論行政裁決行為的合法性審查

摘 要：行政裁決行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的具體行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)分別從裁決職權(quán)、裁決程序、認(rèn)定事實(shí)和適用法律上對(duì)其進(jìn)行合法性審查。

關(guān)鍵詞：行政裁決行為 合法性審查

中圖分類(lèi)號(hào)：F31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-026X（2012）09-0000-01

一、行政裁決行為的概念

行政裁決行為是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依照法律授權(quán)，以第三者的身份依照一定的程序，對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的具體行政行為。

二、行政裁決職權(quán)的合法性審查

一般認(rèn)為，只有在法律、行政法規(guī)明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才具有行政裁決權(quán)，地方性法規(guī)及以下的規(guī)范性文件授權(quán)行為屬超越職權(quán)的行為，不能作為人民法院認(rèn)定被告具有行政裁決主體資格的依據(jù)。主要原因是民事糾紛職權(quán)原屬于人民法院，而不屬于行政機(jī)關(guān)i[1]。本文亦贊同這種觀點(diǎn)，行政裁決權(quán)涉及到我國(guó)不同性質(zhì)國(guó)家機(jī)關(guān)之間職權(quán)的劃分，根據(jù)立法法規(guī)定的精神，只能由具有全國(guó)性的法律、行政法規(guī)才能做出規(guī)定，才能作為認(rèn)定行政主體職權(quán)合法的依據(jù)。根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定，具有行政裁決職權(quán)的機(jī)關(guān)主要有以下三類(lèi)：

1.各級(jí)人民政府。如《土地管理法》第16條規(guī)定的人民政府對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)的處理職權(quán)。

2.行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。如《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條的規(guī)定的房屋拆遷管理部門(mén)的裁決權(quán)。

3.人民政府的主管部門(mén)。如《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》第38條規(guī)定的衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)醫(yī)療事故爭(zhēng)議的處理職權(quán)，《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)賠償責(zé)任和賠償糾紛的裁決權(quán)。

除根本缺乏合法職權(quán)依據(jù)和超越職權(quán)外，在職權(quán)審查方面，還應(yīng)當(dāng)考慮濫用職權(quán)的情形。例如行政機(jī)關(guān)在作出行政裁決過(guò)程中，違背公平原則，明顯偏袒一方，考慮不應(yīng)考慮的因素，不考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，或反復(fù)無(wú)常，或未尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，不利于團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的，人民法院可以以濫用職權(quán)為由撤銷(xiāo)此類(lèi)行政裁決ii[2]。

三、行政裁決程序的合法性審查

正當(dāng)?shù)男姓脹Q程序?qū)τ谛姓脹Q的效力和實(shí)施都具有極為重要的影響作用。根據(jù)行政程序法的一般理論，參照其他相關(guān)行政行為的程序規(guī)定，行政裁決應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、受理、調(diào)查與審理、裁決、執(zhí)行等程序。

1.違反有關(guān)法律規(guī)定程序的情況：第一，法律中明確規(guī)定協(xié)商是必經(jīng)程序的，必須經(jīng)過(guò)當(dāng)事人之間的協(xié)商后，才能做出行政裁決。如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)當(dāng)事人之間的協(xié)商，直接進(jìn)行裁決，屬違反法定程序，例如《土地管理法》第16條的規(guī)定。第二，在實(shí)踐中，還存在行政機(jī)關(guān)作出行政裁決，但沒(méi)有制作裁決書(shū)或者制作了但未送達(dá)裁決書(shū)的情況。由于行政裁決行為多涉及當(dāng)事人的基本生存權(quán)利，要求程序較為嚴(yán)格，所以行政機(jī)關(guān)必須制作書(shū)面的行政裁決書(shū)，若未制作裁決書(shū)而進(jìn)行裁決，則行政裁決行為無(wú)效；如果未依法送達(dá)或只送達(dá)一方裁決書(shū)，則行政程序未完成，沒(méi)有法律效力，人民法院對(duì)此類(lèi)爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。

2.根據(jù)行政程序的基本理論，參照相關(guān)法律，可以認(rèn)定為違反法定程序的情況。第一，行政裁決的具體辦案人員與裁決的案件有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避，若不回避屬違反法定程序。行政裁決程序是準(zhǔn)司法程序，可以參照訴訟法有關(guān)回避的規(guī)定來(lái)進(jìn)行審查。第二，沒(méi)有給予當(dāng)事人基本的申訴、陳述、享有聽(tīng)證等權(quán)利，或者因?yàn)楫?dāng)事人的申訴而加重責(zé)任。此種情況下，亦應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)違反法定程序。第三，先作出行政裁決后調(diào)查取證。行政機(jī)關(guān)必須在調(diào)查取證并有合法依據(jù)的前提下，才可以據(jù)此作出具體行政行為。如果順序顛倒，明顯屬違反法定程序。

