防止公務員利益沖突的倫理路徑

[摘要]利益沖突是指公務員從事公務活動時代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間的沖突。利益沖突問題源于公共權力異化的特性，源于現代公務員角色多元化的特點，源于中國家國不分的政治文化傳統及人情往來習俗。廉政倫理是防止利益沖突制度體系的重要組成部分。有效解決公務員的利益沖突，在完善相關的紀律和法規的同時，還要發揮倫理的引導、規范和約束功能。

[關鍵詞]公務員；利益沖突；倫理

[中圖分類號]D829 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-6470(2012)01-0059-05

[作者簡介]鄯愛紅，北京市委黨校公共管理教研部教授

利益沖突原是政治學概念，加拿大政府首先把它用作反腐敗法律術語。在我國，2000年1月，中紀委四次全會報告首次提出“利益沖突”的概念，近十年來黨和政府出臺了很多防止利益沖突的規定和紀律，但是利益沖突問題并未得到有效防止，為此，2010年1月12日，在十七屆中紀委第五次全會上，胡錦濤總書記再次強調：要“建立健全防止利益沖突制度。形成有效預防腐敗的長效機制”。防止利益沖突制度是基于防微杜漸廉政理念的一個涵蓋廉政法律、廉政倫理、廉政教育、廉政文化等眾多內容，并涉及權力制約、社會參與和輿論監督等多種領域的制度體系。廉政倫理是防止利益沖突制度體系的重要組成部分。在加強防止利益沖突的法律法規建設的同時，還要注重發揮倫理的引導、規范和約束功能。

一、利益沖突：公務員的倫理困境

經合組織把“利益沖突”界定為“公職人員的公共職責與其私人利益之間的沖突，其中公職人員的私人身份的利益不恰當地影響他們履行官方義務和責任”，即只要公職人員的私人利益不恰當地影響到他們履行公共職責，他們就存在現實的利益沖突了。可以說，利益沖突實際上就是公務員在行政活動中，因受到私人利益的干擾，采取或不采取相應的行政行為，以致價值判斷和政策取向偏離公共利益要求，使私人利益與其公職所代表的公共責任相沖突的情境和行為。

有利益存在的地方，就必然有利益沖突。現代社會由于行政主體多元化及公務員角色的不斷變化，使利益沖突成為公務員處理公共事務時經常面對的情境。利益沖突是產生腐敗的重要根源，管理和防止利益沖突是有效預防腐敗、加強廉政建設的前瞻性策略。當然，公務員面臨利益沖突情境時，其行為并不一定等同于腐敗，只有在不能合理解決利益沖突問題時，才會發生腐敗。但是，無論如何，由于行政權力的公共性與行使公共權力的公務員的自利性之間的矛盾始終存在，使利益沖突成為公務員行使公共權力時必須要面對的倫理困境。

利益沖突的本質是由公共權力本身的特性所決定的。是權力異化的一種形式。行政權力的出現，是出于維護公共利益，促進全社會公共福利的需求。但是，行政權力具有強制性和壟斷性，具有支配他人利益的權威性，既可以用來為社會服務，也可以用來為掌權者的私人利益效勞。公務員在其公共權力行使過程中會出現實現公共利益與追求個人利益之間的矛盾，公務員既是社會公共利益的代表者，同時還是擁有私人情感和需求的個體，這種“雙重利益代表”身份，很可能導致他們在行政作為的過程中發生角色錯位，在代表社會公共利益的同時，也會追求一定的個人利益，表現為公權私用或以權謀私。

目前，社會利益的多元化，使公共利益的概念比以往任何時候都顯得不確定，從而導致公務員利益沖突的加劇。社會利益的多元化表現為局部利益與全局利益不同、眼前利益與長遠利益相異、特殊利益與共同利益并存、個人利益與集體利益有別、少數人利益與多數人利益共生。在利益多元化的背景下，公共權力需要通過各種利益整合和協調，最終“建設、維護和發展一種利益結構，這種利益結構有利于最大限度地為最大多數人謀取最大的利益”。這也是現代公共權力所必須面對的挑戰。

