吃東家的飯干西家的活？

對(duì)于18家鐵路運(yùn)輸檢察院目前的“人、事分離”的現(xiàn)狀，中國(guó)政法大學(xué)終身教授陳光中將其形象比喻為“二元化管理體制”。

“鐵檢體制改革后，有媒體稱我們出現(xiàn)了‘吃東家的飯，干西家的活’的現(xiàn)象，這完全是一種誤解。”8月9日，在天津鐵路運(yùn)輸檢察院采訪時(shí)，該院檢察長(zhǎng)李欣向記者拋出了鐵檢改革中一個(gè)有意思的話題。

媒體的質(zhì)疑是基于移交后的跨領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)狀提出來(lái)的。天津鐵檢的移交協(xié)議簽署后，天津鐵路運(yùn)輸檢察院的人、財(cái)、物劃歸天津市檢察院管轄，但業(yè)務(wù)工作和案件管轄因?yàn)殍F檢院兩級(jí)系統(tǒng)的建制，仍得由北京鐵路運(yùn)輸分院領(lǐng)導(dǎo)。

“吃國(guó)家財(cái)政的飯，代表國(guó)家行使法律監(jiān)督的職責(zé)，改制前后雖然有跨領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)的情況，但不存在吃誰(shuí)的飯或?yàn)檎l(shuí)干活的說(shuō)法。”李欣指出，任何改革不可能一蹴而就，“解決老問(wèn)題，必定會(huì)伴隨新問(wèn)題的產(chǎn)生，這需要在實(shí)踐中逐漸探索完善。”

18家鐵路檢察院“人、事分離”

以北京的鐵路檢察系統(tǒng)為例，改革前北京鐵路局設(shè)有兩級(jí)鐵檢機(jī)關(guān)：北京鐵路局所在地設(shè)北京鐵路運(yùn)輸檢察分院；北京鐵路局管轄沿線地區(qū)設(shè)北京、天津、石家莊等三個(gè)基層鐵路運(yùn)輸檢察院，分院管轄三個(gè)基層院的全部工作。

改革后，北京鐵路運(yùn)輸檢察分院和北京鐵路運(yùn)輸檢察院的人、財(cái)、物和業(yè)務(wù)工作均劃歸北京市檢察院管理；而天津、石家莊兩家基層鐵路運(yùn)輸檢察院的人、財(cái)、物分別劃歸天津市檢察院和河北省檢察院管理，但業(yè)務(wù)仍由北京鐵路運(yùn)輸檢察分院領(lǐng)導(dǎo)，客觀上呈現(xiàn)出“人、事分離”的現(xiàn)狀。

記者采訪中獲悉，湖南省、吉林省等地的檢察機(jī)關(guān)也面臨這種現(xiàn)狀。

湖南省境內(nèi)的長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)、懷化三個(gè)鐵路運(yùn)輸檢察院移交后，在人、財(cái)、物方面由湖南省委和湖南省檢察院管理，而其業(yè)務(wù)工作受廣州鐵路運(yùn)輸檢察分院和廣東省檢察院領(lǐng)導(dǎo)。

吉林省的情況或更甚。改革后，吉林（市）、通化、白城、圖們等四地鐵路檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)支出由吉林省財(cái)政擔(dān)負(fù)，但其案件的管理及二審等業(yè)務(wù)工作要繼續(xù)向沈陽(yáng)鐵路運(yùn)輸檢察分院請(qǐng)示匯報(bào)。

有地方專家預(yù)測(cè)，這種對(duì)人、財(cái)、物管理和對(duì)業(yè)務(wù)管理相分離的管理模式，有可能會(huì)對(duì)今后的工作帶來(lái)不利影響。

