暫住證改居住證 一字之差顯示包容與接納

編者按：

2012年2月23日，國務院辦公廳正式發布關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知，要求今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤。此前，在2012年北京“兩會”上，北京市副市長劉敬民透露，居住證政策有望今年出臺。與目前采用的暫住證不同，屆時，流動人口將可憑借居住證享受相關公共服務，相關部門也可更詳實地掌握流動人口的數量、工作等情況。

“暫”改“居”，這已非首次被提及日程。早在2009年，北京市就曾探索實施居住證制度，但并無實質性進展，“雷聲大雨點小”概括了北京這次探索的全過程。此外，上海、廣州、成都、武漢等城市，也已先后對外來人口推行居住證制度，取代實行了幾十年的暫住證制度。“暫”與“居”一字之差的背后涉及大量流動人口的利益變遷，也顯示了城市的包容與接納。

北京年內將開始變暫住證為居住證

暫住證和居住證雖然只有一字之差，但二者對于北京市流動人口來說，意義或許截然不同。后者不僅是心理上的寬慰，更可能給生活帶來諸多方便。因此，北京暫住證改居住證的消息備受社會關注。

我國的戶籍制度有著深刻的制度淵源，其誕生之初，是為了嚴格控制農業人口遷往城市，將農業戶口和非農業戶口清晰劃分，并建立了包括常住、暫住、遷出、遷入等7項人口登記制度在內的完整管理制度。這條界線也清晰地劃分了兩個人群。然而，伴隨著近年來外來流動人口數量的不斷增長，現有戶籍政策正在受到極大挑戰。第六次人口普查數據顯示，相較于2000年第五次全國人口普查，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加了逾1.16億人，增長逾八成。雖然流動人口為多地經濟發展作出了突出貢獻，卻遲遲無法享受同城待遇，這一問題已引起了社會各界的關注。

近年來，不乏學者呼吁：盡快制定戶籍改革的時間表。解決下一代受教育、醫療、住房等問題，對流動人口這一群體而言與其切身利益密切相關。他們不僅是城市的建設者、推動者，也應當是福利的獲得者。一些地方對暫住證改居住證也進行了積極的探索。2011年年底，安徽省銅陵市嘗試進行戶籍改革：該市不再區分農業戶口、非農業戶口，同時將配套進行教育、住房、醫療等領域12項制度變革。改革的目標是使市民和農民成為等同的稱謂。據媒體報道，銅陵市財政為每位“新居民”至少需支出10萬元。天津、遼寧、上海、浙江、江西、湖南、廣東、青海、新疆等9省（區、市）也已在全省(區、市)推行居住證。山東、廣西、河北等地也進行了一些積極的探索。

但對北京而言，將暫住證改為居住證是需要很大魄力的，因為這里集中了諸多優質資源，居住證與社會福利掛鉤有可能吸引更多人涌入。屆時，持北京居住證者是否可以享受教育等市民待遇？城市是否能承載并消化新的壓力？

針對暫住證改為居住證將帶來的一系列問題，北京市副市長劉敬民表示，暫住證主要是面向務工人員，而居住證則普遍實行，面向整個在京流動人口。與暫住證不同，流動人口憑居住證可以享受相關的公共服務，而相關部門則可以憑居住證來掌握北京的資源、人口、工作等情況。有關戶籍專家預測，持居住證將在公共交通、勞動就業、社保、醫保等方面擁有更接近市民的待遇，但在購房購車、子女入學、高考等方面實現的難度較大。

“暫”改“居”意義重大

“常住北京還要辦理暫住證，真讓我哭笑不得，也總讓我覺得自己還沒有融入這座城市。”家住北京市朝陽區麥子店附近的小陳說。

像小陳這種情況可以說不但在北京，在全國各大城市比比皆是，改革開放以來，我國城市建設步伐日益加快，為了城市的建設與發展，大量的外來人口涌入城市，成為城市不可缺少的一股生力軍。外來人口的大量涌入既支援了城市的建設與發展，同時也加大了城市的供給與負擔，還有城市的社會治安。國家為了解決這些新的社會矛盾，在城市流動人口的管理上實行了暫住證、居住證等戶籍管理制度，但由于這些制度的缺陷，又給這些城市建設者帶來了諸多不便，也在一定程度上制約了城市化發展的進程。