現代公共權力面臨的另一個挑戰是行政自由裁量權的不斷擴張。自由裁量權是行政機關依據賦予其權力的法律、法規所確定的法律目的、精神、原則、范圍和行政合理的法治原則，基于客觀實際情況自行決定行政行為的權力。自由裁量權在其本質上可以說是一種“自由權力”，只要客觀上不逾出法定的界線，一般不會受到司法機關的指責。現實生活中的大量腐敗行為大多與自由裁量權有關，如土地批租、工程發包承包、某些帶有專營性質的特許經營、財政資金的投資補助獎勵、金融資金貸款的審批，以至人事的安排、干部的使用等領域，這些領域自由裁量權大量存在，因而也是腐敗多發領域。反腐倡廉要取得根本性的成效，如何加強對自由裁量權的控制、監督是一個重要方面。

二、利益沖突問題的倫理文化根源

利益沖突問題本質上是權力異化的結果，是由權力本身的特點所導致的。與此同時，利益沖突作為公務員執行公務活動中所遇到的一種困境，在不同的倫理文化背景下有著不同的表現形式和解決途徑，有其特定的倫理文化根源。

1.利益沖突源于公務員“扮演”的社會角色所要求的責任沖突

角色是指具有特定身份和地位的人的特定的行為。每個社會地位和身份都有一套相應的被期待的行為模式、義務和權利，其中，每一種行為模式、義務和權利即是一種角色。角色沖突是社會學的用語，用來指不同角色之間的沖突以及源于個人扮演多重角色而導致的同一角色的沖突。在西方，公務員通常指政府部門處理具體事務和技術性問題的官員，具體地說，指在公共政策過程中負責政策執行的官員。在我國，公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。公務員是一個特殊的職業，公務員這一角色不僅代表自己，更主要的是代表政府和國家，公務員的角色要求其在行使公共權力時要按照公共事務的性質和規律行事。以公共利益為依托，履行公共責任。但是，公務員所扮演的社會角色并不是單一和一成不變的，他們同時身兼父親或母親、兒子、朋友等私人關系中的角色，如果公職人員不能把這幾種角色很好地界分，而把親情、人情角色移置到公共領域，就可能發生利益沖突。

現代社會公共行政是以公共事務為主要對象的管理活動。市場經濟的發展程度和公共事務本身的層次性和復雜性，決定了公共行政主體的多元化。特別是在轉型時期的中國，公務員在政府機構任職的同時，還任職于一些企業、非政府機構，這種身兼數職的現象致使公務員時常發生角色沖突，從而產生利益沖突。

2.利益沖突源于中國公私不分、“權”“利”相隨的政治文化傳統

我國憲法明確規定“中華人民共和國的一切權力歸人民所有”，但是，由于中國有著幾千年的封建社會，封建體制下“家天下”的觀念一直延續至今，在我們的政治文化中有著家國不分的傳統，國家簡化為政府，政府簡化為政府官員，我們習慣于把公務員稱為“父母官”，公務員自身以及民眾很容易將權力的公共性隱去，而把公權力看作是私權力。公務員似乎可以任意地支配其手中的權力。在很大程度上，公務員“是利益的支配者、施與者、甚至是享用者，而作為利益真正創造者的民眾，則成為利益的奉獻者、企望者、受施者”。在國人的觀念中，“利”是“官”的附屬品，“官”是“利”的代名詞。“升官”總是與“發財”聯系在一起。社會公眾對于公務員用自己手中的權力為自己和家人謀取私利具有很大的容忍度，而且，只要可能，公眾也愿意以出讓一定的物質利益來獲得更大的收益，或者滿足自己其他方面的需求。瑞典著名發展經濟學家岡納·繆爾達爾研究了南亞若干國家的腐敗問題后指出，這些國家在二次世界大戰后腐敗盛行，以至于形成了一種“腐敗的民俗學”。它容易使人們認為“掌握權力的每一個人都可以為了自己的利益、他家庭的利益或他覺得應忠于的社會集團的利益來利用權力”。繆爾達爾對南亞國家研究的結果在某種意義上也適合于中國的情況。由于這種文化傳統在現實中影響著公務員的思維方式和行為習慣，公共權力的公共性的理念在一些公務員的意識中相對模糊。維護公共利益的信念不夠堅定，公務員在面臨利益沖突時就很難正確處理。因此，防止利益沖突的制度建設必須充分考慮到中國這種根深蒂固的傳統政治文化的影響，必須在注重法規建設的同時，注重廉潔文化的宣傳與更新。防止利益沖突才能真正成為反腐敗的利器。

