民航機場企業工資分配問題研究

［摘要］當前，民航機場企業的工資分配現狀已不能適應民航機場企業發展的需要，顯現出各種弊端和問題，民航企業工資分配制度改革迫在眉睫。為此，考慮民航機場企業建立科學的工資分配制度的時候，必須適應國家整體經濟體制改革的要求，同時借鑒一些先進做法，結合民航體制改革的實際情況，建立一套行之有效的具有激勵作用的工資分配制度。

［關鍵詞］民航企業；工資分配制度；激勵作用

［中圖分類號］F046 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-3115（2012）14-0114-04

深化企業改革必須從創建現代企業制度入手，而創建現代企業制度的關鍵，又在于建立與現代企業制度相適應的企業工資收入分配制度。隨著經濟體制改革的全面推進，作為社會主義按勞分配載體的民航機場企業的工資分配問題，正經歷著從計劃經濟向市場經濟的根本轉變。能否建立起一個科學合理的工資分配制度，對于激發民航企業經營者和勞動者的積極性、創造性，提高企業經濟效益有著重要的作用。

民航企業體制經過三次大的改革，分配制度也相應進行了改革，取得了一定的成績。但總體看來，由于以前的分配制度改革未觸及到深層次問題，致使民航企業現行的分配制度存在不少弊端和問題，概括而言，主要有五個方面：民航機場企業的分配主體地位問題、政府對民航企業工資收入分配制度的管理問題、民航企業內部分配的平均主義和民航企業地區間的收入分配差距問題、民航機場企業工資分配方式問題、影響民航企業收入分配的人事制度改革問題。正確分析產生這些問題的原因，提出相應的改革措施對于深化民航企業的分配制度改革，建立現代企業收入分配制度具有重要意義。本文主要就民航機場企業現行工資分配制度存在的問題和弊端及其對經濟效益的影響略作探討。

一、民航機場企業的分配主體地位問題

民航機場企業的分配主體地位問題是分配領域的一個非常重要的問題。在分配中，許多問題的出現都源于分配主體是否得到確立。在市場經濟條件下，民航企業作為國有企業的重要組成部分，應當進入市場，這意味著企業經過改制而成為市場主體，具有獨立的法人資格，因而分配的主體應是企業，而不應當是國家或其他機構。企業成為分配主體，應當掌握關于工資分配的全部自主權，包括企業自主決定分配工資總額、工資水平、工資制度、工資標準、分配關系等。

（一）民航機場企業分配主體地位尚未得以根本確立

在當前民航管理體制下，我國的直屬民航機場企業并不是真正的市場主體，雖然對國有資產有保值增值的責任，但最終責任在民航總局，絕大多數民航機場企業成為“雙重市場主體”，即既代表生產要素所有者——民航總局的利益，又代表勞動要素所有者的利益。產權不清，政企不分，再加上管理水平低下，必然導致企業的目標函數不再是利潤最大化，而是收入最大化、預算軟約束。因為民航機場企業大多數是國有企業，虧損有國家撐著，沒有降低成本的壓力，導致人力成本高昂。就連以前全國各省市的機場稱謂均是“民航某某省管理局”，直到2006年5月，隨著甘肅民航機場最后一個交歸地方，全國機場屬地化改革才畫上句號。

目前全國民航有機場企業140多個，大部分屬于國有企業，對于尚未改制的企業，全部資產都集中在國家手中，對于已經改制為有限責任公司和股份有限責任公司的民航企業，國有股權大多數也在70%以上，占絕對控股地位，甚至還有很多國有獨資公司。民航企業的產權過于集中在國家手中，就不能真正形成產權多元化格局，就不能形成分工負責、相互制約的法人治理結構和在此基礎上建立比較完善的現代企業制度。企業權責明確決定企業工資收入分配效率作用發揮的程度，民航企業主體地位沒有根本確立，其工資收入分配勢必導致責任不清、激勵不足、約束不強、獎罰不明。目前，雖然民航企業已經擁有較大的內部工資分配自主權，但在我國確立建立社會主義市場經濟體制總目標后，大多數民航企業的工資制度決定權仍然由政府有關部門掌握，政府通過行政手段對民航企業實行工效掛鉤或工資總額包干。在市場經濟條件下，民航企業應作為市場主體，具有獨立的法人資格應當進入市場，因而分配的主體應當是企業，而不應是國家或其他機構。

