推進基層央行應急預案管理工作

　　近年來，國務院用了很大力量組織制定國家突發(fā)公共事件總體應急預案，以及專項和部門應急預案。人民銀行應急預案體系是國家突發(fā)公共事件總體應急預案體系中的重要組成部分。建立健全金融應急預案管理體制，是維護金融穩(wěn)定，促進金融業(yè)健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障，是提供安全、高效金融服務的客觀要求，也是維護人民銀行正常辦公秩序的根本保證。
　　應急預案管理工作面臨的新形勢
　　加強應急管理，是關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是全面落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。當前，我國總的形勢是好的。經(jīng)過新中國成立60多年特別是改革開放30多年的建設(shè)和發(fā)展，我國經(jīng)濟實力、綜合國力、國際影響力大幅提高，人民生活不斷改善，抵御風險的能力不斷增強。特別是面對國際金融危機的沖擊，黨中央、國務院果斷采取一系列有力的應對舉措，及時出臺實施一攬子計劃和相關(guān)政策，保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、保穩(wěn)定取得明顯成效。同時，我們也要清醒地看到，當前，我國仍處于人民內(nèi)部矛盾凸顯、刑事犯罪高發(fā)、對敵斗爭復雜的時期，社會穩(wěn)定形勢仍十分嚴峻。
　　就人民銀行系統(tǒng)，特別是基層人民銀行來講，當前我們在應急預案管理工作方面也面臨較為復雜的形勢。一是信貸投放蘊含的風險因素增多。在穩(wěn)健貨幣政策的背景下，商業(yè)銀行信貸投放得到了有效控制，但個別金融機構(gòu)由于本身資產(chǎn)質(zhì)量并不高，信貸風險管理意識也很薄弱，貸款投放蘊含的道德風險、違約風險等可能會對金融體系的穩(wěn)定性造成消極影響。二是機構(gòu)退出、資產(chǎn)處置等工作面臨諸多復雜因素。在清理過程中，有的遺留資產(chǎn)涉及因素較為復雜，相關(guān)債權(quán)人、債務人、善意第三人等利益各方的物權(quán)關(guān)系和權(quán)益糾紛錯綜復雜。如果處置不當，可能會引發(fā)上訪或群體性事件。三是各類業(yè)務信息系統(tǒng)面臨攻擊和破壞的風險不容忽視。人民銀行負責運營的金融市場、支付清算、貨幣發(fā)行、國庫、征信、反洗錢等業(yè)務網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)，對于經(jīng)濟社會運行具有決定性影響。隨著金融電子化、信息化的發(fā)展，金融運行效率不斷提高，面臨的風險因素也不斷增多。雖然我們在維護信息網(wǎng)絡運行方面投入了大量的科技力量和資金，但也要清醒地認識到，敵對勢力破壞手段也是日益多樣化、信息化的，對這些系統(tǒng)穩(wěn)定運行的威脅不容忽視。四是發(fā)行基金守押面對的風險。當前，暴力侵害金融犯罪的案件時有發(fā)生，且呈現(xiàn)出組織化、動態(tài)化、智能化的特點。上述復雜形勢，使得區(qū)域性或系統(tǒng)性金融風險增加，金融突發(fā)事件隱患增大，對此，我們必須要有清醒的認識，認真加強應急管理，未雨綢繆，做到早預防，早處置。
　　基層央行應急預案管理工作取得顯著成效
　　應急預案體系基本形成。預案是應急管理體系建設(shè)的龍頭，是“一案三制”建設(shè)的起點。以山西省為例，人民銀行太原中心支行牽頭制定了《山西省金融突發(fā)事件應急預案》，經(jīng)過反復研究、多方論證，形成了貼近山西省實際，科學有效，具有很強可操作性的預案框架。在此基礎(chǔ)上，在山西省政府應急辦的指導下，人民銀行、監(jiān)管部門、金融機構(gòu)加強溝通，相互借鑒，不斷建立和完善了各自的應急管理體系，基本形成了包括總體、部門、專項、內(nèi)部和分支機構(gòu)應急預案等五個層次的應急預案體系，實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底、覆蓋全省”的建設(shè)目標。按照應急預案體系要求，人民銀行太原中心支行先后成立了應急管理工作領(lǐng)導小組、預案管理領(lǐng)導小組和預案評估委員會，建立了應急指揮部、應急通訊簿、應急專用信箱及《應急指揮體系動態(tài)報告制度》、《突發(fā)公共事件月、季、年報制度》、《應急值班管理辦法》、《山西省人民銀行系統(tǒng)應急預案管理辦法》等一系列應急管理制度，為實現(xiàn)“統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效、保障有力”的應急管理組織體系的建設(shè)目標提供了組織和制度保障。
　　應急預案演練取得實際效果。演練是應急預案管理的基礎(chǔ)，也是檢驗預案是否科學、合理的最有效的方法。以山西省為例，近年來，人民銀行太原中心支行通過實景現(xiàn)場、模擬現(xiàn)場和視頻提示相結(jié)合的形式，科學組織完成了地方法人金融機構(gòu)發(fā)生流動性風險、業(yè)務系統(tǒng)設(shè)備切換、發(fā)行庫應對突發(fā)性擠兌、汽車武裝押運突發(fā)事件等多起應急演練，取得了預期的效果。特別是在2009年，在山西省政府應急辦的領(lǐng)導下，人民銀行太原中心支行組織了山西省金融突發(fā)事件大型演練活動，演練以國際金融危機為背景，分事發(fā)與響應、現(xiàn)場處置、資金救助和后期處置四個階段，設(shè)計了擠提存款、信息報告、資金救助等10多個場景，山西省政府、晉城市、沁水縣三級政府領(lǐng)導，應急、宣傳、公安、金融等部門300多人參加了演練。演練場景逼真，效果突出。
