鄉村旅游發展與構建農村居民利益分享機制研究——以北京市海淀區西北部地區旅游業發展為例

[摘要]文章運用利益相關者理論，對北京市海淀區西北部地區旅游發展中利益相關者的利益關系進行分析，提出構建鄉村旅游的利益分享機制，通過為旅游行業提供公共服務、對旅游市場實施行業管理、向當地社區提供財政支持和轉移支付等措施，達到了以旅游業發展促進農村居民等弱勢群體增權的目的，進而實現區域旅游業的和諧發展。

[關鍵詞]利益相關者；鄉村旅游；海淀區西北部地區

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006(2012)01-0026-05

近年來，由于城市化的快速發展，作為城鄉結合部的近郊地區成為城鄉矛盾最為集中的地區。在鄉村經濟的轉型升級中，農村居民很少能分享到發展的成果，這種現象在大城市的近郊更為突出。本文對北京市郊——海淀區西北部地區進行實證分析與案例研究，以探索在鄉村旅游開發進程中如何構建保障當地居民參與和利益分享機制。

海淀區西北部地區旅游資源豐富，市民的旅游與休閑市場需求旺盛，但發展旅游和休閑產業的機會成本也較高。特別是土地資源稀缺，是造成各種矛盾或利益沖突的焦點。農民作為最稀缺的土地資源的實際使用者，在各利益相關方中處于最弱勢地位，其土地使用權既面臨被非法侵犯的威脅，也存在著投資發展鄉村旅游業或通過出讓土地或出租房屋以獲取比較穩定收益的多重選擇。

一、旅游發展中的利益相關者

利益相關者(stakeholder)的概念于1963年由斯坦福研究院首次正式提出，到20世紀90年代初期以后，其研究對象開始從企業擴展到政府、社區、城市、社會團體以及相關的政治、經濟和社會環境等領域。利益相關者是指“任何能影響組織目標實現或被該目標影響的群體或個人”，弗里曼(Freeman)研究了利益相關者的分類。利益相關者理論強調發展中各種利益相關者的投人或參與，要求管理層在經營決策中妥善處理與不同利益相關者的關系，尋求出與各利益相關者之間的最大公約數。

在國外，利益相關者理論的應用是隨著旅游業可持續發展理念的引入而日益受到廣泛關注的，并被認為是實現旅游可持續發展的一條有效途徑。1999年，“利益相關者”這一概念在世界旅游組織(WTO)制定的《全球旅游倫理規范》中對旅游各利益相關方作出了界定，并就旅游規劃和管理中對利益相關者的實證調查和解決旅游相關者利益之間引發的沖突等問題做了闡述。

我國旅游學術界于21世紀初引入“利益相關者”概念，目前在很多旅游開發實踐中已經有所應用，主要集中在旅游規劃和旅游管理方面。宋瑞提出了中國生態旅游利益相關者結構及其職責，結合中國實際情況列舉出各利益相關者，并對其進行角色定位。高元衡對陽朔鄉村旅游發展中涉及政府、農村集體、旅游企業和農民的利益分配問題進行了分析，并深入研究了問題存在的根源，提出了相應的對策和建議。但對于鄉村旅游利益相關主體構成，不同的學者有著不同的理解，還需要各方更深入的研究。當前，旅游利益相關者研究主要集中在旅游開發、運作、管理等過程中各利益相關者的分析和綜合利益平衡方面，對于構建旨在保障處于弱勢地位的利益相關者權益的分享機制方面的論述尚不多見。