（二）民航機場企業分配主體地位尚未得以根本確立的原因

民航機場企業分配主體地位尚未得以根本確立的原因是復雜的，主要存在兩個方面的原因：

1.制度性障礙

雖然大多數民航企業實行了產權制度改革，建立起現代企業制度的組織框架和治理結構，但是，產權制度改革是一項深層次的改革，要真正建立起來要有一個長期過程。民航企業產權改革不到位有兩種表現形式：

第一，民航企業產權改革不到位。現代企業產權制度是由產權清晰、權責明確的出資者所有權和企業法人財產權制度構成的。我國《公司法》規定，企業法人享有依法不受任何其他人侵犯和干擾的對企業財產的占有、支配、使用、收益和處置的權利。企業以全部法人財產獨立享有民事權利，承擔民事責任，依法自主經營、自負盈虧，對出資者承擔資產保值增值責任。民航企業屬于國有企業，國家不直接參與民航企業的具體經營活動，不直接支配法人財產，對其擁有的產權可以依法轉讓。回顧民航企業體制改革，其中最全面、最深刻的一次改革是1987年的體制改革，這次改革使航空公司與機場企業分離，成立北京、上海、廣州、成都、沈陽、西安六大地區管理局。此次改革，國家的本意是減少管理層次、政企分開，使機場和航空公司真正成為獨立核算、自負盈虧的市場主體，但是各省市的地方機場還是“政企合一”的實體，既有政府機關的管理職能、又有以機場經營者出現的企業性質。職責不清，嚴重的束縛了生產力的發展?！豆痉ā芬幎ǎ髽I經過改制的主要組織形式有有限責任公司和股份有限公司。據民航總局提供的資料顯示，截止2002年底，完全進行企業產權改革的機場企業占全國企業的15%。也就是說，全國大多數機場未做產權的改革。

第二，民航機場企業國有資產所有者代表實質缺位，分配決策缺乏權力制衡。經過改制或未改制的機場企業，董事長、總經理（民航機場企業一般稱謂局長）一般不能代表國家管理國有資產，上級主管部門或資產管理部門把他們派到企業，但同時又沒有建立一個制度激勵他們為國有資產保值增值多做貢獻，即沒有在制度上保證他們成為真正的國有資產所有者的代表。所以，在實際管理中，他們不能“想保值增值所想，急保值增值所急”。董事長、總經理職位形同虛設，沒有真正對國有資產負責。目前，大多數機場企業經營者由民航總局任命產生。另外，民航總局對機場企業的經營者的考核中“安全”指標較多，沒有體現企業性質的經濟效益指標為主。如旅客吞吐量、保證飛機的起降架次等，這些指標是計劃經濟的產物，所以經營者不惜血本的無限降價拉客拉貨，量化指標完成了，相應的各類福利獎金也成倍增加，加大了企業人力成本。

2.政策性障礙

民航總局作為政府機關直接對全國各機場企業的工資收入進行控制，但制定工資政策中只注重制度內工資收入，結果形成制度內工資與制度外工資分離運行的狀況，工資外收入的迅速增長，使民航總局無所適從，對制度內的工資總量不敢放權。

