民事訴訟視角下的農民工權益保護研究

摘要：加強和完善對農民工權益的法律保護是必要的。為了解決農民工權益的保護問題。應當取消農民工勞動爭議案件仲裁前置的規定；應當擴大民事訴訟簡易程序的適用范圍，把農民工討薪訴訟納入民事訴訟簡易程序。在涉及農民工的相關訴訟中，應當降低證據保全和財產保全的適用條件；應當實行舉證責任倒置，在爭議的案件事實最終真偽不明時，由雇主承擔敗訴的風險；應當建立幫助農民工追討欠薪的檢察長追緝制度；應當針對農民工完善欠薪支付令制度并建立農民工訴訟案件執行的綠色通道。

關鍵詞：農民工；權益；法律保護；簡易程序；欠薪支付令

中圖分類號：D912.5 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2012)01-O116-05

伴隨著人類歷史上空前的人口遷徙，以農民工為建設主體的中國現代化建設取得了舉世矚目的偉大成就。農民工群體常常以個體形象展現在我們腦海中：珠三角的打工妹、鑄造三峽的建筑工人、礦難中生還的礦工等。農民工開胸驗肺的疼痛，打工詩人的吟唱，歌曲《春天里》農民工歌手的吶喊，都在這個時代激蕩，警示我們必須關注農民工的權益保護問題。

一、必須加強對農民工權益的保護

(一)農民工權益保護的現狀

農民工推動了我國的現代化進程，十幾年來農民工群體中只有少數精英逐漸進入了社會上層，大多數農民工還在原有的階層徘徊。農民工權益受到侵害，主要體現在以下幾個方面：

1.工資被拖欠。“農民工欠薪發生率高，多發生在建筑業，欠薪與勞動合同的簽訂成反比，實際討薪效率低，又主要靠自己解決。”“264人中(被調查人數，作者注)，有244人近3年曾遭遇不同程度欠薪，比例高達92.4％”包工頭私扣或拖欠農民工工資是引起民工討薪的原因之一。農民工討薪的另一原因在于“帶墊資”現象，即一些企業、單位或者地方政府在資金不足的情況下進行不合理的負債建設。從官方公布的數據可以看出，拖欠民工工資的主要是“地方政府”，拖欠原因主要是所謂的“政績工程”、“形象工程”、低水平重復建設和不合理的負債建設。本來農民工工資問題是關于勞動報酬的經濟問題，農民工工資決定于勞動力市場的供求和勞動力價格。在“帶墊資”的情況下，這就不是一個純粹的經濟問題了。

2.身體被傷害。一些私營企業主，為了追求超額的剩余價值，利用簡陋的條件生產，置農民工的健康和生命于不顧。有些行業的農民工往往在沒有健康保障的環境中工作。工作環境惡劣。造成農民工患上職業病，這主要在有粉塵的礦山企業、有毒物泄漏的化工行業以及新帝國主義國家轉移到我國的消耗資源、污染環境的低端企業。據報道，近些年我國職業病發病增多，如：礦山企業的塵肺病、化工企業的職業中毒、職業性腫瘤、白血病等等。很多患職業病的農民工往往得不到及時治療和賠償。農民工張海超為證明自己得了職業病不惜“開胸驗肺”的壯舉，濃縮了千萬個患職業病的農民工的痛苦形象。

3.生命被剝奪。這是極端的情況，主要表現于每年的礦難。這些年，我們每年都能從媒體了解一些礦難，以至于對此都麻木了。死亡工人家屬的痛苦與無助給我們留下了深刻的印象。面對農民工用汗水、血淚甚至生命換來的社會發展，在享受經濟成果的時候，我們不應當盡其所能為他們吶喊嗎?