二、海淀區西北部地區旅游產業的利益相關者

1 區內旅游業發展現狀

北京海淀區西北部地區面積約226平方千米，占全區總面積的53％，經濟上一直是以農業為主。區域地貌山水相連、林田相依，依托“一山三水”(大西山、南沙河、北沙河、京密引水渠)，分布著鳳凰嶺、大覺寺、鷲峰、陽臺山等眾多旅游景點，在北京享有“上風上水”寶地之美譽。區內旅游資源富集，自然旅游資源與文化旅游資源相得益彰，是海淀區發展旅游產業的核心區域，也是北京市“十二五”期間重點建設的高端休閑產業集聚區。“十一五”末期，海淀區旅游綜合收入由2005年的106億元上升到213億元，年均增幅為15％；旅游接待人次由2005年的2570萬人次增長到4470.8萬人次，年均增幅為11.7％，主要經濟指標連續5年始終位居全市前列，其中，西北部旅游產業的穩步發展，對于全區旅游產業取得的成果起著重要的促進作用。

2 區內旅游產業利益相關者分析

海淀區西北部地區旅游發展中的各利益相關者，主要可分為當地政府、社區居民(當地農民)、旅游經營組織(各種旅游企業)和旅游者等四個利益相關方。

(1)當地政府

為了克服政府重疊管理、管理缺位、管理職能分散等行政管理弊端，海淀區于2004年3月26日在行政機構中成立了協調推進北部地區開發建設的專門機構，集中行使行政職能，充分利用行政資源的優勢，制定了一系列促進當地旅游發展的相關法規政策。這一專設機構對休閑度假類旅游企業給予了重點扶持，并統一以海淀區西北部地區旅游綜合體的形式對外宣傳推介。政府在當地旅游發展中的利益訴求主要體現在促進資源的有效利用與保護；促進區域社會經濟發展，獲得區域綜合效益最大化。

(2)社區居民(當地農民)

作為區域旅游發展的主體，社區居民(當地農民)是海淀區西北部地區旅游開發經營的重要參與者和主要受益者。在海淀區西北部地區旅游開發與經營初期，當地農民受開發商雇傭，主要賺取勞務性收入；但隨著政府對當地社區參與旅游開發的政策扶持，海淀區西北部地區出現了車耳營、管家嶺等民俗旅游村3個，綠園、自家疃等星級采摘園民俗村27個，充分調動了當地農民利用自有土地和民居直接參與旅游業投資和經營，參與旅游的從業者也在5年中增加了近一倍。其中，車耳營村作為市級民俗旅游專業村，通過社區參與主體，包括組織參與(主要通過村黨支部委員會、村民委員會)、協作參與(鄉村旅游服務經營戶和非鄉村旅游服務經營戶)，既推動了鄉村旅游發展，又加快了基礎設施建設和鄉村環境整治，改善了當地居民的生活環境。2008年被評為“北京市最美的鄉村”。近年來，海淀區政府對西北部旅游經營組織加大了政策與財政支持，一方面為車耳營村、溫泉鎮等制定了“一村一品”發展規劃，先后投資6000多萬元，修建了大西山旅游路、陽臺山古香道、溫泉鎮紅樓夢源文化旅游示范帶等旅游設施；另一方面，區旅游局、區農委等部門每年都為各村鎮組織培訓、觀摩學習，以提高從業人員素質和文化水平。

總之，海淀區西北部地區旅游產業通過依靠周邊旅游資源、較為優越的地理位置，在充分利用當地農業資源的基礎上大力發展鄉村旅游，實現了通過發展鄉村旅游來發展農村特色經濟、增加農民收入、盤活地方資源，將偏遠的村莊建設成了環境優美、設施配套、具有現代服務意識和經營理念的特色民俗旅游村，成為海淀區社會主義新農村建設的先行者和實踐者。

(3)旅游經營組織(各類旅游企業)