二、政府對民航企業工資收入分配制度的管理問題

（一）政府對民航企業工資收入分配制度的管理問題

以前，民航企業實行工資分配制度是國家統一對國有企業實行的企業等級工資制度，一直沿用到20世紀90年代。這種工資制度級別單一，差別極小，工資增長剛性大，平均主義嚴重，工資對企業員工的激勵作用遠未發揮出來。民航企業工資分配制度基本上是“齊步走”，執行的是一套標準，東西部差別很小。1990年以后，特別是《民航企業轉換經營機制條例》實施后，民航企業實行工效掛鉤。各企業內部工資分配制度發生了較大的變革，在以等級制工資分配占主要位置的情況下，各單位相繼出臺了不同的分配辦法，企業內部工資分配層次不齊，秩序混亂，工資總額增長較快，員工工資收入增長超過企業效益的增長速度，工資外收入比例明顯增大，工資結構矛盾突出。近些年是民航企業快速發展的幾年，民航企業沒有抓住有利時機，推進內部分配制度的改革，理順各類人員的工資關系，反而形成超額分配問題嚴重，勞動力成本大幅度增加，企業經濟效益受到一定的影響。

政府對民航企業實行工資總量控制，過去存在的問題到現在也沒有很好的解決，工效掛鉤是行政手段，技術手法本身存在缺陷。目前，工效掛鉤的方法是在兩個基數、一個比例和工資總額持續低于經濟效益增長控制的方式下，企業工資總額占企業新增價值的比例只能越來越低，但這不符合工資成本控制規律和工資水平增長的內在要求，結果勢必造成企業在討價還價之中或討價還價之外想方設法進行額外補償或撈取更多的好處。所謂“年初聽你的，年終聽我的”，真實反映出一些企業的心態。也就是說，民航總局對企業的工資總量是“收不攏，放不下”。

（二）政府對民航企業工資收入分配制度從嚴監管的原因

1.民航企業產權改革相對滯后

收入分配制度與產權制度關系密切。有什么樣的產權制度，就會有相應的收入分配制度。可以說是產權制度決定了收入分配制度。這個問題前面已有所論述，不再贅述。

2.政府對民航企業工資總額控制辦法缺乏必要的配套措施

現在民航對什么樣的機場企業可以大膽放開工資總額控制，在放開后如何進行監督指導，缺乏衡量標準和相關配套措施，所以往往心中無底。從全國民航企業情況看，有限責任公司和股份有限公司已經不少，但其中建立了董事會、監事會，在法人治理結構方面能夠使決策、執行和監督等方面分工負責的公司卻并不多。另一方面，任職于法人治理結構之中的企業領導者的選拔任用制度和報酬制度的改革仍顯滯后，企業領導人的利益還沒有與內部一般職工適當分離，難以在企業內部真正擔負起代理資產所有者利益的職責。此外，企業財務和工資支付的統計報告制度還不完善，普遍存在住處失真以及有法不依、執法不嚴等問題。

3.計稅工資政策對放開民航企業工資總額控制形成很大阻力

計稅工資是20世紀90年代初政府有關部門從增加稅收和控制消費基金的角度出發，根據企業所得稅補充規定，對凡是不采取工效掛鉤的國有企業發放的工資超過政府統一規定的計稅工資標準后，把超過標準發放的工資作為企業應納稅所得額計征企業所得稅的行為。在當時的歷史條件下，計稅工資對控制國有企業工資增長，抑制消費基金和通貨膨脹起到一定積極作用。但是在當前經濟發展和國有企業改革的新形勢下，計稅工資的缺點日益顯現出來。

所謂計稅工資，是指財稅部門對企業員工人均工資超過一定限額（2001年全國計稅工資起點為年人均9600元，根據地區的不同，各地可在此基礎上上下浮動20%）部分，視同繳費企業所得稅的納稅所得額，征收33%的企業所得稅。計稅工資在未實行工效掛鉤的國有企業和集體企業中實行。而民航機場企業基本上屬于國有獨資企業，本應不屬于此列，但隨著機場的改革，要形成投入主體的多元化，計稅工資已成為制約企業改革的主要障礙。企業要實行投資主體多元化改制，就要實行計稅工資。以民航甘肅省局為例，省局有員工1500人，2002年員工人均年工資為2.3萬元，工資外收入人均約0.6萬元，按人均年9600元的計稅起征點計算，超出2910萬元的工資額按33%繳納企業所得稅，僅2002年，民航甘肅省局就得繳納企業所得稅960萬元，這對企業來說無疑是一個沉重的負擔。目前，國家已經實行對個人征收個人所得稅，再對企業實行計稅工資，實質上就是對這類企業的雙重征稅，不符合國際通行的征稅規定，在其他國家也沒有先例。更重要的是，用計稅工資限制民航企業的工資水平和工資總額發放，與中央關于企業自主決定工資的精神相違背，會迫使民航企業放棄按市場機制相應確定各類人員的工資標準，會產生企業對職工勞動報酬不足或企業發展后勁不足的問題，使職工在增創了經濟效益之后，不能按應有的水平拿工資，或者在職工拿到應得工資的情況下，企業卻因多納稅而減少用于發展的資金。必然會進一步加劇民航企業人才流失，還有可能迫使企業采用種種躲避、作假或多用人等方法應對，使民航企業繼續實行工效掛鉤等辦法，對改革漠不關心。

