政府在收入分配結構調整中該做些什么

當前社會熱議的一個話題是居民收入分配問題。中國經濟經歷了30多年快速增長之后，人們發現我們社會的收入分配出現了問題。收入分配問題主要體現為三個層面的結構性問題：一是宏觀層面，在初次分配中居民收入所占比例在持續下降，國家和企業收入比例則有所上升；二是中觀層次，在不同產業或行業之間、不同地區之間以及城鄉之間的收入差距也在逐步拉大；三是微觀層次，即不同個體的收入在擴大，當然微觀層面的收入差距受到了前兩個層面的影響。這三個層面的問題集中表現為“兩個比重”不斷下降的問題，即“居民收入占國民收入的比重”以及“勞動報酬占國內生產總值”的比重都在下降。收入不平等的長期存在甚至逐漸擴大，將對社會穩定造成威脅。

更富流動性的社會將會顯著改善居民收入分配

與收入分配緊密相連的是社會流動性。例如，在中國歷史上的東晉時期，實行的是門閥政治，只有高門大戶的子弟才可以出任政府要職，這使得社會的流動性不斷下降，底層的人們永遠無法看到希望而陷入絕望，時間久了就會導致社會動蕩。唐代的科舉制度則打破了這一僵化體制，給每一個努力奮斗的人都提供了上升的通道，也為統治集團補充了新鮮血液，激發了社會的活力和創造力。如果一個社會充滿了流動性，它就能夠為每一個人提供更多的發展機會和發展空間。在一個社會中，如果每一個家庭都被永久地固定于某一收入分配組，這個社會不可能是一個公平的社會。

流動性強的社會讓每一個人的生活都充滿期待和挑戰，富二代未必富，學二代未必學，官二代未必官，窮二代未必窮，一切皆有可能，這就會打破原有的不平等現象，讓人們對未來充滿信心，同時也保持必要的警惕。相反，如果社會結構固化、僵化，不僅會窒息社會活力，而且會使社會不穩定因素逐漸積累。要保持國家的長期可持續發展，共富才是硬道理，要實現共富就必須構筑開放社會，開放可能會帶來短期的不穩定波動現象，但最終會回歸長期的繁榮。

收入分配相關制度需要完善

現有的制度存在一些問題，弱化了一些民眾的收入，使得居民收入分配結構性失衡更加嚴重。30多年來，低要素成本的制度為中國經濟增長作出了重要貢獻，是導致“中國奇跡”的重要原因，但它也導致了收入分配的不平等。低要素成本具體表現在較低的工資、利息上。除了低要素成本外，投資渠道不暢，資本市場的不完善、社會管理制度不完善等都扭曲了要素的收入分配。

一是銀行的低利率制度。中國的銀行制度存在的一個重大問題就是多年的低利率制度，雖然消費價格指數（CPI）等在不斷上漲，但是我們的銀行系統一直保持著低利率。一些所謂的應對CPI的指數化理財產品也未從根本上增加居民收入。而另一些利益群體可以充分利用銀行的低利率貸款進行大規模的投機活動，房產市場、大宗商品市場、貴金屬市場等無不頻現其活躍的身影。除了會拉動物價的上揚外，資本品的分配不均對收入不平等具有相當大的杠桿效應，擁有的資本品越多，其獲利能力越強，而普通民眾想要擁有更多的資本品短期內是無法做到的，這就加劇了收入分配不公。

二是長期實行的低工資制度。大量的農村富余勞動力以及國企改革等分流出的人員，還有每年畢業的大量高校學生，為中國經濟提供了豐富的勞動力供應，這在某種程度上驗證了中國低人工成本的合理性。近年來頻現的民工荒，似乎預示著“人口紅利”時代即將結束。如果不改變現有的低工資制度，僅提高最低工資是不夠的，關鍵是建立一種國民收入倍增的長效機制，否則民眾收入就難以顯著改善。

三是不完善的資本市場。中國的股市成立較晚，股市的健康發展可以讓廣大股民分享經濟發展的成果。但是，資本市場中的信息不對稱導致的一系列問題，讓廣大散戶感受到的多是波動的風險而非正面的投資財富效應；股市未能體現對社會資源配置的優化作用，相反一些人的頻頻上市套利更是以犧牲中小股民的利益為代價。證券市場的產品種類繁多，而廣大投資者獲取信息的能力有限，自身的理財能力也有限，導致一些產品名不符實，讓投資者蒙受損失。除資本市場外，產權交易市場也存在著監管不足的問題，讓一些國有產權以極為低廉的價格變為私人產權，這也加劇了收入分配不公。

四是創業制度不足。只有創業才能帶動更多的就業，但是現實中容納就業人口最多、創新能力最強的中小企業卻享受不到與國有企業一樣的政策和市場待遇，創業所需的資金、人才、技術、管理等要素都存在不足，更加需要政府的大力扶持。社會需要破除傳統觀念，國內外經濟發展經驗表明，發展中小企業將會帶動一大批人致富，有利于減輕收入分配不公。

五是社會管理制度不足。前30年中國改革開放強調的是經濟管理，對于社會管理考慮不足，當前收入分配不公也更加凸顯社會管理的不足：戶籍分割導致了勞動者無法享受均等化的公共服務，統籌級次過低的社會保障體系無法促進勞動力的有序流動，也不利于收入差距的減小等。社會管理體制改革還需進一步加強統籌規劃和頂層設計。