3.利益沖突源于中國特有的禮尚往來的人情倫理

忠誠于群體的傳統道德要求、注重禮尚往來的社會傳統加劇了利益沖突的內在沖動。中國傳統的農業社會，聚族而居，形成了特有的相互交往的規則。鄰里之間無論如何客氣和親密。但涉及到一些利益和相互幫助關系時，總是通過交換實現的，當然這里的交換并不是正式的市場交換，而是以禮物或鄉間特有的鄉規民約的方式來表達。韋伯曾以形象的例子來說明中國人這種特有的交住方式，譬如甲找三位鄰人幫助修建一羊圈，半天完工，那么即使是這樣簡單的工作，在完成之后甲一定要請幫助之人吃飯，當然是不需要再支付工錢的，這與甲雇傭建筑隊來修建而支付報酬是完全不同的，但是甲必須按照鄉間的方式表示，如果沒有表示，就會受到該共同體的指責并影響其以后的行為，不再會有人向他提供幫助：再譬如更加典型的農村中的紅白兩事的禮尚往來規則等等。這種傳統的交往方式已經固化成中國人禮尚往來的一種心理定勢和思維方式。在政治生活中人們也普遍認同這種潛規則，而且并不認為這是一種不可容忍的腐敗。很多官員正是在這種給人辦了事就可以理所當然地收取好處費的心理趨使下走上腐敗之路。從公眾來說，并不是不能容忍官員的腐敗，而是不能容忍官員收了好處費不辦事。注重禮尚往來的文化傳統加劇了利益沖突的內在沖動。

三、防止利益沖突的倫理路徑

管理和防止公職人員的利益沖突是一個國際性廉政問題。當前，國際組織和各國政府根據世界反腐敗形勢和廉政建設的發展需要，制定了一系列防止利益沖突的法律法規。需要指出的是，任何國家一種制度的建構都不能忽視其特有的政治文化傳統，否則，其制度的建構必如沒有根基的高樓大廈一樣，既難以長久維持，又難以發揮功效。利益沖突本質是一種權力異化，同時又有著深刻的倫理文化根源，在防止利益沖突時，既要依靠制度來約束權力，同時還要通過一定的方式來培育并形成防止利益沖突的道德氛圍。

1.正確的行政權力觀是防止利益沖突的價值基礎

行政權力觀，簡言之，就是行政機關及公務員對行政權力的總的看法和根本觀點，或者說是行政機關及公務員如何看待自身的權力的問題。行政權力既可以用來為人民謀利益，也可以用來為個人謀私利。行政權力觀是公務員施政行為的觀念前提。它體現政府的權力主體是誰，行政權力為誰的利益、權益服務這一根本性的價值觀。行政權力的行使，必須要有正確的行政權力觀來支配。行政權力來源于人民，因而也應當為人民的利益服務。在行政活動中，公務員只有對權力的來源有深刻的認識，才有可能正確處理個人利益與公共利益的沖突。行政權力觀是一種理念，但是行政權力觀的確立要靠教育，教育只能解決認識問題，不能解決行為問題。要讓“為人民服務”、“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”的理念不只停留在口號層面，還需要與之相應的制度設計。通過制度設計和教育培養，引導和調動公務員將服務人民作為自我實現、社會認可的途徑的利他動機，抑制其利己主義動機的生成和發展。