據(jù)本刊記者統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)現(xiàn)有的17家鐵路運(yùn)輸檢察分院和59家鐵路運(yùn)輸基層檢察院，遍布全國(guó)25個(gè)省、自治區(qū)，4個(gè)直轄市。在全國(guó)34個(gè)省份( 4個(gè)直轄市、23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)， 2個(gè)特別行政區(qū)) 中，除西藏（其鐵路案件由西寧鐵路運(yùn)輸檢察院管轄）、海南（其鐵路案件由廣州鐵路運(yùn)輸檢察院管轄）和特別行政區(qū)未設(shè)鐵路檢察機(jī)關(guān)外，鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)在地理上已基本遍及全國(guó)。

其中，改革后沒(méi)有鐵路運(yùn)輸檢察分院的省10個(gè)、直轄市有2個(gè)；改革后（業(yè)務(wù)上）“一管一”的運(yùn)輸檢察分院3個(gè)；改革后“一管二”的運(yùn)輸檢察分院8個(gè)；只一個(gè)基層鐵路運(yùn)輸檢察院的省份7個(gè)。

另?yè)?jù)本刊記者統(tǒng)計(jì)，改革后存在業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)存在“跨區(qū)域”現(xiàn)狀的鐵路檢察院有18家（18家“跨區(qū)域”的鐵路運(yùn)輸檢察院分別為：天津鐵路運(yùn)輸檢察院、石家莊鐵路運(yùn)輸檢察院、杭州鐵路運(yùn)輸檢察院、蚌埠鐵路運(yùn)輸檢察院、貴陽(yáng)鐵路運(yùn)輸檢察院、福州鐵路運(yùn)輸檢察院、長(zhǎng)沙鐵路運(yùn)輸檢察院、衡陽(yáng)鐵路運(yùn)輸檢察院、懷化鐵路運(yùn)輸檢察院、徐州鐵路運(yùn)輸檢察院、西寧鐵路運(yùn)輸檢察院、銀川鐵路運(yùn)輸檢察院、通遼鐵路運(yùn)輸檢察院、吉林鐵路運(yùn)輸檢察院、通化鐵路運(yùn)輸檢察院、白城鐵路運(yùn)輸檢察院、圖們鐵路運(yùn)輸檢察院、海拉爾鐵路運(yùn)輸檢察院。）。

對(duì)于18家鐵路運(yùn)輸檢察院目前的“人、事分離”的現(xiàn)狀，中國(guó)政法大學(xué)終身教授陳光中將其形象比喻為“二元化管理體制”。

“二元化管理體制”的成因和探索

“出現(xiàn)這種現(xiàn)狀并不奇怪，改革前我就預(yù)測(cè)到了。”天津鐵路運(yùn)輸檢察院政治處主任李治永分析說(shuō)，各地的基層鐵路檢察機(jī)關(guān)均是伴隨著鐵路運(yùn)輸?shù)母窬盅鼐€而設(shè)立，而分院一級(jí)的鐵檢機(jī)關(guān)一般比照所在地鐵路局而設(shè)立，其管轄范圍也與各大鐵路局一致，“各大鐵路局管轄的線路通常跨省，其所對(duì)應(yīng)的鐵檢分院的案件管轄關(guān)系也會(huì)呈現(xiàn)出跨省的特征。”

“中國(guó)目前有18個(gè)鐵路局，在改革前，現(xiàn)有的17家鐵路檢察運(yùn)輸分院也是依附各大鐵路局而設(shè)立，而根據(jù)鐵路局管轄的線路，17家鐵路檢察運(yùn)輸分院又下轄設(shè)立了59家鐵路運(yùn)輸基層檢察院，因?yàn)榫€路的跨度長(zhǎng)，分院和基層院不在同一個(gè)省份的現(xiàn)象很正常。”李治永進(jìn)一步剖析，這也導(dǎo)致了目前有些分院跨省“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”基層院的現(xiàn)象。

從宏觀層面考量，李欣則認(rèn)為，“兩高”、四部委在2010年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于鐵路法院檢察院管理體制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》系此輪改革的“指導(dǎo)性”文件，按照文件規(guī)定，改革實(shí)現(xiàn)了鐵路檢察機(jī)關(guān)“人、財(cái)、物”從鐵路企業(yè)的分離，但文件卻未有效解決由此引發(fā)的“工作管轄問(wèn)題”。