參與海淀區西北部地區旅游發展的經營組織可分為三類：國有資產類、集體所有類以及民營類。其中，國有資產類經營組織有鷲峰森林公園、稻香湖景酒店、鳳凰嶺自然風景公園、大覺寺等14處；集體所有類經營組織有陽臺山自然風景區、車耳營民俗村等7處；民營類經營組織有狂飚樂園、西山美廬觀光園等37處，前兩類經營組織在海淀區西北部地區地區數量上居少數，但經營規模較大，第三類企業經營規模小，占旅游經濟總量比重較小。雖然，以上三類企業經營規模都普遍偏小，卻是能夠直接使當地農民增收的經營主體，促進了三類企業形成良性發展的產業鏈，其中民營類旅游經營組織在中間發揮了越來越重要的區域經濟發展帶動作用。截至2010年底，海淀區西北部地區4鎮參與旅游經營的單位有143個，比2005年旅游經營單位增加了近100個，旅游從業人員1385人，比2005年增加近1／3，旅游收入5588萬元，比2005年增加了35％。鄉村旅游主要形態從觀光園采摘、民俗村(戶)以及節事活動等，擴展到休閑農莊、養生山吧、鄉村酒店、山水人家等多種鄉村旅游業態和形式。

(4)旅游者

旅游者在海淀區西北部地區所追求的旅游經歷和體驗與該區域旅游資源、相關服務設施、服務人員、旅游環境氛圍等密切相關。近年來，海淀區西北部地區推出的以“北京西山慢生活”理念打造的線路和產品，讓越來越多的游客體驗到優良的生態環境和獨特的文化魅力。例如，2009年在該地區舉辦的大西山旅游節，得到了社會的廣泛關注，參與報道的媒體多達42家，百度、Google相關信息分別累計20970條、31470條，作為頭版頭條報道新聞達86條。據北京林業大學園林學院旅游管理研究中心所作的節慶評估報告的市場調查顯示，近90％的調查者反映本屆旅游登山節和大西山給他們留下了深刻的印象，69％的普通游客對大西山的總體印象“非常好”，24％的游客總體印象“比較好”，二者合計為93％。旅游者是鄉村旅游服務的購買方，而政府、旅游經營商和當地居民是鄉村旅游服務的提供方，便利完善的基礎設施、舒適怡人的旅游環境、干凈整潔的住宿條件、好客友善的社區環境是吸引旅游者的基本前提，而要在鄉村達到這些要求，需要當地政府、旅游經營者和當地居民三方的共同努力，也就是在旅游業發展過程中，要使這三方各司其職、各得其所。只有這樣，才能吸引旅游消費，實現當地經濟的轉型。可以說，旅游者對于海淀區西北部地區鄉村休閑和旅游體驗的高滿意度是關系到當地旅游發展和社會經濟結構轉型成功的關鍵。

3 各利益相關方之間關系的演變

在旅游開發過程中，不同的服務供應方主體客觀上存在著利益博弈關系。在現階段，政府起著決定性的主導作用。因此，在實施旅游業宏觀管理中，要避免零和博弈，積極主動地協調好各利益相關方的關系。但在海淀區西北部地區旅游發展早期，只是注重開發項目，較少考慮項目對各利益相關方之間的關系和相互影響。

(1)項目選擇的飛地化

20世紀90年代，海淀區西北部地區旅游產業開發建設的初期，當時引進了一批“短、平、快”的旅游項目，如“真人匹克博”、射箭場、跑馬場等，旅游項目沒有充分依托和利用“三農”資源，旅游產業的開發建設過于側重經濟發展短期目標的實現，對農村和整個區域的綜合發展等問題缺乏統籌考慮，脫離了當地鄉村旅游資源與背景，這些項目成為“無本之木”。當地居民對此類項目參與度低，項目對當地經濟的帶動性差，這些旅游點成為鄉村中的“旅游飛地”，造成了旅游經濟的“孤島效應”。周邊的基礎設施、接待條件和旅游環境都沒能因此而得到改善，也無法滿足廣大旅游者對鄉村旅游的需求預期。因而這類旅游項目的衰落和不可持續也是理所當然的。

