鏟除“潛規則”的三個有效路徑

“潛規則”是相對于“顯規則”而言的，是指在法律法規等規則文件中沒有明確規定執行，甚至是明確規定禁止執行的，但又在實際的社會活動中確實起到規則作用的思想意識和行為規范的總和。“潛規則”盛行是社會的一種病態表現。當前，“潛規則”在我國社會很多領域中都廣泛存在并發揮作用。比如，某些領導干部選聘中的“任人唯親”、“任人唯財”，某些招標工程中的“黑標”現象，某些執法人員中的“酒杯一端，政策放寬”現象。“潛規則”不僅侵蝕著黨風政紀，導致腐敗現象的滋生和蔓延，而且危害我們社會的民主法制和公平正義。因此，鏟除“潛規則”刻不容緩。

路徑之一：

推行政務公開——

加強對權力的有效監督

破除“潛規則”需要對公共權力的行使形成有效的約束。現實一再表明：僅僅靠公職人員運用道德力量來約束自己一心向善的自律是遠遠不夠的，更重要的是要依靠他律，這就必須通過有效的監督對公職人員的權力使用進行有效制約。而有效監督的前提是監督者必須充分掌握相關的信息，這就需要信息的公開透明，同時還要充分發揚民主。

其一，需要加強對權力的監督。權力一旦失去監督，必然導致腐敗，“潛規則”就會大行其道。倘若缺乏一整套嚴密的監督機制，那么，再好的制度也猶如一個“稻草人”。比如，在建筑業管理制度方面的法律法規漏洞導致監督缺位，從而滋生了建筑業“層層分包，層層盤剝，層層賄賂”的“潛規則”；在用人管理方面的監督不力、透明度不高導致用人上的“不跑不送，原地不動”的“潛規則”；在行政執法人員管理方面的監督不力、管理水平不高導致行政執法過程中一些人員“吃、拿、卡、要”的“潛規則”。因而，只有進一步健全和完善法律法規，進一步加大監督力度，提高管理水平，這些“潛規則”才能迎刃而解，見光而死。

其二，需要建設一個“陽光政府”。民主決策制度、政務公開制度等“透明制度”，可以確保行政權力公開透明運行，從而最大限度地減少權力運行的“彈性空間”，鏟除“暗箱操作”的土壤。政府透明了，人民知情權才有保障，才能隨時觀察政府是不是在為實現人民利益而努力；政府透明了，人民才會積極參政議政，充分表達民意，才能防止不當決策損害人民利益；政府透明了，政府官員才不敢懈怠，注重體察民情，順應民意，接受監督，人民群眾才會增強對政府的信任和信心。因此，一個“陽光政府”、“透明政府”、“公開政府”，應讓公民知道政府在做什么、怎么做的、做到什么程度，真正實現公眾的知情權，唯有如此，“潛規則”才無處立身。

其三，需要充分發揚民主。當前，“潛規則”的盛行和民主集中制沒有得到有力的貫徹落實有一定的關系，和權力沒有得到民主的有效監督制約有很大的關系。因此，鏟除“潛規則”，需要充分發揚民主，尊重群眾的知情權、參與權和監督權，同時還要把黨內監督與人大監督、政府專門機關監督、政協監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等有機結合起來，使監督資源得到有效整合，從而形成一個“優勢互補、監督有力、富有實效”的監督體系。

路徑之二：

完善制度設計——

擠壓“潛規則”的生存空間

在社會改革的轉型期，由于經驗的缺乏、法制的不健全、改革的不到位等因素的影響，一些地方的黨政干部把人民賦予的各種權力，變成牟取私人利益和部門利益的手段，形成了特定的既得利益。在既得利益的驅動下，權力尋租現象開始泛濫，如果再加上法規制度存在漏洞、缺失，“潛規則”就會乘虛而入。因此，鏟除“潛規則”，我們必須健全法規制度，真正做到有法可依、有法必依。

首先，在制度安排的理念上，不能僅以個人的自我道德完善為前提。列寧曾經說過：“把希望寄托于個人的優秀精神品質上，這在政治上是不嚴肅的。”西方經濟學家假定人的思考和行為都是目標理性的，唯一試圖獲得的經濟好處就是利益補償的最大化。這有一定道理。我們應該轉變傳統觀念中過于倚重個人品行防止破壞法律制度的思路，通過制度設計堵住每一個可能的缺口，并確保制度能夠發現任何一個試圖破壞制度或已經破壞制度的人，讓其違規的成本遠遠大于違規的收益，這樣，才能從根本上解決人們試圖挑戰制度的難題，“潛規則”也就不可能大行其道了。