北京居住證政策的出臺在全國無疑將會產生舉足輕重的影響，將給改革開放30多年來為城市建設作出巨大貢獻的外來生力軍帶來諸多實惠，解決他們很多的現實問題，消除他們工作之余的生活壓力與后顧之憂，讓他們更多地分享到改革帶來的豐碩成果。還他們一個公道，也解決了一個占城市人口三分之一這一群體的實實在在的民生問題。

居住證問題也可以說是改革開放中的新事物，還需要不斷地創新與完善，也要經過不斷地協調與修訂，要制定相應的法規與條文，但不管怎么說，這也是我國城市化發展中的的一件可喜可賀的事情，它將加快我國城市化發展的步伐，為城市改革深入發展產生不可估量的巨大影響。我們期盼全國各地居住證政策盡快出臺，也希望國家盡快制定出居住證相應的法規，讓這些占城市三分之一的流動人口有一個安定的生活環境，愉快的工作心情，解放這部分人的生產力，最大限度地發揮他們的積極性，讓他們為中國的改革作出更大的貢獻。

“暫”改“居”，準備好了嗎

基于維護社會公平正義之考慮，只有個體能夠享有大體均等的公共服務，社會才可能和諧穩定且活力四射。從這個意義上講，“暫”改“居”只是推進公共服務均等化的第一步。但是，僅僅是這第一步，看起來也是困難重重，因為這是一個“兩難”的選擇：“暫”改“居”的目的是，逐步讓流動人口獲得與常住人口同等的公共服務。可如果城市因此在短期內人口膨脹，邁向均等化的公共服務，就可能變得捉襟見肘。這一矛盾，在已經集中諸多大量優質資源的“超級城市”顯得尤為突出。

如果將流動人口也納入均等化的公共服務體系，并要維持福利水平不變的話，公共財政的支出就要相應大幅上升。北京的例子說明，福利水平越高、均等化進程越快，當地就越不堪重負，因為優質社會資源越集中的地方，其吸引人口流動的“磁鐵效應”就越強。這樣的擔憂是現實的集中反映。即便北京市將流動人口納入公共服務均等化體系的進程舉步維艱，也絲毫沒有妨礙到其集中太多優質資源而產生的“磁鐵效應”。可以想象，如果流動人口所能享受的福利水平提升，肯定會有更多的人涌入。

不斷攀升的人口總量，會使得如北京這樣的城市，出現越來越廣泛的“城市病”。但是，應該清楚，這不是城市推行針對流動人口的公共服務均等化帶來的弊病，而是非均衡發展“惹的禍”。由于我們的社會，普遍存在按照權力等級來分配資源的問題，越是行政級別高的城市，就越能分配到更多的社會資源，并且承載著越來越多的社會功能。

非均衡的資源分配，所帶來的必然是線性的人口“單向流動”。一個社會資源密度越高的城市，必然是一個人口密度更高的地方。這種情況下，即便流動于斯的人能夠享受到均等的公共服務，也要承受各種越來越不宜居的苦楚。

從這個意義上講，如果不改變愈演愈烈的非均衡發展趨勢，僅由人口輸入地通過自身努力來解決公共服務均等化的問題，其結果只可能是“剪不斷，理還亂”，在“兩難”中走向“更難辦”。