記者注意到，聯(lián)合文件還規(guī)定了這樣一條內(nèi)容：“鐵路法院和檢察院的業(yè)務(wù)管轄范圍由最高人民法院、最高人民檢察院另行規(guī)定。新規(guī)定出臺(tái)前按原規(guī)定執(zhí)行。”

“按照這一規(guī)定，天津鐵路運(yùn)輸檢察院的檢察業(yè)務(wù)工作要接受高檢院鐵檢廳的指導(dǎo)和北京鐵檢分院的領(lǐng)導(dǎo)。”李欣說(shuō)。

“并不是說(shuō)目前的這種狀況就一定不好或存在問(wèn)題，只是一些工作在實(shí)際當(dāng)中有待明確下來(lái)。”對(duì)于“二元化管理體制”，李欣思考頗深：“如何準(zhǔn)確界定人、財(cái)、物管理工作和業(yè)務(wù)工作的界限；對(duì)一些兼具二者功能的檢察工作，應(yīng)由哪一家省級(jí)院進(jìn)行管理；案件質(zhì)量考核、業(yè)務(wù)考核的主體、標(biāo)準(zhǔn)和程序如何確定；查辦大、要案，黨內(nèi)請(qǐng)示匯報(bào)制度如何執(zhí)行；整合辦案力量跨省辦理專案所需經(jīng)費(fèi)由哪個(gè)省的地方財(cái)政保障……”

據(jù)悉，在天津鐵路運(yùn)輸檢察院移交地方后，李欣率全院干警以“改革后若干問(wèn)題研究”為課題開(kāi)展了深入的調(diào)研和探索，并將調(diào)研和探索的成果最終向天津市檢察院形成了一份報(bào)告。

在這份報(bào)告中，記者看到了一些有“針對(duì)性”的內(nèi)容——“市院可牽頭開(kāi)展專門(mén)調(diào)研并向高檢院進(jìn)行專門(mén)請(qǐng)示，對(duì)人財(cái)物管理和業(yè)務(wù)工作進(jìn)行明確界定。在上級(jí)未明確前，暫時(shí)應(yīng)將辦公室、政治處、法警隊(duì)、技術(shù)科以及行政科、監(jiān)察科的工作歸類(lèi)為人財(cái)物管理工作；反貪局、反瀆局、控申科、偵監(jiān)科、公訴科、監(jiān)所科以及研究室、民行科的工作應(yīng)歸類(lèi)為業(yè)務(wù)工作；對(duì)一些兼具二者的工作如檢委會(huì)工作、統(tǒng)計(jì)工作、人民監(jiān)督員等等，暫時(shí)應(yīng)保持雙渠道管理……”

報(bào)告還建議，“在新的業(yè)務(wù)管轄的規(guī)定出臺(tái)前，仍應(yīng)堅(jiān)持鐵檢分院的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，但業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系應(yīng)嚴(yán)格限制在個(gè)案，由辦理案件所衍生的案件質(zhì)量考核、業(yè)務(wù)考核應(yīng)堅(jiān)持由鐵檢廳和分院進(jìn)行，但對(duì)于考核結(jié)果的使用權(quán)應(yīng)在所在地省院。”

報(bào)告認(rèn)為，“天津市院對(duì)天津鐵路運(yùn)輸檢察院的管理應(yīng)主要體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，如市院可督導(dǎo)天津鐵路運(yùn)輸檢察院執(zhí)行鐵檢廳和北京鐵檢分院的業(yè)務(wù)工作部署；在遇有重大鐵路情況、辦理重大鐵路案件時(shí)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)請(qǐng)示匯報(bào)制度，及時(shí)向天津市人民檢察院請(qǐng)示匯報(bào)。”