三、改革的措施與建議

（一）政府應當在收入分配問題上完善政策法規，起到宏觀指導監控的作用

民航企業要通過轉換經營機制，享有充分的內部工資分配自主權，國家對企業的工資分配應實行宏觀調控。政府通過“分級管理、分類調控”，在工資總量的決定上，對企業分別工資總額包干以及在“兩低于”前提下自主確定工資總額等調控辦法。隨著民航企業工資制度改革的深入，國家對民航企業工資分配的宏觀調控將逐步由直接調控向間接調控過渡，由調控工資總量向調控工資水平轉變，在部分地區民航企業進行工資指導線制度試點，探索工資集體協商試點，并在部分中心城市的民航企業開展建立勞動力市場工資指導價位和人工成本預測預警制度試點。合理的政府管理調控職能：一是建議民航總局制定民航企業自主確定工資總額的規則和指導意見。二是建議民航總局有關部門對剛改制并自主確定工資制度的企業保留事后檢查監督的權力。三是建議政府財政部門對自主決定工資的企業不實行計稅工資辦法，然后隨著民航企業產權制度改革的深入進行，再以間接宏觀調控辦未能全面取代這種辦法。

（二）積極推行民航企業自主決定工資總額機制

1.確定可以放開工資總額控制的企業范圍和條件

民航屬于競爭性行業領域，按照《公司法》建立了現代企業制度的國有企業，可實行自主決定工資總額辦法。根據放開工資總額民航企業應具備的條件是：通過建立現代企業制度，明確了產權關系；法人治理結構完整，分工負責明確，各項制度健全，企業效益正常，與黨委會、職工代表大會和工會組織密切合作；國有資產代表和外部專家能依法進入董事會并正常發行職能；勞動工資制度改革基礎較好；企業約束機制健全；參與市場競爭程度較大。據此，民航總局可以對其放開工資總額的行政控制，由企業在政府政策指導和監督下，根據經濟效益和其他經濟效益和其他經濟因素自主決定工資總額及其增長幅度。

在改革的順序上，對民航各地區確定的進行勞動工資配套改革試點，試行了經營者年薪制和股權激勵以及工資協商機制，符合國家或當地規定的現代企業制度評價標準，要先行一步放開工資總額控制。

2.民航企業自主決定工資總額的方式

民航機場企業應依據本單位經濟效益狀況、人工成本水平、工資支付能力，當地社會平均工資水平和勞動力市場工資價位，采用企業內部協商或董事會決定的方式，合理確定職工工資水平和企業的工資總額。企業也可借鑒西方國家集體協商的經驗，結合國情和本企業特點，實行多種形式的職工參與工資決定的集體協商辦法。企業還可以采用職工代表或委托專家與企業管理方共同擬定方案，并由職工代表大會和董事會分別提供個性意見并表決通過的辦法；可以是企業和職工雙方達成長期協議，并在企業內部組成雙方專家每年定期研究、討論、確定工資分配方案的辦法。

放開對民航企業工資總額直接控制的同時，必須允許企業將實際發生的全部工資額在成本費用中開支。對此，民航總局要盡快統一步驟，協調行動，對放開工資總額控制的企業取消計稅工資（須與國家有關部門協商解決）或類似的行政限制手段。