所以，暫住證改居住證之前得準備充分。不然，大量的人口擁入某一個城市，肯定不會帶來公共服務的提升，反而會倒退許多。

無論怎樣，暫住證改居住證的探索和嘗試體現了城市渴望承擔責任的想法。不過，成熟的制度出臺仍需時日。北京，你準備好了嗎？

“暫”改“居”，如何實現成效最大

北京作出改暫住證為居住證的決定，確實需要相關部門的極大決心。可以說，改革方向值得肯定，已經有許多城市早于北京進行了“暫”變“居”改革，北京作出這樣的舉動更是對改革的進一步深化。不過，鑒于長久以來形成的以城市為中心的發展策略以及人為制造出城市居民與打工者、流動人口之間的對立，因此這一改革能夠深化到什么程度，還是一個未知數。

正如許多人所擔心的，隨著暫住證改居住證，流動人口在城市發展中面臨的現實問題能否得以緩解？手持居住證的流動人口，是否可以在購房、社保、高考、子女入學等核心問題上享受“同城待遇”？應該承認，近年來隨著外來流動人口數量的不斷增長，現有戶籍政策正在受到極大挑戰，因為流動人口為多地經濟發展作出了突出貢獻，卻遲遲無法享受同城待遇。從根源上講，這是由資源的稀缺性與龐大的流動人口數量所共同決定的。

比如北京市的交通問題。雖然北京市有著世界上最大規模的公交車隊，但依然無法緩解巨大的出行壓力。的確，北京市作為首都，可以集中來自全國的最優最大量的資源，但即便如此，依然面臨資源分配不均，眾多流動人口無法享受北京城市建設成果的困境。此外，一個不得不正視的問題，城市居民對流動人口或多或少都存在歧視。雖然這種歧視不像幾年前那樣嚴重，但不可否認，這種歧視并未隨著城市的進一步擴張而消散。

如果在資源足夠分配、城市居民與流動人口有著同等地位的情況下，暫住證改居住證，讓流動人口憑借居住證享受相關公共服務，當然符合公眾的基本權益。但關鍵的問題就在于，城市的發展已經形成了一個新的既得利益群體，這個群體會主動放棄或減少自己的既得利益嗎？從人性角度考慮，這一疑問的答案是否定的。各種各樣的因素可能導致，在暫住證改居住證的過程中出現與預想的效果相悖的地方，甚至可能換湯不換藥，只是把暫住證改成了居住證，而公共服務卻不能隨著名字的改變而落實。

真正的同城待遇、福利均等化并非“取消”或“剝離”就能簡單實現。目前，在教育、住房、醫療等公共服務領域，地方政府仍以戶籍人數作為規劃財政支出的重要依據。如果將流動人口納入服務對象，意味著地方政府將為流動人口增加一筆不小的財政支出。同時，如果北京的這一改革成行，有可能面臨城市人口短期內急劇膨脹的威脅，造成公共資源的進一步稀缺。這些問題都是改革路上的攔路虎，如何讓改革達到預想的效果，的確是一件耐人尋味的事。

不論怎么說，這場變革本身值得肯定。至于如何確保改革的目的不變味、改革的成效最大化，必須依靠科學有效的策劃與嚴格的執行。

暫住證改居住證之前得準備充分。不然，大量的人口擁入某一個城市，肯定不會帶來公共服務的提升，反而會倒退許多。

專家：“暫”改“居”反應了政府的一種胸懷

中國人民大學社會與人口學院教授郭星華

居住證的意義就是解決子女教育問題

“暫”改“居”是遲早的事情，是戶籍制度徹底改革的方向，在這個問題上，全國各地都在動，只是各個地方推進的速度、步驟不一樣，北京應該是最難的，因為它有其自身的特殊性。

對外地人來說，“暫”改“居”真正意義就一點，就是孩子的入學問題。因為嚴格來講，北京戶口意義不大了。舉例說，以前外地人在北京買房、買車是不行的，但現在都可以買，而且北京已經實行了父母一方是北京戶口，孩子就可以在北京落戶，所以說戶口已經沒有多大意義。尤其現在農村已經開始實行全方位的社保，所以除了孩子的教育，其他方面已經基本一樣了，沒什么影響。

