論行政裁決行為的合法性審查

摘 要：行政裁決行為是指行政機關(guān)對與行政管理活動密切相關(guān)的特定民事糾紛進行審查并作出裁決的具體行政行為，人民法院應(yīng)當分別從裁決職權(quán)、裁決程序、認定事實和適用法律上對其進行合法性審查。

關(guān)鍵詞：行政裁決行為 合法性審查

中圖分類號：F31 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2012）09-0000-01

一、行政裁決行為的概念

行政裁決行為是指行政機關(guān)根據(jù)當事人的申請，依照法律授權(quán)，以第三者的身份依照一定的程序，對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的特定民事糾紛進行審查并作出裁決的具體行政行為。

二、行政裁決職權(quán)的合法性審查

一般認為，只有在法律、行政法規(guī)明確授權(quán)的情況下，行政機關(guān)才具有行政裁決權(quán)，地方性法規(guī)及以下的規(guī)范性文件授權(quán)行為屬超越職權(quán)的行為，不能作為人民法院認定被告具有行政裁決主體資格的依據(jù)。主要原因是民事糾紛職權(quán)原屬于人民法院，而不屬于行政機關(guān)i[1]。本文亦贊同這種觀點，行政裁決權(quán)涉及到我國不同性質(zhì)國家機關(guān)之間職權(quán)的劃分，根據(jù)立法法規(guī)定的精神，只能由具有全國性的法律、行政法規(guī)才能做出規(guī)定，才能作為認定行政主體職權(quán)合法的依據(jù)。根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定，具有行政裁決職權(quán)的機關(guān)主要有以下三類：

1.各級人民政府。如《土地管理法》第16條規(guī)定的人民政府對土地所有權(quán)、使用權(quán)的處理職權(quán)。

2.行政機關(guān)的執(zhí)法機構(gòu)。如《城市房屋拆遷管理條例》第16條的規(guī)定的房屋拆遷管理部門的裁決權(quán)。

3.人民政府的主管部門。如《醫(yī)療事故處理條例》第38條規(guī)定的衛(wèi)生行政部門對醫(yī)療事故爭議的處理職權(quán)，《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定的環(huán)境保護主管部門對賠償責任和賠償糾紛的裁決權(quán)。

除根本缺乏合法職權(quán)依據(jù)和超越職權(quán)外，在職權(quán)審查方面，還應(yīng)當考慮濫用職權(quán)的情形。例如行政機關(guān)在作出行政裁決過程中，違背公平原則，明顯偏袒一方，考慮不應(yīng)考慮的因素，不考慮應(yīng)當考慮的因素，或反復(fù)無常，或未尊重歷史和現(xiàn)實，不利于團結(jié)、穩(wěn)定、生產(chǎn)經(jīng)營問題的，人民法院可以以濫用職權(quán)為由撤銷此類行政裁決ii[2]。

三、行政裁決程序的合法性審查

正當?shù)男姓脹Q程序?qū)τ谛姓脹Q的效力和實施都具有極為重要的影響作用。根據(jù)行政程序法的一般理論，參照其他相關(guān)行政行為的程序規(guī)定，行政裁決應(yīng)當經(jīng)過申請、受理、調(diào)查與審理、裁決、執(zhí)行等程序。

1.違反有關(guān)法律規(guī)定程序的情況：第一，法律中明確規(guī)定協(xié)商是必經(jīng)程序的，必須經(jīng)過當事人之間的協(xié)商后，才能做出行政裁決。如果沒有經(jīng)過當事人之間的協(xié)商，直接進行裁決，屬違反法定程序，例如《土地管理法》第16條的規(guī)定。第二，在實踐中，還存在行政機關(guān)作出行政裁決，但沒有制作裁決書或者制作了但未送達裁決書的情況。由于行政裁決行為多涉及當事人的基本生存權(quán)利，要求程序較為嚴格，所以行政機關(guān)必須制作書面的行政裁決書，若未制作裁決書而進行裁決，則行政裁決行為無效；如果未依法送達或只送達一方裁決書，則行政程序未完成，沒有法律效力，人民法院對此類爭議應(yīng)當裁定不予受理。

2.根據(jù)行政程序的基本理論，參照相關(guān)法律，可以認定為違反法定程序的情況。第一，行政裁決的具體辦案人員與裁決的案件有利害關(guān)系的，應(yīng)當回避，若不回避屬違反法定程序。行政裁決程序是準司法程序，可以參照訴訟法有關(guān)回避的規(guī)定來進行審查。第二，沒有給予當事人基本的申訴、陳述、享有聽證等權(quán)利，或者因為當事人的申訴而加重責任。此種情況下，亦應(yīng)當認定為行政機關(guān)違反法定程序。第三，先作出行政裁決后調(diào)查取證。行政機關(guān)必須在調(diào)查取證并有合法依據(jù)的前提下，才可以據(jù)此作出具體行政行為。如果順序顛倒，明顯屬違反法定程序。