(二)農民工權益保護的迫切性

人力資源和社會保障部就業促進司副司長王亞棟表示，為了做好受金融危機影響的農民工就業的工作，在春節前后人力資源和社會保障部會同國家統計局對農民工的就業情況做了一次調研，總的情況是：到2008年底，全國農民工就業的總量是2.25億人，其中外出農民工是1.4億。伴隨改革開放進程成長起來的農民工群體，已成為中國產業工人的主體，是社會主義建設的重要力量。國家統計局數據顯示，2009年中國農民工總量為2.3億。億萬農民工是我國經濟活力的基礎，在城市的農民工常常吃著最差的食品、住著最簡陋的窩棚、穿著最便宜的衣服、在福利、醫療等保障不完善的條件下生存、工作。農民工權益得不到保護，將影響國家的經濟發展和長治久安。2011年上半年，北非、中東伊斯蘭國家的革命或者動亂，原因之一是長期看不到希望的社會底層拿起了武器。“水能載舟，又能覆舟”的古訓在新世紀之初被以這種極端的方式得到了生動的詮釋。億萬農民工的力量，是排山倒海的。國家必須解決好農民工權益的保護問題。

二、農民工權益保護不力的原因

農民工權益保護不力，表面上看原因是多方面的。首先，是由于2008年9月開始的金融風暴導致的全球性的經濟停滯對中國經濟的影響輻射到了農民工身上。自從金融危機以來，我國以出口為導向的外向型經濟受到了嚴重的影響，現在世界經濟復蘇的不平衡仍然影響我國。其次，農民工整體文化素質較差，沒有證據意識導致舉證困難。再次，農民工權益保護不力，就像中國的食品被人為添加了種種毒物一樣，是社會誠信缺失的表現和產物。生活中的一些案例表明，農民工被欠薪，很多是雇主、包工頭蓄意坑害農民工的結果。有些礦山、企業的雇主，故意不跟農民工簽訂勞動合同，或者簽訂完勞動合同之后將勞動合同全部收回，農民工離開礦山時，雇主將農民工能夠證明自己在此工作的工資單、飯卡等可能的證據全部收回，以至于在后來農民工提起的訴訟中，農民工很難證明自己與雇主形成了勞動關系。最后，農民工權利保護不力，有政府監管不到位的責任。大家還記得溫家寶總理給建設三峽的農民工討薪的故事。我們不禁要問，各級地方政府的相關部門是否盡到了自己的職責?

對農民工權益保護不力，還有深層次的原因。從根本上說，這是生產力發展不平衡和生產力落后的產物。首先，我國城鄉生產力發展水平差異巨大，農村過剩人口的流動，是人力資源這個生產力要素市場化配置的正常現象。由于種種原因。我國的中兩部、邊遠地區相對于東部、南部沿海地區來說經濟落后，人力資源向沿海經濟發達地區匯集。為了生存，農民工往往在工作種類和工作環境上別無選擇。其次，國家間生產力和經濟發展的不平衡是農民工權益保護不力的又一原因。我國改革開放三十多年，經濟有了飛速發展，我國目前的生產力總體水平與新帝國主義國家相比，還有很大的差距。我國是發展中同家，我同的GDP總量位居世界前列，但中國參與國際經濟競爭的好多產品，占有的是全球經濟產業鏈的下游，我們掙的往往是辛苦的加工費，巨大的利潤都被新帝國主義國家拿走了。最后，新帝國主義國家還通過技術壟斷、貿易規則、資源控制等手段進一步加強對我國的剝削，這種剝削通過層層環節反映到農民工身上。盡管這樣，我們也不能說農民工權益保護不力是必然的現象。我們應當積極采取措施，做扎扎實實的工作，不斷提高農民工權益保護的水平。從上層建筑的角度講。我國法律制度、養老制度、醫療制度、教育體制、技能培訓制度等對農民工的幫助、保護滯后。國家在制度設計時，有意無意地忽略了農民工的權益。我們的仲裁、民事訴訟、職業病鑒定、工會等制度都不同程度地存在缺陷，不利于保護農民工。人們思想中對農民工潛在的輕視，也導致了農民工問題的加劇。“農民工”這一稱呼就含貶義，農民工是農民，又是現代產業工人，雖其身份具有雙重性，但本質上是現代產業工人。總之，農民工權益保護不力，原因是多方面的，也面臨一些困難。但是，這些原因和困難都不能阻礙社會對農民工利益的保護，我們的社會是到了必須為農民工做些什么的時候了!