四、行政裁決認(rèn)定事實(shí)的合法性審查

關(guān)于被告超過(guò)舉證期限舉證的法律后果問(wèn)題。根據(jù)最高人民法院《行政證據(jù)規(guī)定》第一條一律判決撤銷(xiāo)被訴具體行政行為，在行政裁決訴訟中，有明顯不適當(dāng)之處，可能對(duì)第三人不公平，不利于糾紛的及時(shí)解決，還可能導(dǎo)致群體事件發(fā)生。行政裁決案件是行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的解決，至少涉及第三人的利益。所以不能僅因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)訴訟中的故意或者過(guò)失而讓第三人承擔(dān)不利的后果，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合第三人舉證或者要求行政機(jī)關(guān)補(bǔ)證的情況，對(duì)行政裁決進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查后，再做出判決。

關(guān)于土地權(quán)屬爭(zhēng)議裁決的事實(shí)審查。由于我國(guó)的土地法律和政策經(jīng)歷了建國(guó)前和建國(guó)后的多次改革和調(diào)整，歷史變遷巨大，很多土地權(quán)屬爭(zhēng)議屬歷史遺留問(wèn)題，權(quán)屬難以查清，用現(xiàn)在的法律去衡量過(guò)去的行為，顯屬不妥。因此在審查因歷史原因?qū)е伦C據(jù)無(wú)法收集，事實(shí)無(wú)法查清的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)采用“宜粗不宜細(xì)”的原則。對(duì)于行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)大體上能夠證實(shí)其作出的行為所依據(jù)的事實(shí)的，即可認(rèn)定為證據(jù)充分，事實(shí)清楚；或者行政裁決是本著尊重歷史，面向未來(lái)，基本考慮了各方利益的，即應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為認(rèn)定事實(shí)合法。

關(guān)于拆遷補(bǔ)償裁決案件的審查。首先是拆遷能力的審查，如果拆遷人的拆遷能力不能成立，其裁決行為必然是錯(cuò)誤的。其次，對(duì)于被拆遷房屋面積的判斷。對(duì)于補(bǔ)償面積判斷有兩種標(biāo)準(zhǔn)，一是產(chǎn)權(quán)證標(biāo)準(zhǔn)。二是以購(gòu)房合同、房契等產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料和其他證據(jù)綜合證明為準(zhǔn)。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用第二種標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)權(quán)登記只是對(duì)抗要件，而不是生效要件。沒(méi)有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記不能否認(rèn)合法房屋的所有權(quán)，也不能否定私權(quán)利存在的客觀性。但對(duì)于產(chǎn)權(quán)證，可以作為優(yōu)勢(shì)證據(jù)使用。

五、行政裁決適用法律的合法性審查

法律、法規(guī)與地方性法規(guī)、規(guī)章的選擇適用問(wèn)題。當(dāng)前，由于法律，行政法規(guī)對(duì)行政裁決案件的實(shí)體處理規(guī)范較為原則，而地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章、地方規(guī)章規(guī)定的則較為詳盡和具體，具有針對(duì)性和可操作性，因此，為便于合法性審查，對(duì)于行政裁決案件，人民法院通常也以地方性法規(guī)和規(guī)章作為審查適用法律的依據(jù)，除非地方性法規(guī)、規(guī)章與法律、行政法規(guī)發(fā)生直接抵觸。

地方性法規(guī)、地方規(guī)章和部門(mén)規(guī)章規(guī)定不一致的選擇適用問(wèn)題。地方性法規(guī)和地方規(guī)章多數(shù)是對(duì)部門(mén)規(guī)章的實(shí)體處理規(guī)則根據(jù)本地方的特殊情況作出的更為詳盡的補(bǔ)充規(guī)定，這些補(bǔ)充規(guī)定只要不與上位法抵觸，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為都是有效的，應(yīng)當(dāng)在其效力范圍內(nèi)適用。但是，有時(shí)，在處理程序上地方性法規(guī)或者地方規(guī)章做出了比部門(mén)規(guī)章更為嚴(yán)格的程序規(guī)定，而行政裁決機(jī)關(guān)在作出行政裁決決定的過(guò)程中沒(méi)有適用地方性法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，而是按照部門(mén)規(guī)章的規(guī)定作出決定。我們認(rèn)為，地方性法規(guī)和規(guī)章實(shí)際上是對(duì)行政裁決機(jī)關(guān)在裁決程序上作出的更為嚴(yán)格的規(guī)定，之所以作出這種規(guī)定主要是考慮到當(dāng)?shù)氐臍v史情況和實(shí)際情況，是地方政府提出的更高的程序要求，這也符合依法行政原則的基本精神，因此，當(dāng)?shù)氐牟脹Q機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行，人民法院在審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)以更為嚴(yán)格的規(guī)定作為判斷裁決行為是否合法的根據(jù)。

地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)低于法律、行政法規(guī)規(guī)定情況的處理。例如，一些衛(wèi)生機(jī)關(guān)依據(jù)地方人民政府《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》制定的規(guī)章的規(guī)定，作出侵權(quán)賠償?shù)牟脹Q。我們認(rèn)為如果地方政府規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)低于《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為適用法律錯(cuò)誤，只有這樣才有利于充分保護(hù)病人及其家屬的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蔡小雪著：《行政審判與行政執(zhí)法實(shí)務(wù)指引》，人民法院出版社2009年版，第790頁(yè)。

[2] 賀榮主編：《行政執(zhí)法與行政審判實(shí)務(wù)—行政裁決與行政不作為》，人民法院出版社2005年版，第77頁(yè)。