北京大學社會學教授夏學鑾

這里頭會包含很重要的權益變化

“暫”改“居”是一個進步，它反應了北京市政府對外來務工人員的人文關懷。“暫”改“居”雖然只有一字之差，實際上它有很大的變化，我估計這里頭會包含很重要的權益變化，它可能涉及外來務工人員子女教育問題，甚至戶籍問題。外來務工人員確實為北京作了很大貢獻，“暫”改“居”能讓他們看到希望，有個奔頭。北京市作為大都市，能推行這樣一個政策反應了政府的一種胸懷。政策的推出反應了政府執政理念的重要轉變，就是說不怕麻煩，考慮到百姓的需求。

居住證這個政策的推出，可能使各地人口都往北京擠，北京資源有限，大家都要來，對城市發展可能有些不利的影響。但是根據社會學原理，問題的解決方法就包含在問題之中——總能找到解決問題的方法。

如果我們用這樣的心態來看待“暫”改“居”，對改革帶來的人口、資源問題的憂慮就不會那么嚴重了。

戶籍研究專家、北京理工大學教授胡星斗

“同城待遇”至少是努力的方向

讓流動人口與戶籍居民享受相同的“同城待遇”至少是努力的方向。北京因為醫療、教育等方面集中了大量優質資源，如果居住證持有者能享受比暫住證更多的優惠待遇，可能會吸引很多人到北京來，這就需要大量的財力和人力的投入。暫住證是短暫居住的一種證明，持有者幾乎沒有什么權利，而居住證的概念不一樣，體現了責任與權利的對等，賦予了持有者與戶籍居民享有同等“同城待遇”的意義。

但如果將暫住證改為居住證只是出于統計與管理方面的目的，而不能讓流動人口與戶籍居民在社會保障、社會福利等方面享有同等或類似待遇，如申購經濟適用房、小孩入托及接受義務教育等，就沒有太大的意義，流動人口可能也不會愿意主動辦證。如果提供這種同等或類似待遇，可能會引起北京居住人口的急速膨脹，引發一系列社會問題。既能讓流動人口因為居住證所附加的服務而愿意主動辦證，又不至于引起人口急速膨脹，這種兩難狀況需要政府進行權衡。

鏈 接

其他地區實施情況

上海：中國首個實行居住證制度的城市

2002年6月起，上海在引進人才中試行居住證制度，申領居住證的外來人口限定為“引進人才”和本科以上應屆畢業生。居住證制度最實質的突破，是給予持證人相應的市民待遇。持證人被納入社會保障系統，可參加養老和醫療保險，繳存和使用住房公積金；持證人獲得公平的就業機會，可接受上海行政機關、企事業單位的聘用，參加專業技術職務評定；持證人享有同等的公共資源，可在創辦企業、從事科技活動、落實子女就讀、辦理出入境手續、專利實施、外匯等方面享受市民待遇。

深圳：外來人口享受的權益最多

2009年8月1日，深圳市居住證開始發放。非深圳市戶籍人員須按照《深圳市居住證暫行辦法》規定申請居住證，否則將面臨最高200元的罰款。居住證分為《深圳市居住證》和《深圳市臨時居住證》，有效期分別為10年和6個月。符合已就業或擁有房產等條件，辦長期證，不符合條件的辦臨時證；就業狀態終止的，長期證自動轉換為臨時證；再就業的，臨時證自動轉換為長期證。

外來人口在居住地享受權益最多的是深圳。持有居住證后，外來人口將會在醫療、教育、勞動保險、就業、社會保險等至少5方面，逐步享受到與市民同等的待遇。

廣東：持居住證 5年入學7年入戶

2010年1月1日起，《廣東省流動人口服務管理條例》（以下簡稱《條例》）開始實施，廣州、東莞、佛山、珠海等四城市取消暫住證，全面推行居住證。《條例》規定居住證持證人在同一居住地連續居住并依法繳納社會保險費滿5年、有穩定職業、符合計劃生育政策的，其子女接受學前教育、義務教育應當與常住戶口學生同等對待。居住證持證人在同一居住地連續居住并依法繳納社會保險費滿7年、有固定住所、穩定職業、符合計劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的，可以申請常住戶口。常住戶口實行年度總量控制、按照條件受理、人才優先、依次輪候辦理。