(2)開發主體的一元化

在早期的旅游產業發展規劃制定過程中，政府主導的對象只是國有景區企業(有些還是行政事業單位)的項目投資開發，忽視了對市場其他主體開發旅游項目的引導和激勵，尤其是作為土地實際使用者的鄉鎮企業和當地居民在發展鄉村旅游的過程中被邊緣化，在旅游業利益相關方的關系圖中淪為“局外人”，鄉鎮集體經濟和當地居民的個體經濟在當地旅游產業和旅游經濟的體系中也沒能得到應有的重視。總之，在鄉村旅游的開發初期，沒有建立起責任共擔、利益共享的機制，沒能夠充分體現集體經濟組織和農村居民在鄉村旅游開發中的主體地位。

(3)經營市場的無序化

隨著20世紀末鄉村旅游熱的興起，鄉鎮集體經濟與農村居民個體經濟紛紛自發地參與到旅游開發和旅游接待業中，民間興辦旅游熱呈爆發式增長，在這時期當地出現過200多家的“旅游馬路店”，呈無序化發展態勢。由于當地政府當時沒有將民間投資的規模以下經營實體納入規劃和管理范疇，無序化經營的結果加劇了經營戶之間的惡性競爭，不僅經營戶的經濟利益得不到保障，而且造成了外部不經濟。基礎設施和公共服務滯后，環境治理缺位，鄉村景觀異化。旅游者的權益得不到保障，游客滿意度降低。政府一企業(經營戶)一當地居民一旅游者等利益相關方之間沒有構建起良性的合作共贏關系，制約了海淀區西北部地區鄉村旅游的健康可持續發展。

三、利益相關者分享機制的構建

2004年海淀北部開發建設專設機構成立后，轉變以往只注重規模和數量的發展思路，探索城鄉統籌旅游一體化發展模式，在關注發展規模數量的同時，更注重發展的內涵和質量，平衡各利益相關方的利益關系，充分調動各利益相關者參與海淀區西北部地區旅游發展的積極性，讓發展的成果惠及當地社區，讓當地居民能分享到發展旅游業帶來的經濟利益和社會進步，推進了海淀區西北部地區旅游業的和諧發展。

1 為旅游行業提供公共服務

北部專設機構成立后，積極發揮對旅游業發展的主導作用，充分利用市場在配置資源中的作用。通過進行區域整體規劃，采取各種措施對海淀區西北部地區旅游開發給予了積極引導和支持。一方面，由政府加大投資建設公共性基礎設施，加快旅游服務接待設施的配套。2008年修建的大西山風景廊道，把大覺寺、鷲峰、鳳凰嶺、陽臺山等景區景點和民俗村、采摘園串連在一起，方便游客的同時，也為鄉村旅游擴大了客源市場。另一方面，為旅游發展構筑行業性的公共服務平臺，在決策規劃、人才培訓、市場規制、宣傳營銷等方面加大支持力度。通過舉辦“大西山登山節”等相關旅游節慶活動，豐富當地居民的文化生活，拓展旅游市場，讓更多的當地居民能參與到旅游發展中來。根據規劃要求進行旅游資源開發利用，建設能夠滿足旅游者需求的旅游景區，開發具有旅游吸引力的旅游商品。例如政府支持上莊鎮曹雪芹風箏旅游紀念品的開發，撥款幫助農戶加強開發、設計和銷售等環節，起到了良好的推動作用；政府撥專款幫助蘇家坨鎮各村舉辦了旅游紀念品大賽，鼓勵編織、刺繡等家庭生產，引導農戶為滿足旅游者旅游消費需求提供保證。這種經營模式的特點是行政管理不缺位，旅游經營形式靈活，有力地推動了海淀區西北部地區地區的鄉村經濟結構調整和鄉村環境改善，帶動了農業、農村經濟的發展。

