鐵路檢察的兩個三十年

隨著鐵路司法機關的發展進入到21世紀，鐵路企業化改革帶來的“企業控制司法”積弊凸顯出來，“改革鐵路公檢法”的呼聲開始高漲，“改革”逐漸成為各方的共識

8月13日，在全國鐵路檢察機關管理體制改革基本完成之際，最高人民檢察院在北京首都大酒店召開了改革后的第一次全國鐵檢工作會議。

“很有回歸檢察大家庭的感覺。”會議結束后，湖北省檢察院武漢鐵路運輸分院檢察長肖知選感慨道。曾被當地媒體譽為“鐵警儒將”的肖知選回顧起這段歷程時表示，雖然不易，終于還是完成了，“現在就等著配合省檢察院把各項改革措施落到實處了”。

30年了。從1982年5月中國鐵路檢察機關重建后恢復正式辦案，到今年6月底全國76家鐵路運輸檢察院全部移交地方，正好30年。

肖知選說，根據中央的安排部署，近幾年，武漢鐵檢分院一直在為這次移交做準備。比如，2009年起，武漢鐵檢分院凍結了人事關系，等待移交后由省檢察院招錄補員；在業務方面，武漢鐵檢分院也在努力學習適應地方檢察院的案件、后勤管理等先進模式。

“這場改革已經呼吁了很多年，我們早就有了充分心理準備，而且相信會越改越好。”武漢鐵檢分院副檢察長兼政治部主任謝同禎說。

鐵檢機關的前三十年

30年前，二十多歲的肖知選還是鄭州鐵路局的一名員工，和檢察機關沒有什么關聯。那時候，曾經伴隨著全國檢察機關一起被撤銷的鐵路檢察，在經歷了文革期間被撤銷的慘淡歷史以后，依舊是一片荒蕪。

歷史的節點定格在1982年5月1日，是日，剛剛組建完成的全國三級鐵路機關，在最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、鐵道部《關于鐵路運輸法院、檢察院辦案中有關問題的聯合通知》指導下，開始了正式辦案。

以這一天為基準，往前追溯三十年，鐵路檢察機關歷經創建、中斷、撤銷、恢復等多次重大變故，在歷史的渦輪里身不由己；往后推移三十年，鐵檢機關在重建后逐漸恢復生機，雖然不乏爭議，但總算在持續的發展中醞釀出一輪新的蛻變。

我國的鐵路檢察機關的來源要追溯到1953年。根據全國第二屆司法工作會議的決議，最高人民檢察署黨組向中共中央提出了關于“逐步建立工礦區檢察署和鐵路水運等專門檢察署”的意見，得到中共中央的批準。隨后，第一屆全國人大第一次會議通過了檢察院組織法，該法首次規定設立專門人民檢察院，其中就包括了鐵路運輸檢察院。

1955年，天津鐵路沿線專門檢察署更名為天津鐵路運輸檢察院，率先在全國成為第一家鐵路檢察機關。此后，在全國15個鐵路局和50個鐵路分局紛紛成立了兩級鐵路檢察機關。

后來，1957年由于“反右”斗爭，檢察機關的一般監督和其他監督職能受到直接批判，鐵路檢察業務被移交由地方檢察院管轄。從1968年開始，“砸爛公檢法”運動中，全國各級檢察機關自上而下被徹底砸爛，鐵檢機關未能幸免。

1975年，第四屆全國人大第一次會議修改通過的《憲法》第25條規定：“檢察機關的職權由公安機關行使。”至此，鐵路檢察機關被徹底撤銷。

“文革”結束以后，根據1978年第五屆全國人大第一次會議修改通過的《憲法》與第二次會議修正通過的檢察院組織法，鐵路檢察機關被提上重建的議程。

1980年，鐵路系統重新組建了三級鐵路檢察機關，即在鐵道部設立全國鐵路運輸檢察院、各鐵路局設立分院、分局設立基層院。1982年5月1日，這也成了鐵路檢查機關最具歷史意義的一天，自此，鐵檢機關步入了一段新的發展歷程。