三、民事訴訟視角下農民工權益的保護

(一)農民工權益保護的路徑選擇

解決農民工權益保障問題是一個系統工程，以下路徑可供選擇：

1.加強政府的行政管理。2006年出臺的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》第三部分第6項規定：“嚴格規范用人單位工資支付行為，確保農民工工資按時足額發放給本人，做到工資發放月清月結或按勞動合同約定執行。”但是，如果沒有強有力的具體完善的落實制度和責任追究制度，“農民工工資足額發放”很可能成為一句空話。建議政府應當有具體的制度化規定，加強對農民工工資發放的監督、檢查。建議上級政府把對農民工權益保護的優劣作為評價下級政府政績的一項指標，并設立農民工問題問責制。針對農民工素質低的問題，建議政府的人才培訓計劃應當包含對農民工或者優秀農民工的培訓。

2.培養農民工自身的力量。農民工應當努力提高自己的文化、技能水平，同時農民工要有為自己說話的工會，通過農民工工會保護自己的權益。農民工工會不能只是領著工人看場電影而已。農民工可以通過自己的工會，選出自己的代表，通過人大會議、媒體等渠道發出自己的聲音，增加自己在社會中的話語權。

3.民事訴訟相關制度的調整與改革。司法公正是社會公正的最后一道閘門，也是農民工權益得到保障的前提。農民工通過“法律援助”討薪，困難重重困擾公益律師。“幫助討薪和索要賠償的案子件件都辦得不怎么通暢，但最要命的還是程序冗長‘拖死’人!”“當務之急是對農民工權益訴訟審理程序進行‘化簡為易’的司法改革”。筆者認為，從民事訴訟角度分析。為保護農民工權益，針對農民工訴訟，應當對民事訴訟的相關制度進行有利于農民工的調整與改革。

(二)農民工權益的訴訟保護

從民事訴訟的視角，研究農民工權利保護，主要應當從以下方面著手：

1.賦予農民工仲裁或者訴訟的選擇權。在勞動爭議案件中，《中華人民共和國勞動法》(以下簡稱《勞動法》)第79條、第83條設計了勞動爭議仲裁前置的程序。勞動者必須自勞動爭議發生之日起60日內向勞動爭議仲裁委員會提出書面仲裁申請，逾期則不受法律保護。仲裁委員會一般在收到仲裁申請的60日內作出仲裁裁決，如果勞動爭議當事人對仲裁裁決不服，可在收到仲裁裁決書之日起15日內向人民法院提起訴訟。人民法院對未經仲裁直接起訴的勞動爭議不予受理。勞動者提出仲裁申請的期限“60日”不是訴訟時效，不能適用訴訟時效的中止、中斷、延長的規定，它類似除斥期間。這“60日”的期限很容易在農民工與雇主的糾纏中悄悄溜走。僅因為超過\"60日”就剝奪農民工受救濟的權利，這不符合現代法治社會對公平、正義的價值追求，也違反人人平等的憲法原則。側重追求效益價值的仲裁程序與側重追求正義價值的民事訴訟.兩者不可兼得。發生民商事糾紛后，除了不能仲裁的案件外，對于是訴訟還是仲裁，當事人有選擇權，在民事案件的訴訟中訴訟與仲裁是相互排斥的。同一個案件不可能既仲裁又訴訟，這有違程序效益的原則。《勞動法》勞動爭議仲裁前置的設計，既因為程序的冗長不容易實現程序的效益價值，又難說能夠實現實體的公平和正義。《勞動法》仲裁前置的制度設計根本就沒有多少道理。解決農民工勞動糾紛的程序設計，首先應當考慮實質公正的價值追求；其次才是程序的效益價值。解決農民工權益保護的程序，應當在公平、正義的基礎上，用最少的時間、金錢和司法資源的投入，獲得最大收益。目前的勞動爭議處理程序的復雜、冗長，使農民工維權成本過高，農民工的權益得不到及時救濟。因此，應當取消農民工勞動爭議仲裁前置的規定，賦予農民工仲裁或者訴訟的選擇權。

