)階段農(nóng)地制度的改革以建立、健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體系為主線，推進(jìn)以下幾方面的工作：

第一，優(yōu)化農(nóng)地所有權(quán)制度，明確產(chǎn)權(quán)界定。針對現(xiàn)前我國農(nóng)地所有權(quán)虛置局面，首先應(yīng)當(dāng)積極探索農(nóng)村土地所有權(quán)主體“人格化”的可行路徑，明確農(nóng)民在農(nóng)村土地所有權(quán)中的主體地位，完善農(nóng)村土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，以維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的實(shí)際支配地位，保障農(nóng)民土地權(quán)益。其次，明晰所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)能，逐步淡化所有權(quán)權(quán)能而強(qiáng)化使用權(quán)權(quán)能，對土地的其他物權(quán)進(jìn)行徹底的物權(quán)化，即細(xì)化用益物權(quán)的權(quán)能，使農(nóng)民充分享有他物權(quán)。

第二，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)。首先，按照《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的要求，切實(shí)做好延包后續(xù)的完善工作，穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)。其次，賦予農(nóng)戶完整的土地承包權(quán)，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性，以《物權(quán)法》為依據(jù)在法律上確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，賦予農(nóng)民清晰穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)，將占有、使用、收益和轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等明確規(guī)定在農(nóng)民承包土地的權(quán)利當(dāng)中，使其成為真正相對獨(dú)立穩(wěn)定的權(quán)利。

第三，建立、健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體系。首先，構(gòu)建公開、透明、高效的各級(jí)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，確保土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易合理、有序進(jìn)行。其次，循序漸進(jìn)，分階段采用土地流轉(zhuǎn)的各種形式。前期可鼓勵(lì)出租、股份合作等能為農(nóng)民帶來持續(xù)性收益的土地流轉(zhuǎn)方式的交易，為就地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)工人或進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民提供最后生活來源保障和退路；待條件成熟后，再推出土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的交易。最后，調(diào)整財(cái)政政策，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的形成與發(fā)展。可將現(xiàn)階段的財(cái)政支農(nóng)政策調(diào)整為以加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立，更有效地促進(jìn)土地集約化利用為核心目標(biāo)，以求從根本上解決三農(nóng)問題。在具體的政策選擇上，可進(jìn)一步貫徹已頒布實(shí)施的《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》，調(diào)整農(nóng)機(jī)購買補(bǔ)貼方式，加大對大農(nóng)戶的農(nóng)機(jī)購買補(bǔ)貼力度；調(diào)整財(cái)政種糧補(bǔ)貼與優(yōu)良品種補(bǔ)貼的發(fā)放方法，對大農(nóng)戶和小農(nóng)戶采取區(qū)別對待的財(cái)稅政策，給予大農(nóng)戶更多的支持；大力扶植農(nóng)業(yè)延伸行業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)業(yè)部門富裕勞動(dòng)力提供更多的就業(yè)崗位等。

第四，完善農(nóng)村社保體系。完善農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，是深化我國土地制度改革，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的必要配套體系，政府需要逐步建立起從最低生活保障到農(nóng)村醫(yī)療、從五保戶到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的能夠覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)保障體系， 使農(nóng)民與市民一樣平等地?fù)碛袡?quán)利和享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。另外，我國農(nóng)村人口眾多，但農(nóng)業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重卻不斷下降。因此，完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度僅僅依靠農(nóng)村自身的力量是不夠的，這就需要城市充分發(fā)揮資金和管理上的優(yōu)勢，大力支持農(nóng)村社保體系的建立。

（三）以金融創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)地制度改革的思考

眾所周知，近年來，隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的難點(diǎn)和焦點(diǎn)，其中所涉及的關(guān)鍵在于如何優(yōu)化集體土地資源的配置效率以及由此衍生的土地定價(jià)問題，而這正是金融工具不斷創(chuàng)新的動(dòng)力和金融創(chuàng)新工具的魅力所在。此外，城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)必然涉及到土地、勞動(dòng)力、資本三大生產(chǎn)要素的整合和統(tǒng)一，這就要求農(nóng)村土地制度與農(nóng)村金融制度二者的改革與創(chuàng)新應(yīng)相互結(jié)合、相互統(tǒng)一。因此，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)、創(chuàng)新農(nóng)地金融產(chǎn)品，無疑是金融創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)地制度改革的一種有效途徑、一種重要體現(xiàn)。“農(nóng)地金融”是以農(nóng)村土地為抵押品，圍繞農(nóng)地開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營所進(jìn)行的資金融通行為。近年來在各地紛紛展開的農(nóng)地制度改革實(shí)踐中，相繼推出的地票交易、農(nóng)地入股、農(nóng)地證券化、農(nóng)地信托等正是具有一定創(chuàng)新意義的農(nóng)地金融產(chǎn)品，但這些創(chuàng)新產(chǎn)品在全國范圍內(nèi)的推廣還有待相關(guān)政策或制度的進(jìn)一步明確。

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（編輯：何樂）

周小全，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士后。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)管理、金融理論與資本市場。

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