政壇潛在“風險場”與“高危點”

從國際共運史上的宦海浮沉和媒體對當今中國貪官落馬的報道和分析來看，“當官高危”主要可以分為顯在風險和潛在風險。一般來說，顯在風險大多屬于主動性風險，主要表現(xiàn)為貪污腐化、買官賣官、權錢交易、權色交易等較低層次的經(jīng)濟性風險。其中又可分為自覺主動性風險與被迫主動性風險，前者如受賄索賄、化公為私等，當前揭露出來的“落馬貪官”中，絕大多數(shù)屬于這種“自覺主動貪腐”的情況；后者如被迫跟隨群體受賄貪污，主要指在大量的“貪腐窩案”中，確實有一部分官員良知仍在，并不想?yún)⑴c受賄貪污，但是懾于環(huán)境難以自主，不得不分享受賄貪污“成果”；甚或還發(fā)生過不得不在表面上“裝作”分享受賄貪污“成果”的情況。近幾年人們討論和關注的“當官高危”大多屬于這種風險。

三種潛在危險危害官場

當然“當官高危”中的“潛在風險”也很重要。一般來說，潛在風險大多屬于被動性風險，主要表現(xiàn)為源于政治制度不合理、不完善、缺失或意識形態(tài)斗爭等較高層次的政治性風險，或者源于道德文化被破壞或文化價值觀偏駁扭曲等較深層次的文化性風險，官員個人在這種風險中往往處于無助無奈、被動承受的狀態(tài)。在一定意義上，也可以說這種風險來源于社會發(fā)展不成熟階段中特有的不規(guī)范性風險。

首先，最高層次的風險來自政治運動和意識形態(tài)斗爭。政治運動和激烈的意識形態(tài)斗爭，往往破壞了政治制度的建設進程及其穩(wěn)定性，也使得既有的法律制度慘遭破壞；民主集中制度內(nèi)容的不確定性和邊界不清，導致集體領導與個人分工負責相結(jié)合的領導制度往往演變?yōu)椤皩ふ姨孀镅颉敝贫龋沟靡徊糠止賳T總是處于難以預料的風險之中。譬如蘇聯(lián)時期，主要領袖交接班成為當時當官風險的一個“高危點”。列寧去世后，在斯大林與托洛茨基、季諾維也夫和加米涅夫之間的絞肉機般的傾軋中，大批高官紛紛落馬。但憲法和法律對于這類政治及其相伴隨的意識形態(tài)斗爭，似乎失去任何規(guī)制作用。

其次，具有多層次的普遍性的風險來自官場以弄虛作假滿足政績需要的“浮夸機制”。戈爾巴喬夫曾經(jīng)描述過當時蘇聯(lián)官場的浮夸腐敗和虛假作風：弄虛作假、阿諛奉承、歌功頌德這種腐化墮落，使“思想和道德價值”被“磨損”，“宣揚成績”、“真的和假的成績的做法占了上風”，“虛張聲勢和大講排場”。對于官員來說，政治上的弄虛作假或許更為可怕，如1962年“民主補課”時，所謂補劃“漏網(wǎng)地主富農(nóng)”也是層層分配指標的。例如，山東微山湖西岸魚臺縣的一個貧困小漁村，被分配給兩個“漏網(wǎng)地主富農(nóng)”指標。時任該村大隊長的是一位祖孫三代討飯的貧農(nóng)，懾于完成指標的強大壓力，他勉強把薄田多一點的一戶補劃為“富農(nóng)”后，這位仍然保持著良知良心的村干部，不愿再去更多地傷害無辜，無奈之下就用自己的名字暫時“頂替”上這個“漏網(wǎng)富農(nóng)”指標。在面臨這類風險時，往往受傷害的都是最忠誠、最優(yōu)秀的黨員干部，這是一種有悖于基本法規(guī)政策和良心良知的、優(yōu)汰劣勝的、令人啼笑皆非的風險。

時至今日，我們國家雖然三令五申要貫徹實事求是的思想路線，強調(diào)要“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，但是“數(shù)字出官、官出數(shù)字”的問題似乎依然難解。