四、行政裁決認定事實的合法性審查

關(guān)于被告超過舉證期限舉證的法律后果問題。根據(jù)最高人民法院《行政證據(jù)規(guī)定》第一條一律判決撤銷被訴具體行政行為，在行政裁決訴訟中，有明顯不適當之處，可能對第三人不公平，不利于糾紛的及時解決，還可能導(dǎo)致群體事件發(fā)生。行政裁決案件是行政機關(guān)對民事糾紛的解決，至少涉及第三人的利益。所以不能僅因為行政機關(guān)訴訟中的故意或者過失而讓第三人承擔不利的后果，而應(yīng)當結(jié)合第三人舉證或者要求行政機關(guān)補證的情況，對行政裁決進行實質(zhì)性審查后，再做出判決。

關(guān)于土地權(quán)屬爭議裁決的事實審查。由于我國的土地法律和政策經(jīng)歷了建國前和建國后的多次改革和調(diào)整，歷史變遷巨大，很多土地權(quán)屬爭議屬歷史遺留問題，權(quán)屬難以查清，用現(xiàn)在的法律去衡量過去的行為，顯屬不妥。因此在審查因歷史原因?qū)е伦C據(jù)無法收集，事實無法查清的情況下，人民法院應(yīng)當采用“宜粗不宜細”的原則。對于行政機關(guān)提供的證據(jù)大體上能夠證實其作出的行為所依據(jù)的事實的，即可認定為證據(jù)充分，事實清楚；或者行政裁決是本著尊重歷史，面向未來，基本考慮了各方利益的，即應(yīng)當確認為認定事實合法。

關(guān)于拆遷補償裁決案件的審查。首先是拆遷能力的審查，如果拆遷人的拆遷能力不能成立，其裁決行為必然是錯誤的。其次，對于被拆遷房屋面積的判斷。對于補償面積判斷有兩種標準，一是產(chǎn)權(quán)證標準。二是以購房合同、房契等產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料和其他證據(jù)綜合證明為準。本文認為應(yīng)當采用第二種標準，產(chǎn)權(quán)登記只是對抗要件，而不是生效要件。沒有進行產(chǎn)權(quán)登記不能否認合法房屋的所有權(quán)，也不能否定私權(quán)利存在的客觀性。但對于產(chǎn)權(quán)證，可以作為優(yōu)勢證據(jù)使用。

五、行政裁決適用法律的合法性審查

法律、法規(guī)與地方性法規(guī)、規(guī)章的選擇適用問題。當前，由于法律，行政法規(guī)對行政裁決案件的實體處理規(guī)范較為原則，而地方性法規(guī)和部門規(guī)章、地方規(guī)章規(guī)定的則較為詳盡和具體，具有針對性和可操作性，因此，為便于合法性審查，對于行政裁決案件，人民法院通常也以地方性法規(guī)和規(guī)章作為審查適用法律的依據(jù)，除非地方性法規(guī)、規(guī)章與法律、行政法規(guī)發(fā)生直接抵觸。

地方性法規(guī)、地方規(guī)章和部門規(guī)章規(guī)定不一致的選擇適用問題。地方性法規(guī)和地方規(guī)章多數(shù)是對部門規(guī)章的實體處理規(guī)則根據(jù)本地方的特殊情況作出的更為詳盡的補充規(guī)定，這些補充規(guī)定只要不與上位法抵觸，應(yīng)當認為都是有效的，應(yīng)當在其效力范圍內(nèi)適用。但是，有時，在處理程序上地方性法規(guī)或者地方規(guī)章做出了比部門規(guī)章更為嚴格的程序規(guī)定，而行政裁決機關(guān)在作出行政裁決決定的過程中沒有適用地方性法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，而是按照部門規(guī)章的規(guī)定作出決定。我們認為，地方性法規(guī)和規(guī)章實際上是對行政裁決機關(guān)在裁決程序上作出的更為嚴格的規(guī)定，之所以作出這種規(guī)定主要是考慮到當?shù)氐臍v史情況和實際情況，是地方政府提出的更高的程序要求，這也符合依法行政原則的基本精神，因此，當?shù)氐牟脹Q機關(guān)必須嚴格執(zhí)行，人民法院在審查時，應(yīng)當以更為嚴格的規(guī)定作為判斷裁決行為是否合法的根據(jù)。

地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定的標準低于法律、行政法規(guī)規(guī)定情況的處理。例如，一些衛(wèi)生機關(guān)依據(jù)地方人民政府《醫(yī)療事故處理條例》制定的規(guī)章的規(guī)定，作出侵權(quán)賠償?shù)牟脹Q。我們認為如果地方政府規(guī)定的賠償標準低于《民法通則》《侵權(quán)責任法》《醫(yī)療事故處理條例》規(guī)定的，應(yīng)當認定為適用法律錯誤，只有這樣才有利于充分保護病人及其家屬的合法權(quán)益。

參考文獻：

[1] 蔡小雪著：《行政審判與行政執(zhí)法實務(wù)指引》，人民法院出版社2009年版，第790頁。

[2] 賀榮主編：《行政執(zhí)法與行政審判實務(wù)—行政裁決與行政不作為》，人民法院出版社2005年版，第77頁。