“此后的30年實踐中，鐵路檢察機關不僅證明了它們的重建和存在是必要的，而且早就成為了中國特色社會主義檢察事業的重要組成部分。”回顧鐵路檢察機關30年的發展歷程，高檢院鐵路運輸檢察廳第一任廳長陳振東感慨頗多。

全面發展時期的廢存之爭

鐵路檢察機關恢復以后，進入了新的全面發展階段，過程可謂歷經周折，幾起幾落。

最初，全國鐵路檢察系統共分三級，最高級是全國鐵路運輸檢察院，下設兩級分別為鐵路檢察分院和基層鐵路檢察院。1987年，全國鐵路運輸檢察院被撤銷，隨后在最高人民檢察院成立了鐵路運輸檢察廳領導鐵檢工作。

鐵路運輸檢察分院和基層鐵路運輸檢察院是按照鐵路局和鐵路分局地域分布進行設置的。鐵路分局下設有政法委員會，主管鐵路公安、檢察院、法院工作。

從行政管理角度而言，基層鐵路運輸檢察院是鐵路分局的下設單位，人事、勞資、經費全部掛靠鐵路分局。鐵路檢察分院與鐵路局的關系亦同。

在檢察業務方面，鐵路運輸檢察分院領導基層院工作，受路局所在地的省級人民檢察院領導，最高人民檢察院下設的鐵檢廳領導全國鐵路檢察機關的業務工作。

2005年3月，鐵道部撤銷59個鐵路分局，實行路局直接管理站段體制。59個基層鐵路運輸檢察院歸于各自的鐵路檢察分院管理，形成路局直接下設兩級檢察機關的局面。

自恢復運行以來，鐵檢系統的這種體制設置一直飽受外界詬病。特別是1987年撤銷了全國鐵路運輸檢察院和鐵路運輸高級法院后，各方首先對設立鐵路專門司法機關的必要性開始產生異議，爭議之聲一直不絕于耳。

有學者提出，1983年全國人大常委會將檢察院組織法關于專門人民檢察院的設置作了修改，相關表述改為“中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院”，根據這一表述，鐵路運輸檢察院被“等外”。因此，“鐵檢院的存在缺乏法律依據”。

“‘等外’的認識是錯誤的。全國人大常委會從來沒有作出撤消鐵路運輸檢察院的明確決定，‘等’字正好包含了鐵路檢察院。立法機關修改此處表述時已經考慮到鐵路運輸檢察院客觀存在的事實，因此鐵路檢察機關的存在于法有據。”陳振東告訴記者，個別學者的“等外”論存在思想認識的誤區。

現實中，也有一些人士在與鐵路部門發生糾紛后，通過司法渠道往往維權艱難，于是，“鐵路企業辦政法機關”、“吃鐵路的飯、聽鐵路的話”等一些指責就被轉嫁到鐵路司法機關頭上。

“不能以個案來否定整體，鐵路專門司法機關的設立和存在有其必要性。”中國政法大學終身教授陳光中認為，鐵路司法機關經過多年的發展，已頗具規模，有辦理鐵路相關案件的經驗，是一支不容忽視的力量，保留鐵路專門司法機關有利于更有效地打擊犯罪。

“我們無法預測撤掉鐵路專門司法機關對控制犯罪、提高訴訟效率、更大限度保障公民的合法權利等方面會有多么大的好處。但可以肯定的是，撤掉鐵路專門司法機關一定會在業務交接、人員安排、程序設計、犯罪控制等方面產生很大的震蕩。這種震蕩是否是社會大眾能夠承受的，或者說有承受的必要？”陳光中說。

“當然，有存在必要并不意味著就沒有問題。鐵路的司法體制有著很大的弊端，由于人事關系、財務保障等受制于鐵路部門，鐵路兩院應有的司法獨立性和公正性難以實現，必須要進行改革。”陳光中指出。