再次，具有更深層次的風險來自道德文化破壞或文化價值觀扭曲。戈爾巴喬夫曾描述當時蘇聯(lián)的情況：“我們過去把真正的民主和形式上的民主對立起來”，“為了達到‘偉大的目的’，任何最沒有人性的手段都被證明是對的。‘政治的合理性’正式被置于‘形式上的法制’之上，這就使政治失去道德基礎。踐踏了人類道德和公正的準則和原則，……頑固地在社會意識中灌輸‘特殊的’有別于全人類的社會生活和行為的準則。”這使得整個蘇東國家“削弱了社會的凝聚力”，成為其整個制度的“自殺性動力”，也使得一切有正義感和堅持原則的官員，面臨著始料不及的高危風險。道德文化被破壞或文化價值觀扭曲，也是新中國建設進程中最為困惑的深層問題之一。

限權、監(jiān)督和教化，遏制潛在危險

上述幾種潛在風險，也可以概括為制度和文化環(huán)境風險，由于其不規(guī)范性和不確定性，使得官員們處于一種詭異不測的“風險場”。很顯然，矯治這種被動的潛在風險比矯治其他風險更為艱難。

其一，要嚴格規(guī)制黨政機關部門及其相應官員的職能權限。現(xiàn)在官場的主要潛在風險源于職能權限不清。官員的職能權限沒有嚴格的規(guī)制，也就是制度不完善或制度缺失或執(zhí)行不力，這種制度環(huán)境風險會帶來最大的潛在風險。因此，建設有限政府和法治國家，是矯治制度性、政治性風險的根本途徑。其中主要包括黨的領導法治化、依法領導；要落實各級國家權力機關的法律地位和法定權能；政府部門要依法組建、依法行政。

其二，要建立封閉完善的監(jiān)督制約體系。管理科學認為，監(jiān)督應該是一個連續(xù)的封閉的回路，不應有失監(jiān)和漏監(jiān)的環(huán)節(jié)缺失或中斷。目前，我國的監(jiān)督體系卻是不封閉和不完善的。

十一屆三中全會建立了中紀委這個黨內(nèi)的最高監(jiān)察機構(gòu)，30多年來在維護黨規(guī)黨法、整頓黨風方面做了大量工作。但由于各級紀委依舊歸同級黨委領導，這就造成了市級黨委只能由省紀委監(jiān)督，省級黨委只能由中紀委監(jiān)督。很顯然，這是存在失監(jiān)和漏監(jiān)環(huán)節(jié)的不封閉監(jiān)督。比如，山東省某鄉(xiāng)黨委政府曾決定要把該鄉(xiāng)建成“無糧鄉(xiāng)”，要求農(nóng)民不得種一粒糧，只能種菜。由于這個鄉(xiāng)的土地主要是石灰?guī)r地帶的山田薄地，難以灌溉，不適合種菜，那一年老百姓只得“罷種”，導致全鄉(xiāng)土地荒蕪。難以理解的是，該鄉(xiāng)黨委政府從哪里來的剝奪農(nóng)民種糧的權力？！這種權力濫用而不能得到及時有效監(jiān)督的問題，是整個官場面臨的最為普遍的風險。

因此，矯治這種風險必須建立封閉完善的監(jiān)督體系，包括以“權利制約權力”，從基層機關及其官員到最高權力受到嚴格的法制監(jiān)督。

其三，要穩(wěn)步培育憲政文化及其相應的道德文化基礎。一個國家的憲法和法律得到有效的執(zhí)行，必須有相應的法律文化和道德文化作為基礎支撐。之所以存在有法不依、以權壓法、以權廢法的現(xiàn)象，除了法制不完善和執(zhí)法不力之外，還在于沒有培育起法律至高無上的憲政文化及其相應的道德文化基礎。在上世紀90年代中期，魯西南地區(qū)有一年棉花大面積減產(chǎn)，很多農(nóng)戶不能完成交售棉花的任務計劃。為了催農(nóng)戶交售棉花，當?shù)啬呈形尤蛔鞒鰶Q定：完不成交售棉花任務的農(nóng)戶，其子女凡適齡兒童者不得入學；正在上學的趕出學校！很難想象，這種直接違背九年《義務教育法》的決定是如何作出來的！后來由于引發(fā)社會波動，這個錯誤決定很快得到糾正。但是這樣的決定能夠出臺，足以說明，我們不僅缺乏憲法和法律的有效實施機制，更缺乏尊重憲法和法律的憲政文化及其相應的道德文化基礎。

因此，矯治官場的這種屬于“無知無畏”的法盲風險，必須扎扎實實地培育憲政文化及其相應的道德文化基礎，包括官員們要尊重和自覺遵守憲法和法律、樹立限制公權和保障私權的憲政意識、法律至高無上的文化意識和道德行為準則，等等。

（作者為山東大學政治學與公共管理學院副院長、教授、博導）

責編/肖楠 美編/石玉