“改革本身就是一場(chǎng)探索和實(shí)踐，實(shí)行屬地管理僅是這場(chǎng)改革的第一步，深處改革當(dāng)中，我們要積極探索、勇于實(shí)踐。”李欣告訴記者。

建立信息溝通機(jī)制防斷糧

在這輪鐵檢改革中尋求探索的，并不止天津。

在湖北，襄陽(yáng)鐵路運(yùn)輸檢察院技術(shù)科科長(zhǎng)張榮海一直致力于外部檢察工作的探索。目前，他正探索與當(dāng)?shù)罔F路安全監(jiān)察部門(mén)建立一套有效的安全事故信息溝通機(jī)制。

“從1987年開(kāi)始，襄陽(yáng)鐵路運(yùn)輸檢察院技術(shù)科參與轄區(qū)鐵路重大責(zé)任事故調(diào)查200多次，提供重大責(zé)任事故現(xiàn)場(chǎng)勘查報(bào)告236份，有力地保障了地方鐵路運(yùn)輸安全。”張榮海向記者介紹。

張榮海說(shuō)，在移交前，襄陽(yáng)鐵路運(yùn)輸檢察院和武漢鐵路局安全監(jiān)察中心是“一家人”，雙方同受武漢鐵路局黨委的領(lǐng)導(dǎo)，每逢地方鐵路上發(fā)生安全事故，鐵路檢察機(jī)關(guān)第一時(shí)間都會(huì)接到武漢鐵路局安全監(jiān)察中心的通知出現(xiàn)場(chǎng)，因?yàn)殡p方的目標(biāo)一致：“絕不允許瞞報(bào)，查明事故原因，服務(wù)安全運(yùn)輸生產(chǎn)。”

如今，襄陽(yáng)鐵路運(yùn)輸檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生變化，與武漢鐵路局系“兩家人”，自從劃歸地方后，張榮海再也沒(méi)有接到武漢鐵路局安全監(jiān)察中心的任何電話或是通知，這一度令他心急如焚。

“查辦重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故背后的瀆職犯罪是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)；而健全和完善介入重大責(zé)任事故案件調(diào)查機(jī)制，最高檢也有規(guī)定。”為了不讓改革工作停滯，從鐵路系統(tǒng)分離出來(lái)后，張榮海又多次回到“老家”登門(mén)造訪。

面對(duì)“娘家人”，張榮海跟他們打起了感情牌：“身份變了，工作不變；體制變了，感情不變。”

“目前的態(tài)勢(shì)很樂(lè)觀，我們已與鐵路局安全監(jiān)察中心達(dá)成共識(shí)，不久將會(huì)把以前的合作模式延續(xù)下來(lái)，并上升為一種日常的安全事故信息溝通機(jī)制，以后的安全事故信息反饋應(yīng)該會(huì)更暢通。”張榮海表示。

“身份變了，工作不變。”襄陽(yáng)鐵路運(yùn)輸檢察院分管反貪工作的副檢察長(zhǎng)趙龍對(duì)此亦有同感，“以前吃鐵路的飯，查辦鐵路的案件，干警們經(jīng)常會(huì)受到一些無(wú)端的指責(zé)；改革后劃歸地方財(cái)政保障，辦案管轄仍然面向鐵路，但辦案的壓力會(huì)小很多。”

不過(guò)，趙龍也坦言，由于體制的轉(zhuǎn)變，改革后，鐵路檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)原有的一部分辦案線索也將面臨“斷糧”的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

“過(guò)去，鐵路局每年對(duì)各站段、各下轄單位都要進(jìn)行財(cái)務(wù)大檢查，根據(jù)每年的財(cái)務(wù)狀況通報(bào)和鐵路局內(nèi)部的審計(jì)通報(bào)，檢察機(jī)關(guān)都能獲取一部分職務(wù)犯罪的線索。現(xiàn)在剝離后，鐵路局內(nèi)部所有的文件再也看不到了，相關(guān)會(huì)議也不會(huì)再通知檢察機(jī)關(guān)參加，將來(lái)與鐵路紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)怎么加強(qiáng)聯(lián)系，辦案線索來(lái)源怎么轉(zhuǎn)化移交，這些都是未知數(shù)。”采訪中，不少反貪干警表達(dá)出了辦案工作“憂慮”。