3.可以靈活安排的過渡期辦法

民航總局可以根據實行自主決定工資總額機制的企業的具體情況或企業提出的要求，對部分企業給予2～3年的改革過渡期，以適應新辦法。在過渡期間，民航總局可在先放開的同時，采取如下措施：

一方面，對具備條件實行工資總額自主決定機制的企業，可由公司董事會代表企業向民航總局或政府勞動部門提出申請，經審批同意后執行。

另一方面，在企業在過渡期間，每年應將企業人工成本總額占業務收入的比重、工資總額占業務收入的比重、人工成本總額占純收入的比重、工資總額占純收入的比重這四項指標報民航總局備案。民航總局針對企業工資控制狀況和人工成本水平提出指導意見和建議，供企業參考。運行正常的企業，過渡期滿后，民航總局不再其進行控制。

4.改進工效掛鉤辦法，加速過渡進程

由于一些民航企業暫不具備自主決定工資總額的條件，總局對企業的工效掛鉤辦法還不能立即全面廢止，而應針對其中存在的問題，根據促進過渡的要求加以改進。改進的具體措施：

（1）調整、縮小實行范圍

目前仍需實行工效掛鉤辦法的企業包括：尚未實行現代企業制度的民航企業、公司董事會未向政府部門申請的民航企業、具備掛鉤條件的民航虧損企業。以上企業，政府幫助下積極創造條件，向實行自主決定工資總額機制過渡。

（2）增加企業的主動性

民航機場企業可以根據自己認為合適的工效掛鉤指標、工資總額和經濟效益基數、工資掛鉤浮動比例，采用各具特色的掛鉤方式，制定詳細的工效掛鉤實施方案報政府部門，經審批同意后執行。如主管部門認為方案不妥，可明確提出修改意見，并與企業協商一致后確定。如雙方在協商過程中仍無法達成一致，民航總局有權確定方案，交企業執行。

（3）簡化審核程序

對工效掛鉤執行較好的機場企業，上級主管部門認為企業現行工效掛鉤方案可以跨年度滾動執行，其方案允許三年審核一次，但企業必須每年向主管部門報送上一年度工效掛鉤方案的執行情況，民航總局認為有必要，可提出有關意見和建議，供企業參照執行。

（4）堅持“掛上掛下”的原則

當實行工資總額情形經濟效益掛鉤的企業當年經濟效益下降時，工資總額也應當相應下浮，其下浮比例可由主管部門和企業協商確定。

5.民航企業自主確定工資總額應注意的幾個問題

一是要把工資總額的確定納入人工成本核算中；二是要把工資總額的確定納入生產經營責任目標考核體系中，工資總額要隨經濟效益狀況能升能降；三是要把工資總額的確定納入社會保險范圍內綜合考慮，使征繳的基本養老、醫療、失業保險基數能夠在一個合理的水平上確定。在具體確定上，可采用以下方法：一是參考國際和國內民航工資占人工成本比重標準，結合本企業情況確定工資總額。二是民航企業集團對所屬子公司、分公司的工資總額及其增長每年根據本企業的經濟效益情況加以確定，以此實行內部嚴格的控制。三是在民航機場企業機構改革、人員精簡并實行競爭上崗的基礎上，首先確定工資水平，然后用工資水平乘以人數確定并調整工資總額。在確定工資總額時，要參照國家的有關法規政策、宏觀經濟形勢，并適當參照市場情況。

總之，如何在市場經濟條件下建立起一整套行之有效的政府宏觀調控、企業充分自主的工資分配制度，在理論和實踐上都需要我們進一步探索。當然，一個良好、具有有效激勵作用的工資分配制度的建立，不可能單兵突進，還需要各方面的配套改革給予支持和保證。我們在考慮民航機場企業建立科學的工資分配制度的時候，必須適應國家整體經濟體制改革的要求，同時，在借鑒一些先進做法的時候，應結合民航體制改革的實際情況來建立一套行之有效的具有激勵作用的工資分配制度。