河北：流動人口將享受12項保障權益

近日，河北省公安廳在舉行的新聞發布會上透露，3月1日起《河北省流動人口服務管理規定》將實施，屆時將取消暫住證，取而代之的是居住證，流動人口將享受12項保障權益。這意味著河北將終結流動人口暫住登記制度，而代之以居住證制度。此舉也被視為提高流動人口在居住地待遇、逐步實現基本公共服務均等化。

廣西：首次領“居住證“不收費

作為外來務工人員的重要身份證件，在廣西實行了18年（1995年實施）的流動人口暫住證制度將退出歷史舞臺。2月21日，就新出臺的《廣西壯族自治區流動人口服務管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自治區法制辦、自治區社會治安綜合治理委員會辦公室和自治區公安廳聯合舉行新聞發布會。將于3月1日起實施的《辦法》規定，對廣西600多萬流動人口實行居住登記和居住證制度，并將在3個城市試行。今后，流動人口將能逐步享受城市均等化公共服務。

評 論

拆除戶籍樊籬 社會更顯生機

◎文/李光東

戶籍樊籬的拆除，正在從鄉鎮走向縣、市。可以想見，在不久的將來，除了直轄市、副省級市和一些大城市，戶籍這道隱形的硬性門檻會完全消失。當代中國所呈現的，將是從城市到鄉村、從東部到中西部自由流動的景象。

一年前，國務院辦公廳發出“積極穩妥推進戶籍管理制度改革”的通知，2月23日正式發布。從總體上看，基本取向是有序放寬。這一年里，各地紛紛出臺相應政策并予以施行。這表明，拆除這道樊籬，是人心所向，是時勢所趨。

這道幾十年來阻隔人們流動的籬笆，終于從嚴到寬，從緊到松，不再是一種事實上的障礙。歸根到底，這是國人不屈奮進的精神活力，是改革開放釋放的經濟力量。

曾經，多少農民背井離鄉懷揣夢想執著地走進城市，城市在一邊設障一邊又離不開他們中逐步放開戶籍的教條。而在經濟的推動下，在需要人力資源全國范圍內配置時，戶口已不再是就業的硬性條件。實踐總是孕育著創造，又總會打破條條框框的束縛。這在戶籍問題上體現得如此鮮明。

樊籬沒了，有沒有本地戶口，獲得的待遇逐漸相同了，社會也就更顯生機與活力。因為，市場開始發揮它配置資源的效率和能力，便于“人往高處走”，更使各地域間的資金、技術、管理、文化發生流動，并由此帶動整個社會發生深刻變革。無論是今日各地農村的新氣象、新面貌，還是當代社會進入深刻轉型，都與戶籍樊籬由硬到軟再到無分不開。

值得注意的是，在經濟力量作用下，有些戶籍拆除得甚至過猛，超越了發展階段，這同樣會對社會進步造成傷害。這種急于拆墻的背后，是經濟利益的驅動，是對農民、農民工等利益的損害。有的地方用城鎮戶口等換得農民土地，農民進城后卻無事可干。有的地方只求城鎮化率，不注重城鎮化質量。這些戶籍制度改革中的拔苗助長行為，過猶不及。

這正是國辦通知對鎮、縣、市三級落戶條件做出一定限制的原因所在。同時，通知還專門就保障農民土地權益、解決農民工實際問題作出規定。這無疑緩解了公眾對這一問題的擔憂，但如何確保他們的權益不受侵犯，如何解決他們的后顧之憂，還需要各地的忠實執行，嚴格監管。

在經濟的推動下，在需要人力資源全國范圍內配置時，戶口已不再是就業的硬性條件。