2.進行有利于農民工的民事訴訟制度改革。(1)將農民工討薪訴訟納入民事訴訟簡易程序。依據《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第142條和《最高人民法院關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》第1條第3項的規定，適用民事訴訟簡易程序有許多限制：案件要“事實清楚、權利義務明確、爭議不大”。且一方或者雙方人數眾多的，不能適用簡易程序。有些農民工訴訟，農民工一方人數眾多是正常的。很多農民工討薪訴訟不復雜，事實清楚，權利義務清晰。為了保護農民工的權益，克服冗長的民事訴訟程序給農民工帶來的沉重負擔，建議放寬民事訴訟簡易程序的適用條件。將農民工討薪訴訟納入民事訴訟簡易程序，并且取消一方人數眾多不能適用簡易程序的限制條件。通過適用簡易程序，農民工討薪訴訟在一審的審理期限上縮短到3個月，并且庭審前后的相關程序都可以簡化，最大限度地減輕農民工的訟累。當然農民工討薪訴訟中爭議特別重大，案情特別復雜的不適用簡易程序。(2)降低農民工訴訟中的證據保全和財產保全的條件。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》(以下簡稱《證據規定》)第23條第2款規定：“當事人申請保全證據的，人民法院可以要求其提供相應的擔保。”筆者認為，在農民工訴訟中，對于農民工申請法院調查收集證據的情況，法院應當積極受理，不能拒絕，并且不能要求農民工提供擔保。對于農民工申請的財產保全，《民事訴訟法》第92條、第93條規定，對于訴訟財產保全，法院可以要求當事人提供擔保；對于訴前財產保全申請人必須提供擔保。考慮到農民工經濟狀況的拮據，況且很少有農民工會無中生有地濫用訴權，因此，在農民工訴訟中，對于農民工提出的訴訟財產保全，法院一律不能要求農民工提供擔保；對于農民工提出的訴前財產保全，法院一般也不能要求農民工提供擔保。(3)農民工訴訟中實行舉證責任倒置。我國《民事訴訟法》第64條規定：“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。”在當事人與法院窮盡了所有舉證的手段與權利之后，案件事實還真偽不明，誰承擔敗訴的風險?“基本上已經達成一致的是，原告只須對所謂的權利產生的事實加以證明，而被告則只須對所謂的權利妨礙的事實和權利消滅的事實加以證明。”《證據規定》基本是參照這個理論分配證明責任的。假設農民工要主張雇主給付拖欠自己的工資，賠償自己受到的工傷，農民工對于工資債權產生的事實和工傷損害賠償請求權產生的事實，應當承擔相應的舉證責任，如果這些案件事實最終真偽不明，農民工要承擔敗訴的風險，這樣的舉證責任分配對處于弱勢的農民工是不公平的。為了保護農民工群體，實現雇主和農民工之間的利益平衡，應當在農民工訴訟領域實行舉證責任倒置。當農民工就存在勞動關系、存在欠薪的事實，存在受到工傷的事實進行了初步舉證證實之后，雇主否認的，就由雇主就不存在以上事實承擔舉證責任。在當事人和法院都窮盡了所有的舉證能力和舉證手段之后，該案件事實最后仍然真偽不明時，法官應當判決雇主承擔不利的訴訟后果。

3.建立幫助農民工討薪的檢察長追緝制度。如果農民工一方人數眾多，農民工訴訟可能采用代表人訴訟制度。我國民事訴訟中的代表人訴訟制度還有許多缺陷，不好操作。農民工經濟困難、工作流動性強、文化水平低等特點，使在時間和金錢上需要較高投入的代表人訴訟制度難以發揮預期的作用。美國的最高總檢察長為小時工追繳欠薪的制度，值得我們學習。“美國的小時工，地位非常接近中國的民工。但是，人家的權利受到政府的有力捍衛。”“小小的馬薩諸塞的總人口才不過650多萬，在中國不過是個中等城市規模。但是，地方法庭一個判決就能一下子令沃爾瑪這一世界最大的零售商就范。”“在這樣的制度框架下，遇到債主賴賬，職工申訴無果后往往就不再搭理老板，最高總檢察長會替他們‘作主’。”美國最高總檢察長是民選的，通過最高總檢察長來做“保民官”，追繳欠薪效果當然好。我們為什么不能借鑒美國最高總檢察長幫助小時工追緝欠薪的制度，并結合國情，構建我們的幫助農民工追緝欠薪的檢察官制度呢?司法實踐中已有類似的例子：江西省靖安縣檢察院聯手該縣司法行政部門建立“法律援助——檢察綠卡”雙向法律服務機制后，為弱勢群體的農民工維權。因此應當設計適合我國的檢察長替農民工追繳欠薪的制度，在農民工討薪得不到實現時，由設區的市的檢察院檢察長，代農民工追討欠款。借助國家機關的強大力量。保證追討欠薪的成功。