2 對旅游市場實施行業管理

在海淀區西北部地區旅游開發經營方面，采用“政府規范、企業經營”運營模式。政府負責規劃和基礎設施建設，出臺促進旅游發展的政策、法規，優化旅游運營環境。引導旅游企業規范化經營管理和商業運作，通過對旅游企業經營行為的規范、引導、監督，加快建立良好的市場經營秩序。在政府主導作用下，社區加強了對海淀區西北部地區旅游資源與環境的保護，旅游者也通過旅游消費對旅游企業行為做出反饋和評價，從而也對旅游企業行為進行市場監督和調控。

3 向當地社區提供財政支持和轉移支付

旅游帶動了海淀區西北部地區經濟的發展，增加了區級財政收入。區財政又通過轉移支付和二次分配，擴大了對鎮財政和農村集體經濟組織的支持比例，使鎮政府和農村集體經濟組織能有更多的財力去改善民生。旅游發展使得農村土地增值，當地政府應該將土地溢價收入的一部分用于補償失地的農民。旅游城鄉統籌發展應建立在旅游產業用地土地增值收益分享機制和財政轉移支付基礎上，探索建立區政府和鄉鎮之間、鄉鎮和村集體及農民之間旅游產業用地土地增值收益的分配機制，實現土地增值收益按適當比例共同分享，切實保證農村居民獲得因發展旅游業帶來的土地增值收益。

研究制定符合區域區情的征地拆遷政策，從照顧農村居民切身利益出發，適當提高旅游產業項目征地和拆遷的補償標準，使農民獲得更多的發展成果，切實滿足農村集體經濟組織和農民對土地價值的合理訴求。

總之，海淀北部地區在鄉村旅游開發中，轉變發展思路，更新發展觀念，實施制度創新，探索采取“區域協調、鎮域統籌、整體測算、滾動推進”的開發模式，對鎮域范圍內旅游產業規劃建設用地資源和需要解決的區域整體，開發建設任務進行科學合理的匹配，確保在旅游開發項目實現的同時，落實相關開發建設任務，避免產生因項目獨立實施而帶來的未來區域經濟、社會發展的不平衡現象，同時可以在保證耕地面積的前提上，進行土地置換，集中建設必要的旅游設施，從而推動區域旅游業和社會經濟文化的發展；統籌考慮旅游區、園區以及鎮、村集體經濟的產業組團在規劃布局、產業定位以及用地指標上的有效銜接和關聯互動，積極搭建旅游服務配套產業、農業產業與園區高新技術產業之間的產業鏈條，通過旅游區發展促進園區發展和帶動城鎮建設，建立產業聯動發展機制，使旅游區建設與園區、集體經濟發展、農民增收同步。

四、結論

從海淀區西北部地區旅游發展歷程看，鄉村旅游的可持續發展在于構建農村居民利益分享機制，關注各利益相關方的利益訴求，平衡各利益相關方的利益關系。尤其要保護處于談判弱勢地位、無話語權群體的切身利益，通過發展旅游業達到弱勢群體的增權。在規劃編制過程中，既要講求實體公平，也要注重程序正義。所謂實體公平是指規劃所涉及的項目和安排，不僅僅要考慮經濟增長和對地區經濟的貢獻，也要讓各利益相關方能分享到經濟增長的成果，即使達不到理想的帕累托改進，也可以力求實現卡爾多一希克斯改進。也就是說，如果在地區旅游開發中某些利益相關方的利益受損或得不到改進的話，可以通過協商達成補償安排。建立對發展獲取的利益增量部分進行合理的二次分配機制，只有各利益相關方中的每一方的個體福利得到保障，才能真正增進當地社區的整體公共利益。

海淀區西北部地區是北京市的重要生態屏障之一，本文在利益相關方的利益關系研究中，沒有考慮未出生的下一代人這一利益相關方的利益，即代際補償問題。這也是研究可持續發展的重要議題。在繼承我們祖先遺產的基礎上，如何為我們的后代預留下理想的生存和發展空間，這是當代所有利益相關方都必須面對的現實問題，這也貫穿在旅游研究者、旅游從業人員、旅游者，各自在研究、工作和消費過程中所恪守的環境倫理和行為態度。