“改革”逐漸成為各方共識

正如陳光中所說，隨著鐵路司法機關的發展進入到21世紀，鐵路企業化改革帶來的“企業控制司法”的體制積弊凸顯出來，“改革鐵路公檢法”的呼聲開始高漲，“改革”逐漸成為各方的共識。

西南政法大學政治與公共事務學院副教授和靜鈞稱，鐵路司法系統的改革勢在必行的原因是，現有的鐵路司法系統設置既違背了當年設立鐵路運輸專門司法機關的初衷，也違背了國家現行法律。

“鐵路司法系統始立于鐵道部門還發揮國防作用之時，歷史條件促成了鐵路系統單獨構建內部司法機構的必要性，而改革開放之初，鐵路部門刑事案件的跨區域和復雜性，使逐漸轉型為企業的鐵路運輸部門依然保留了自己的司法系統。但是隨著鐵路企業化改革的深入，‘企業建有司法系統’已經成為難以忽視的跟法律抵觸的現象，同時外界對其利益集團化也有不少擔憂。由于無法獨立監督，鐵路部門頻發腐敗案件，而且不合理的司法權力配置又制約了鐵路部門其他方面的改革。”和靜鈞表示，鐵路司法機關從鐵路剝離，收歸國家統一的司法管理體系，也許是一種解決辦法。

在此背景下，2001年3月，中央辦公廳印發了《地方各級人民檢察院機構改革意見》，鐵路檢察院管理體制改革被納入中央司法體制和工作機制改革的總體部署，鐵檢改革開始拉開序幕。此后，最高人民檢察院、最高人民法院、鐵道部及國家相關部委對“鐵路司法機關管理體制”的課題進行了反復調研和論證。

2009年7月，中央機構編制委員會辦公室發布《關于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機關編制的通知》，提出了鐵路檢察院人財物管理與鐵路部門、企業全部分離，一次性納入國家司法管理體系，移交給駐在地省(自治區、直轄市)黨委和省級檢察院，實行屬地管理的總原則。

2010年12月8日，“兩高”、四部委聯合下發《關于鐵路法院檢察院管理體制改革若干問題的意見》。《意見》要求：鐵路運輸法院、檢察院與鐵路運輸企業須全部分離，一次性整體納入國家司法管理體系。現有的鐵路法院、檢察院移交給駐在地省、自治區、直轄市黨委和高級人民法院、省級人民檢察院，實行屬地管理。《意見》還對鐵路司法機關在管理體制改革后的干部管理、法律職務任免、資產移交、經費保障等方面在宏觀上作了規定。該《意見》成為此次移交中鐵路部門與檢察系統建立移交協議的重要指導。

2010年底至2011年初，基于上述文件精神和鐵路運輸檢察院法律監督對象跨行政區劃的特點，高檢院對鐵檢管理體制改革工作作出總體部署：

鐵路運輸檢察院移交后，兩級鐵路檢察院均作為省級院派出機構，由所在省級有關機構直接管理。省級檢察院領導設置在本省（區、市）區域內的鐵檢分院或基層鐵檢院的人財物等管理工作；鐵檢分院領導設置在本省（區、市）區域內的基層鐵檢院，同時領導屬于本鐵路局域范圍但設置在外省（區、市）區域內的基層鐵檢院業務工作。

依照相關部署，2012年1月12日，山西省政府、山西省檢察院和太原鐵路局簽訂了太原鐵路檢察機關移交協議，太原鐵路運輸檢察院率先成為全國首家劃歸地方管理的鐵檢機關。此后，各地省委領導主持或發表講話的鐵路檢察機關移交簽字儀式陸續在各地完成。

截至2012年6月底，隨著內蒙古自治區檢察院與哈爾濱鐵路局對海拉爾鐵路運輸檢察院移交接收協議簽訂，全國76家鐵路運輸檢察院悉數移交地方，計劃中的“鐵檢大移交”終于告一段落。