4.完善針對農民工的欠薪支付令制度。依據《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)第30條，用人單位應當向勞動者及時足額支付勞動報酬，否則，勞動者可以向當地人民法院申請支付令，人民法院應當依法發出支付令。《民事訴訟法》第191條規定：“債權人請求債務人給付金錢、有價證券，符合下列條件的，可以向有管轄權的基層人民法院申請支付令：(1)債權人與債務人沒有其他債務糾紛的。(2)支付令能夠送達債務人的。申請書應當寫明請求給付金錢或者有價證券的數量和所根據的事實、證據。”可見“欠薪支付令”，是對民事訴訟督促程序“支付令”的重申。“欠薪支付令”能否起到預設的效果?《勞動合同法》、《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》沒有對申請支付令的程序作出具體規定，所以，農民工申請“欠薪支付令”應當適用民事訴訟法的規定。《民事訴訟法》第194條規定：“人民法院收到債務人提出的書面異議后，應當裁定終結督促程序，支付令自行失效，債權人可以起訴。”這就是說，一旦債務人對支付令提出書面異議，不論該異議實質上是否真實，支付令就失效。對“書面異議”內容，法院只是作形式審查，這就留下了很大的法律漏洞，給債務人可乘之機。司法實踐中，債務人可能通過提出“書面異議”，合法地規避支付令的適用，盡管這種“書面異議”可能是不真實的。另外，根據《勞動合同法》的有關規定，勞動者與用人單位之間必須建立了勞動關系，并且有確鑿的證據，才可以向法院遞交欠薪支付令申請書。正如前文分析，有時農民工很難證明他與雇主之間存在勞動合同關系。有人認為：“我國立法和司法實踐合力‘打造’的勞動爭議雙方當事人訴訟權利義務的嚴重失衡，成就了欠薪支付令的‘制度花瓶’地位”。為了杜絕債務人鉆法律的空子，應當在農民工提出欠薪支付令的申請后，法院對債務人提出的“書面異議”，由形式審查變成實質審查。只有債務人提出實體上的異議，并有證據支持，且經過法院的審查認可后，才能終結督促程序，支付令才失效。這樣“欠薪支付令”才能真正成為保護農民工權益的利器。

5.建立農民工訴訟執行的綠色通道。每到年末，我們常看到有關行政部門幫助農民工討薪的新聞。本是司法部門的工作，卻由行政部門承擔，這不符合國家機關權力分工的設計目的。政府工作千頭萬緒，政府在農民工回家過年的時候幫他們討薪，這種由政府推動的臨時性的救濟不利于徹底解決農民工被欠薪這一重大社會問題，政府甚至有作秀的嫌疑。我國有兩億多農民工，我們應當為他們設計獨立的訴訟執行的綠色通道。“通過法律增進自由、平等和安全，乃是由人性中根深蒂固的意向所驅使的。”因此應當通過法律制定獨立的執行程序，設立綠色通道，優先受理農民工的申請，方便、快捷地執行，解決農民工拿到勝訴判決書卻拿不到錢的尷尬局面。可喜的是，我們已經看到有的法院正在進行類似的嘗試：“欒川縣法院將涉及拖欠農民工工資、勞動爭議、損害賠償等案件作為審判執行工作的重點，實行‘優先立案、優先審理、優先執行’制度，為農民工開辟了‘陜立、快審、快執’的綠色快速通道。”這樣的實踐給我們很多啟發，希望盡快建立適合國情的農民工訴訟申請執行的綠色通道。

總之，農民工權益保護是一個系統工程，需要政府、法院、檢察院等機關的積極參與，也需要全社會各種力量的關注和支持，但立法機關的制度創新更為重要。真心盼望農民工權益的保護越來越好。