其次，要把防止權力絕對化作為制度安排的重點。縱觀人類歷史，腐敗問題作為一種歷史現象，從未絕跡過。而腐敗現象之所以產生，一個重要原因是缺乏對權力的制約機制。權力過分集中，尤其是權力的絕對化，必然會造成決策者的個人看法、愿望等主觀性因素對決策結果產生重大影響，客觀上也為決策者的“尋租”行為提供了更大的可能性。在這種情況下，由于利益的驅動，雖然有各種各樣的法律、制度、文件、規定等明確了禁止的事項，但是真正發揮作用的卻是與之背道而馳的“潛規則”。

再次，要按照系統性的原則，解決制度安排不科學、不協調、不可操作性等問題。目前，我們黨和政府相關的法規制度已經不少，但是“潛規則”帶來的有些問題還沒有從根本上解決。究其原因，除了人的素質、文化環境和既得利益等因素外，主要是體制設計和制度安排方面存在一定的缺陷，給“潛規則”的形成和蔓延提供了空間。例如，有些法規制度缺乏系統性，不嚴密，有縫可鉆；有些制度太原則、不具體，難以操作；有些制度互相不配套、不協調，甚至互相矛盾；有的制度僅僅貼在墻上，掛在嘴上，而沒有落實到行動上，成了擺設；有的對自己有利的就執行，對自己不利的則不執行；有的因為怕得罪人，傷和氣而虛于應付；還有的標準不一，因人而異，在執行制度中對人嚴、對己寬，對“異己”嚴、對“知己”寬，使得制度的執行力大打折扣，沒有形成用制度管權、管事、管人、管物的體制和機制。

路徑之三：

加強文化建設——

肅清封建主義文化殘余

我國傳統文化中的封建主義殘余是當前社會中很多“潛規則”得以產生和維持的文化心理條件。一方面，傳統文化中的人倫關系為“潛規則”的滋生和蔓延提供了社會氛圍。現代中國仍受傳統社會一些習俗觀念的影響。中國傳統社會是一個倫理社會，基于血緣和親緣之上的倫理社會強調的是人和人關系的直接性。在人與人的交往中，任何間接關系都會給溝通帶來不便，于是主動溝通的一方就會想方設法地通過某種手段，將自己與對方的關系轉為直接關系。傳統倫理社會的這個特點為“潛規則”的發生提供了肥沃的土壤。例如，民間親朋好友之間的請客送禮、禮尚往來本屬正常人際交往方式，但是一旦這種禮尚往來的風俗習慣突破了親朋好友的范圍而侵入權力運作的過程，就很可能使公共權力偏離正常的運行軌道，進而成為權錢交易的一種方式，當這種方式被人們普遍接受和認可的時候，它就成為一種“潛規則”。另一方面，傳統文化中過分強調統一和集中，過分強調對權威的服從，過分強調血緣關系等弊端，造成了我們在民族心理方面妥協性有余、原則性不足，依附性有余、獨立性不足，利己性有余、公平性不足等一系列弱點。這些弱點為“潛規則”在社會生產和社會生活等方面的存在和延續提供了文化心理背景。

由于歷史原因，我國是世界上封建關系發育得最充分、封建體制建立得最完整、封建統治維持得最長久的國家。正因為如此，我國社會中封建的慣性力量也就愈強大，反封建的任務也就愈艱巨。但是，與發達國家相比，我國反封建的歷史卻是相當短暫的，在深度上和廣度上也不夠徹底。鄧小平早在1980年8月18日的講話中就指出了黨內存在著官僚主義、人身依附、家長制、一言堂、個人崇拜等帶有封建色彩的現象。在一些黨組織內，權力意志規則取代黨內正式制度規定，而成為一種實際操縱黨內運作甚至操縱個人命運的強悍力量。小平同志進一步指出，我們黨進行了28年的新民主主義革命，但是肅清思想政治方面的封建主義殘余影響這個任務沒能完成，現在應該明確提出并繼續肅清思想政治方面的封建主義殘余影響的任務。所以，當前我們的一個重要任務是，堅持以馬克思主義為指導，深入批判思想政治文化領域的封建主義殘余，鏟除“潛規則”現象得以形成、存在和蔓延的文化溫床。

（作者系中共中央黨校哲學教研部教授）