六是財稅制度設計不足。在當前的財稅制度中，對收入分配的調節存在著重勞動所得調節、輕資本所得調節，重收入調節、輕財產調節的問題，對高收入群體調控不力；轉移支付規模在增加，但直接落到居民身上的比例還不大，一些惠民項目的績效評價和公開程度不夠，也使得監督不足。

在居民收入分配結構調整中政府該做些什么

政府在居民收入分配結構調整中應當扮演什么角色？政府改變居民收入分配結構的政策工具有哪些？市場和政府的力量是兩種重要的調控手段，僅有一個方面是不夠的。市場主要解決的是初次分配，政府要通過稅收和轉移支付來實現二次分配或再分配。此外，還有一個力量容易被忽視，即道德的力量。一個充滿責任心的社會是不會坐視居民收入分配持續失衡的，富有的企業和個人應當向困難群體伸出援助之手，捐贈應當成為一種普遍的社會現象，這也是一個和諧社會的重要特征。

什么是合理的居民收入分配結構？各國皆無定論，但一個好的居民收入分配結構應該是讓人們的付出獲得相應回報，讓人們可以通過努力實現自身的價值。因此，只要政府取之于民而用之于民，企業分利于民并承擔必要的社會責任，就能創造一個良好的社會環境。在這樣的前提下，即使政府和企業獲得了較多的收入份額也沒有什么不合理。簡單勞動獲取的收入份額降低是一種必然現象，人們要做的是增加教育培訓、健康等人力資本投入以獲取更高人力資本，進而獲得更高的收入，此時“勞動報酬”所占比重還會上升。

總結起來，政府在收入分配結構調整中應該做好以下工作。

一是成立高層收入分配改革機構。1990年，國務院曾經成立分配制度改革委員會，對收入分配的現狀、政策和體制改革進行綜合性研究。但松散的協調性形式使其發揮的作用很有限。當前，我國收入分配領域面臨的問題和挑戰更為嚴峻，更加需要一個高層次機構來進行頂層設計，并組織協調推進收入分配領域的改革。

二是制定合理的制度以保證起點公平或機會平等。政府要盡量減少不必要的管制，推進壟斷行業進一步向民間資本開放，減少尋租空間所導致的灰色收入；還要下大力氣改善落后地區的基礎設施和人力資本現狀。前30年改革開放主要是對外開放，后30年可以加大對內資的開放力度，內資是國內投資穩定且可靠的資金來源。只要政府妥為規劃，合理引導，完全可以避免一些不利的現象。

三是科學設計個人所得稅以及財產稅制度。調節居民收入分配的一個有力工具是直接稅，其中包括所得稅、及財產稅等稅種。然而，目前除了直接稅比例偏低外，直接稅稅收制度設計上還存在一些具體的缺陷。首先，個人所得稅目前的分類計征、起征點以及稅率級次設計等都具有明顯的局限性。改革的方向應該是綜合收入計征、以家庭為單位、減少級次并提高高收入檔次的稅率，考慮通貨膨脹以及家庭贍養系數等參數，這樣才能體現累進性功能。其次，房產稅、遺產稅等財產稅設計不足。盡管“十二五”規劃對房產稅作出了明確指示，但要從試點鋪開卻非易事，遺產稅在“十二五”開征尚無可能性。財產稅的開征從調整存量分配入手也間接地改進了收入分配，減少了資本或財富分布不均對收入差距擴大的杠桿效應。

四是不僅要讓人們增收，更要讓人們減支。政府當然能夠通過一些減稅手段讓人們增收，但這種增收的效果往往有限，更為重要的是讓人們減支。現代社會人們的教育、醫療衛生、社會保障開支日漸增長，作為公共品，這些領域是政府能夠有所作為的領域，也是應該作為的領域。除了對弱勢群體尤其低收入群體加大社會福利的投入外，擴大對企業社會保險的補貼范圍也會改善現有的收入分配結構。此外，政府要通過各項支出管理措施，例如推廣“以結果為導向”的績效預算等手段，落實政府的支出政策，讓百姓真正得到實惠。

五是要引導社會的道德重建。道德的力量是一種橫貫古今的不朽力量，歷代政府無不標榜德治政府，可見道德的重要性。我們需要繼續發揮道德建設的引領作用，以凝聚人心，糾正各種不良社會風氣。對收入分配的調整也需要道德力量的參與，政府除了率先垂范外，還要創造有利于發揚互助互愛的良好氛圍，讓捐贈成為富人的日常行為，讓慈善和志愿者成為社會的普遍現象，這將減少人們的不安全感并增進互信。重建道德的關鍵在于責任意識，政府要有責任心，企業和公民也要有責任心，一個充滿責任心的社會才是一個良性發展的社會。

六是通過就業政策提高居民收入獲取能力。居民收入分配結構問題的背后，也有居民獲取收入能力的不足問題，政府的一項重要工作就是培育居民獲取收入的能力，這就需要進一步完善創新就業政策。政府要加強構建就業培訓平臺，搭建就業信息網絡，提供就業指導服務等，從而逐步引導居民就業。對中小企業等容納就業廣的企業要從人才、資金、技術等政策上給予激勵，讓創業帶動就業，提高人們收入。

（作者系財政部科研所副研究員）