為了破除干警們的工作“憂慮”，武漢鐵路運(yùn)輸檢察分院檢察長(zhǎng)肖知選在體制改革后，開(kāi)始了馬不停蹄的調(diào)研、座談。

“移交以后，我們的人事關(guān)系將與鐵道部脫鉤。”肖知選說(shuō)。人事任命方面，移交之前，鐵路運(yùn)輸檢察院的黨組書(shū)記職務(wù)原來(lái)是由鐵道部黨組任命，檢察長(zhǎng)職務(wù)由省檢察院向省人大提請(qǐng)任命；移交以后，相關(guān)任命要依照檢察院組織法確定：黨組書(shū)記職務(wù)轉(zhuǎn)由省檢察院黨組決定，檢察長(zhǎng)職務(wù)仍由省檢察院向省人大提請(qǐng)任命。人事上的改變使得鐵路檢察機(jī)關(guān)更加貼近檢察系統(tǒng)。

7月19日，肖知選帶隊(duì)到襄陽(yáng)鐵路地區(qū)開(kāi)展調(diào)研，記者有幸隨同采訪。在與襄陽(yáng)火車(chē)站、襄陽(yáng)客運(yùn)段、襄陽(yáng)機(jī)務(wù)段等9家鐵路單位的座談會(huì)上，肖知選一口氣連說(shuō)了四個(gè)“更需要”表達(dá)了改革后鐵路檢察機(jī)關(guān)的新期待：

“鐵檢體制改革后，鐵檢機(jī)關(guān)更需要鐵路部門(mén)對(duì)執(zhí)法辦案工作的理解，更需要鐵路部門(mén)對(duì)法律監(jiān)督工作的支持，更需要鐵路部門(mén)對(duì)執(zhí)法辦案工作的配合，更需要鐵路部門(mén)對(duì)檢察工作的監(jiān)督，以促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)全面履行法律監(jiān)督職責(zé)。”

也許是聽(tīng)懂了肖知選的心聲，座談會(huì)結(jié)束后，襄陽(yáng)火車(chē)站黨委書(shū)記譚昆在接受記者采訪時(shí)表示，在鐵路司法體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，鐵檢機(jī)關(guān)能夠深入到鐵路部門(mén)傳遞改革移交的進(jìn)展信息，并主動(dòng)征求對(duì)改革后檢察工作的意見(jiàn)和建議，“說(shuō)明鐵檢機(jī)關(guān)體制雖然發(fā)生了變化，但服務(wù)鐵路大局的方向、職責(zé)沒(méi)有變，因此，我們?cè)械母星槁?lián)系也不會(huì)變。”

“如果有腐敗，我們絕不庇護(hù)，我們?nèi)詫⒁蝗缂韧刂С趾团浜翔F路檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作。”譚昆同時(shí)希望，鐵檢體制轉(zhuǎn)變后，要增進(jìn)相互之間的交流聯(lián)系，幫助鐵路部門(mén)繼續(xù)抓好職務(wù)犯罪預(yù)防工作。

與肖知選相類(lèi)似，鐵檢體制轉(zhuǎn)變后，李欣在天津也力圖從外部探索建立一系列的長(zhǎng)效工作協(xié)作機(jī)制。

“后續(xù)的配套改革措施應(yīng)及時(shí)跟上。后續(xù)改革措施能否跟上，是檢驗(yàn)鐵路司法管理體制改革成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，要防止由于改革措施的不配套，造成法律監(jiān)督的空當(dāng)。”李欣建議，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，“兩高”有必要盡快制定一批新的適應(yīng)鐵路司法機(jī)關(guān)改革后辦案的司法解釋和管理辦法。