樹立正確的權力觀，核心問題是要明確公共權力的特性，即權力的公共性、責任性及要求制約性。公共性是公共權力的本質，是社會正義的前提。政府公共權力的公共性主要體現在必須維護社會公共利益上，按照公眾的意志，促進公眾的福祉。任何國家的法規都必須無條件地維護公民的權利，這是公共權力存在的必要性和合法性的前提。責任性是公共權力的另一個特性。權力與責任是相統一的。權力是履行責任的手段和工具，有權必有責。只有正確認識權力與責任的關系，才能正確對待權力，正確運用權力。公共權力的第三個特性是要求制約性。接受監督和制約是公共權力的內在要求。公共權力的基本特征是權力關系的不平等性和權力運行的強制性，這種內在的“壟斷性”，使公共權力天然具有一種膨脹性和腐蝕性。同時，也必然要求對公共權力的行使進行恰當有效的監督和制約。

2.行政良心是防止利益沖突的內在機制

利益沖突與行政自由裁量權的存在密切相關。公務員在執行各項法律和政策的時候，會或多或少擁有一定的自由裁量權，自由裁量權的存在，使公務員陷入利益沖突成為一種必然。正是在此環節上，倫理的作用開始顯現。正如美國行政學者庫伯所說：“法規通常只給行政人員提供含義寬泛的傾向性指導，將之精確化是行政人員自己的任務，這樣一來，在隨意性很大的情況下，要想做出負責任的決策，決策者的倫理水準和良知就至關重要了。”行政自由裁量權的行使過程實質上是公務員對各種利害關系的權衡、選擇、判斷和取舍的過程。在這一過程中，如果公務員確立了公平、公正、公共利益至上的行政良心，公務員就會本著維護公共利益的動機，作出與自己的良心和信仰相統一的選擇和決策，相反，如果公務員不具備公平公正的行政良心，就會在行使自由裁量權的過程中把自己的私情和私利滲入到公共權力的行使過程中。

倫理與法律發揮作用的不同之處在于，它是自律和他律的統一，從自律的意義上來說，它要借助良心和信仰，如果違背了自己的良心會使行政主體產生自責，與自己的信仰和價值觀沖突，會使行政主體產生痛苦。行政良心通過對公務員自身動機的檢查和審視對行政自由裁量權進行預防性的控制。如果公務員具備較強的行政倫理責任感，有著完備的職業良知，那么他就會在自己的行為中自覺維護和遵守法律的精神理念，在做出行政行為時，對自身的行為動機進行檢查，符合法律精神和理念的行為堅持，不符合的則及時停止在萌芽狀態，從而達到約束行政自由裁量權的目的。

3.社會輿論和道德責任是防止利益沖突的外在機制

道德的約束力還表現在他律方面，道德規范雖然是一種選擇性的規范，但并不意味著違背了就不受懲罰。特別是在現代民主社會，公共行政人員如果背離了公共利益，就會受到輿論的譴責，同時，公務員對于涉嫌違背公共利益的行為，如果不能作出合理的解釋，就需要承擔相應的道德責任，甚至引咎辭職。在一些社會清廉度比較高的國家和地區，非常重視政府誠信建設，在全社會形成了不寬容利益沖突的社會道德氛圍。最典型的例子，莫過于黃河生和梁錦松觸犯利益沖突受處罰的例子。黃河生曾擔任香港稅務局長，他的妻子鄭麗容在灣仔開設了一家稅務公司，為大小公司提供各類報稅服務。因該公司熟悉香港稅務，能為客戶減輕稅務負擔和罰款。此事被媒體披露后，成為香港社會聚焦的熱點，經過近兩個月的調查。特區政府最終的處理結果是立刻終止合約，取消黃河生原有的九十多萬元酬金作為懲罰。另外一個典型“案例”，是曾經在香港政商兩界叱咤風云、曾被人稱為“財爺”的梁錦松，也是因為沒有及時報告利益沖突，黯然辭職。黃河生和梁錦松雖然最終都沒有受到刑事監控，但卻都為其行為失當付出了代價。在香港，官員不僅嚴禁收受賄賂，而且還要在日常生活和工作過程中避免給人留下“徇私”的印象，涉嫌利益沖突，即使還沒有達到違法犯罪的程度，但只要造成對政府和公務員個人誠信的損害，公務員也會引咎辭職，以表示對市民負責的態度。

責任編輯：楊艷萍