　　應急預案評估工作有序開展。通過認真做好演練的總結(jié)和評估工作，有針對性地查找預案中存在的缺陷和不足，反復研究論證，恰當?shù)剡M行修改，確保預案的科學性和可操作性。同時，近年來，隨著人民銀行有關(guān)政策不斷推陳出新，新業(yè)務、新系統(tǒng)推廣力度不斷加大，所應對的突發(fā)事件呈現(xiàn)出許多新的特點，基層人民銀行根據(jù)新形勢和新情況，及時修訂應急預案，使預案能夠適應新形勢下應對突發(fā)事件的要求。以山西省為例，人民銀行太原中心支行2011年組織全省人民銀行系統(tǒng)完成了首輪應急預案評估工作，對2005年以來全省人民銀行制定的總體預案、部門預案、專項預案、內(nèi)部預案、人民銀行牽頭編制的政府相關(guān)預案等五大類202項應急預案進行了評估，排查出各類風險隱患點114項，及時地完善和細化預案的內(nèi)容。
　　總的來看，基層人民銀行應急預案的編制工作取得了積極的成果，但由于應急管理是一個新的領(lǐng)域，應急預案的編制也是一個全新的工作，與高效處置突發(fā)事件的實踐要求相比，一些預案還存在著不足，比如，有關(guān)人員對應急預案的制訂還存在著模糊認識；有的預案沒有針對本部門的實際和特點進行認真調(diào)查研究，存在照搬照抄上級行預案的傾向，沒有根據(jù)各種不利情況可能導致的直接后果和次生、衍生事件制訂較為詳細、操作性強的應對處置辦法；演練模擬環(huán)境過于簡單，實戰(zhàn)能力有待進一步提高等。針對以上問題，我們應對本部門突發(fā)公共事件的現(xiàn)狀與趨勢進行深入研究和科學分析，為預案編制提供科學參考依據(jù)。
　　推進應急預案管理工作的相關(guān)建議
　　進一步完善應急預案體系。在應急預案制定過程中，既要注重與上級預案相銜接，又要注重結(jié)合基層行實際進行調(diào)整和細化。應重點圍繞各類突發(fā)事件可能會出現(xiàn)什么情況、誰去處理、怎么處理這個重點，從各單位實際出發(fā)，怎么能把突發(fā)事件處置好，就在預案中作出相應的規(guī)定，要結(jié)合基層行的工作實際，突出實用性，具有操作性。在制訂預案過程中，還要注意總結(jié)以往的工作經(jīng)驗和傳統(tǒng)的做法，吸取失敗的教訓，編制處理突發(fā)公共事件的案例庫，以豐富完善大家這方面的知識。通過廣泛聽取各方面意見，專家咨詢、會議討論等方式，廣泛組織參與處置突發(fā)事件工作的有關(guān)領(lǐng)導同志、部門和人員參與、介入，為制訂完善預案出謀劃策，提高預案質(zhì)量。
　　加強應急演練，提高重大事件的應急處理能力。積極創(chuàng)造條件，組織開展應急演練活動，按照預案全過程進行，指揮機構(gòu)、救援隊伍、社會公眾要全方位參與，協(xié)同進行，檢驗并完善聯(lián)動機制，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件，能夠做到臨危不亂、有效組織、快速反應、高效運轉(zhuǎn)。注意抓好重點業(yè)務、重要系統(tǒng)的應急演練，特別是增加突發(fā)性應急演練的比例，結(jié)合具體風險點設(shè)定突發(fā)事件場景，不預先設(shè)定具體處置或操作步驟，臨時召集可能涉及的部門人員，協(xié)調(diào)相關(guān)聯(lián)絡單位，通過模擬實戰(zhàn)檢驗大家在突如其來情況下的應急能力。同時，進一步加強支付清算、貨幣發(fā)行、國庫、征信、反洗錢等業(yè)務網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)的日常運行監(jiān)測、維護，保證系統(tǒng)運行的平穩(wěn)正常，積極推進災備和災難恢復能力建設(shè)，加快軟硬件系統(tǒng)的升級換代步伐，建立防災減災的長效機制。
　　做好應急預案評估和完善工作，提高預案的針對性、可操作性。結(jié)合應急預案評估暴露出來的問題，根據(jù)評估結(jié)果，遵從符合實際、易于識記、便于操作的原則，對現(xiàn)有應急預案進行清理，該修訂的預案要盡快修訂完善，需要新增的預案要盡快完成，增強預案的針對性、實用性和可操作性。對于各項應急預案的核心內(nèi)容，例如應急預案啟動程序、突發(fā)事件分級響應的要求、應對處置操作流程等結(jié)合實際進一步簡化和規(guī)范化，便于大家了解、熟知和掌握，做到職責任務明確，應對措施具體可行，分類分級標準，明白簡潔，便于操作。
　　加強教育培訓，營造全員參與應急預案管理的良好氛圍。對于普適性的應急和災害預防知識，建議因地制宜地組織開展普及和宣傳工作，可以多采取直觀、形象的宣教方式，增強干部職工的應急意識和技能。通過組織開展應急管理形勢專題報告會等形式，結(jié)合重大活動和重大部署有針對性地開展集中宣傳活動，大力宣傳應急預案管理工作的方針政策，強化全體干部職工的安全防范意識。對管重要業(yè)務系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的部門和人員，應強化應急管理教育，嚴格制度落實。同時，注重抓好對職工的業(yè)務素質(zhì)教育，有重點地組織員工參加各類專業(yè)技術(shù)培訓，提高專業(yè)技能，努力培育一批專業(yè)型、復合型業(yè)務能手，從而有效提高風險防范能力。
　　（作者單位：中國人民銀行太原中心支